■ 王 昊

堅(jiān)持補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、控節(jié)奏、保安全，提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、改善城市環(huán)境，城市軌道交通邁向從建設(shè)優(yōu)先到服務(wù)優(yōu)先的新階段。

2018年7月13日，為進(jìn)一步避免城市軌道建設(shè)的財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)）發(fā)布，提高了城市軌道建設(shè)的審批門檻。事實(shí)上，這個(gè)事件對(duì)于相關(guān)業(yè)內(nèi)人士而言，并不算突然：早在去年8月初，中央就叫停了正在建設(shè)的包頭市地鐵近期建設(shè)線路，這表明當(dāng)時(shí)中央已經(jīng)非常清楚地意識(shí)到了我國(guó)某些城市盲目投入地鐵建設(shè)的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，今年正式發(fā)布的文件，是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控更加正式的政策要求。

以往：建設(shè)優(yōu)先

在城市規(guī)劃及建設(shè)方面，這也為我們提供了一個(gè)反思以往軌道建設(shè)問(wèn)題的契機(jī)。這些問(wèn)題可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）以完成里程與拉動(dòng)投資為導(dǎo)向的軌道建設(shè)

2008年，我國(guó)內(nèi)地共有10個(gè)城市建有軌道交通線路，里程約769．29公里（不含香港）；十年后（截至2017年12月），我國(guó)34個(gè)城市投運(yùn)軌道線路共計(jì)4715．5公里（不含有軌電車），僅2017年一年，就新增里程802．69公里，超過(guò)十年前全國(guó)軌道里程的總和。十年建設(shè)熱潮，使我國(guó)特大城市軌道的里程規(guī)模全面超越了世界同等級(jí)的大城市，如倫敦、巴黎和東京；但同時(shí)也產(chǎn)生了兩個(gè)副作用：一是，在我國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的格局下，助長(zhǎng)了攀比建設(shè)里程的習(xí)慣：關(guān)注相關(guān)新聞不難發(fā)現(xiàn)，北京與上海之間曾經(jīng)常年討論誰(shuí)的軌道建成里程最長(zhǎng)，其他省會(huì)城市之間也時(shí)有相關(guān)對(duì)比。二是，認(rèn)為軌道是“最先進(jìn)”“最現(xiàn)代化”的公共交通工具，似乎沒(méi)有軌道就難言公共交通的現(xiàn)代化，因此甚至很多三、四線城市也抱著“但求所有”的心態(tài)，千方百計(jì)發(fā)展軌道交通。

同時(shí)，軌道建設(shè)的熱潮，也離不開(kāi)多年來(lái)我國(guó)以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的宏觀背景。2013年5月，國(guó)家發(fā)改委將城市軌道交通審批權(quán)下放給省級(jí)政府后，2013年5月到8月間，10城市獲批軌道交通項(xiàng)目，軌道項(xiàng)目批復(fù)進(jìn)入了高峰期。當(dāng)時(shí)的普遍說(shuō)法是：按照2013年的軌道交通規(guī)劃，從2013年到2020年，我國(guó)將在軌道交通方面的投資4萬(wàn)億元人民幣。根據(jù)當(dāng)時(shí)某些城市的估算，每投入1億元地鐵建設(shè)資金可以拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)約2．6億元；在實(shí)際建設(shè)中，每一公里軌道建設(shè)投資（地下線）在6億元左右，每一條線路的尺度通常會(huì)達(dá)到20公里?？梢?jiàn)，很多城市的軌道交通已經(jīng)不僅僅是發(fā)展公共交通的手段，其巨大的投資拉動(dòng)效應(yīng)，也被當(dāng)做促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎之一。

（二）對(duì)TOD理念的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)式解讀

2013年，我國(guó)城市政府的債務(wù)已經(jīng)偏高，部分省份的地方債已經(jīng)超出其財(cái)政收入，4萬(wàn)億元的軌道建設(shè)資金從何而來(lái)，從一開(kāi)始就面臨不確定性。因此，通過(guò)PPP（Public Private Partnership）模式，引入民間資本參與軌道建設(shè)，成為之后軌道建設(shè)的一個(gè)創(chuàng)新方向。但是，不同于收費(fèi)的高速公路，由于城市軌道交通建設(shè)投資巨大，運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高，通過(guò)票款難以支撐建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。為了讓軌道成為一個(gè)商業(yè)上可行的PPP項(xiàng)目，只有將軌道站點(diǎn)周邊用地的開(kāi)發(fā)收益也納入到項(xiàng)目的整體收益，才能實(shí)現(xiàn)。從那時(shí)起，在規(guī)劃界一直不溫不火的TOD理念，突然在軌道建設(shè)領(lǐng)域成為了高頻詞匯。

TOD（Transit Oriented Development），即“公共交通支撐及引領(lǐng)城市發(fā)展”。這個(gè)學(xué)術(shù)概念來(lái)源于美國(guó)，其主要內(nèi)容包括：將城市發(fā)展與公共交通系統(tǒng)緊密結(jié)合，圍繞城市外圍新增的公交廊道有計(jì)劃發(fā)展新城；在公交站點(diǎn)附近形成就業(yè)與居住密集分布的發(fā)展核，形成功能混合，支撐城市24小時(shí)活力的發(fā)展片區(qū)；并圍繞站點(diǎn)發(fā)展小街區(qū)、密路網(wǎng)的空間格局和慢行環(huán)境、減少機(jī)動(dòng)車的使用以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等。

事實(shí)上，亞洲城市由于擁有較高的發(fā)展密度，早在其快速城市化的60年代或70年代，已成功地踐行了這一發(fā)展原則。東京、香港與新加坡等，結(jié)合各自不同的用地產(chǎn)權(quán)制度和城市政策，發(fā)展出不同的經(jīng)營(yíng)模式，其中比較有代表性的港鐵模式，即：將軌道建設(shè)和站點(diǎn)周邊物業(yè)開(kāi)發(fā)統(tǒng)一由港鐵公司運(yùn)作，用軌道周邊物業(yè)開(kāi)發(fā)的租金支撐軌道建設(shè)，補(bǔ)貼軌道運(yùn)營(yíng)。

可以說(shuō)，TOD理念首先是提倡軌道等公共交通與周邊地區(qū)一體化發(fā)展的規(guī)劃理念，在實(shí)踐中會(huì)有不同的土地管理和軌道運(yùn)營(yíng)機(jī)制，如“港鐵模式”等。但是在我國(guó)前幾年的實(shí)踐中，軌道公司迫于財(cái)務(wù)壓力，更多地將港鐵模式等同于TOD模式進(jìn)行宣傳，TOD被當(dāng)做了特殊的融資手段和術(shù)語(yǔ)，設(shè)與運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高等弊端，在很多城市，并不應(yīng)該成為公共交通的首選模式。事實(shí)上，國(guó)外城市交通發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)證明，軌道并不是公共交通發(fā)展的必然模式，如巴西庫(kù)里蒂巴的BRT（Bus Rapid Transit，快速公交）系統(tǒng)，就以軌道建設(shè)十分之一的成本，建立了高效大容量的公交網(wǎng)絡(luò)。但在“軌道熱”的引領(lǐng)下，很多城市無(wú)視自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和發(fā)展階段，都從“公交為主體，軌道交通為骨干”的一般概念出發(fā)，照搬特大城市的公交發(fā)展模式，放棄了深入研究，根據(jù)自身特色確定公交發(fā)展策略的科學(xué)方法，將有限的城市公共資源投入到高昂的軌道建設(shè)之中，事實(shí)上妨礙了公交服務(wù)水平的提升。出現(xiàn)了本末倒置，甚至誤導(dǎo)城市發(fā)展的情況。無(wú)論城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平如何，很多城市都在軌道周邊大量發(fā)展房地產(chǎn)小區(qū)，被重新演繹過(guò)的TOD概念如同新城新區(qū)一樣，成為制造房地產(chǎn)泡沫的推手。與此同時(shí)，TOD理念強(qiáng)調(diào)的人性化環(huán)境品質(zhì)、控制小汽車發(fā)展等方面的精細(xì)化設(shè)計(jì)，卻并沒(méi)有得到重視與實(shí)施。

（三）對(duì)城市公共交通服務(wù)功能的誤導(dǎo)

對(duì)于人口密集的特大城市而言，軌道由于具有獨(dú)立的路權(quán)和大容量，確實(shí)是最高效的公共交通方式，可以成為城市公共交通發(fā)展的主要骨架。但軌道也具有線路靈活性差、建

（四）對(duì)軌道站點(diǎn)周邊環(huán)境細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)的忽視

由于過(guò)度追求以里程為標(biāo)志的建設(shè)進(jìn)度，加之條塊分割的管理體制，我國(guó)在軌道與城市功能的統(tǒng)合方面存在各種問(wèn)題：為了方便建設(shè)施工，某些城市軌道選線脫離城市發(fā)展中心，難以起到集中服務(wù)，引導(dǎo)城市發(fā)展的作用；很多地鐵線路沿快速路或交通性主干道布置，站點(diǎn)與立交橋重疊，站點(diǎn)周邊最有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的500米半徑服務(wù)都被立交橋占據(jù)，不僅軌道的服務(wù)效益無(wú)法發(fā)揮，站點(diǎn)也成為被機(jī)動(dòng)車環(huán)繞的孤島，換乘與集散的步行距離過(guò)長(zhǎng)，環(huán)境得不到保障。軌道站點(diǎn)與周邊城市地塊在建設(shè)過(guò)程中缺乏統(tǒng)合機(jī)制，軌道站點(diǎn)只在城市道路紅線內(nèi)設(shè)置有限的幾個(gè)出入口，同時(shí)風(fēng)亭等設(shè)施也都擠占人行道空間設(shè)置，進(jìn)一步降低了軌道交通的舒適性和方便性。今年1月，宇恒可持續(xù)交通研究中心發(fā)布的《中國(guó)城市軌道TOD發(fā)展指數(shù)大排名》之所以受到了廣泛的關(guān)注，也正是因?yàn)閷?duì)這些問(wèn)題的分析，引發(fā)了軌道使用者的共鳴。

如今：服務(wù)優(yōu)先

在反思上述問(wèn)題的基礎(chǔ)上，可以說(shuō)，52號(hào)文的發(fā)布，給我們?cè)O(shè)置了新的起點(diǎn)，希望今后城市的軌道建設(shè)與周邊地區(qū)的發(fā)展能夠回歸理性與科學(xué)，從建設(shè)優(yōu)先走向服務(wù)優(yōu)先。

（一）科學(xué)確定城市的公交服務(wù)結(jié)構(gòu)體系和軌道的建設(shè)形式，提高軌道的服務(wù)效率

城市軌道作為公共交通方式的一種，最終目的是服務(wù)于城市的可持續(xù)發(fā)展與居民的綠色出行。不同的城市規(guī)模與城市形態(tài)結(jié)構(gòu)，對(duì)應(yīng)的綠色交通發(fā)展模式有很大不同。對(duì)于世界級(jí)的特大城市如東京、首爾、北京、上海等，軌道可以作為公共交通的主骨架，在中心城區(qū)形成覆蓋范圍廣的軌道網(wǎng)絡(luò)，軌道在公共交通中的分擔(dān)比例可以達(dá)到50%以上。但對(duì)于大多數(shù)大城市，甚至是經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限的特大城市而言，軌道只能作為特殊廊道的集聚型服務(wù)方式，在這種情況下，由于軌道不能單獨(dú)成網(wǎng)，只有在公交系統(tǒng)的全面配合下，軌道才能產(chǎn)生良好的客流效應(yīng)，公共交通系統(tǒng)的綜合效應(yīng)才能發(fā)揮正常發(fā)揮。而對(duì)于中小城市，人均出行時(shí)間與距離極為有限，軌道難以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，即使是最大的公交走廊，BRT的運(yùn)量也能滿足需求。這些城市更應(yīng)該充分借鑒丹麥等北歐國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以自行車交通作為綠色交通的重要內(nèi)容。總之，城市綠色交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定和公共交通發(fā)展模式的選擇，需要認(rèn)真研究城市發(fā)展規(guī)律，將交通需求與服務(wù)效率作為基本準(zhǔn)則。這是我國(guó)軌道規(guī)劃和建設(shè)走上理性發(fā)展道路的起點(diǎn)。

在軌道建設(shè)形式的選擇上，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市形成了建設(shè)地下線的偏好，地下線路在城市軌道網(wǎng)絡(luò)中的占比普遍超過(guò)60%。但事實(shí)上，與每公里投資超過(guò)6億元的地下線路相比，地面或高架線路的造價(jià)不到三分之一，因此在國(guó)外城市的軌道系統(tǒng)中，地面及高架線路占比都會(huì)顯著多于地下線。未來(lái)的城市軌道發(fā)展中，應(yīng)在軌道環(huán)保技術(shù)、站城一體化方面進(jìn)行切實(shí)的創(chuàng)新，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和精細(xì)化設(shè)計(jì)，減少地上線路對(duì)周邊環(huán)境的影響與分割，爭(zhēng)取以更經(jīng)濟(jì)高效的建設(shè)形式發(fā)展城市軌道交通。

（二）提高軌道周邊地區(qū)的環(huán)境品質(zhì)，切實(shí)踐行TOD規(guī)劃理念

軌道作為大型的廊道型基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)城市的發(fā)展起著牽一發(fā)動(dòng)全身的關(guān)鍵性作用，必須加強(qiáng)城市規(guī)劃與軌道建設(shè)的統(tǒng)合，建立各實(shí)施主體之間的無(wú)縫對(duì)接，才能切實(shí)踐行TOD規(guī)劃理念。軌道服務(wù)于城市、服務(wù)于居民的功能，只有通過(guò)站點(diǎn)與周邊環(huán)境的一體化銜接，才能得到真正的落實(shí)。在這一方面，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2015年出臺(tái)的《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》已經(jīng)給出了諸多的具體要求。如：“以軌道交通廊道和樞紐為骨架及節(jié)點(diǎn)，布局城市各級(jí)公共服務(wù)中心；以軌道為核心組織城市生活；在軌道影響區(qū)塑造以人為本、步行、自行車優(yōu)先的交通環(huán)境，保障支路網(wǎng)及人行通道的密度與連通性；整合軌道出入口和周邊建筑及公共空間用地，塑造人車分行、全天候、無(wú)障礙的交通樞紐換乘環(huán)境；促進(jìn)軌道站點(diǎn)核心區(qū)地下、地上空間的一體化利用”等等。

（三）建立長(zhǎng)效評(píng)估機(jī)制、增加軌道建設(shè)相關(guān)管理的透明度，避免公共交通發(fā)展的跟風(fēng)盲動(dòng)和“一刀切”

隨著我國(guó)城市從增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量發(fā)展階段，城市軌道發(fā)展的重心也將從工程建設(shè)及拉動(dòng)投資轉(zhuǎn)向服務(wù)城市，創(chuàng)造空間價(jià)值。軌道的規(guī)劃與運(yùn)營(yíng)機(jī)制也應(yīng)進(jìn)一步走向精細(xì)化。目前簡(jiǎn)單的立項(xiàng)審批制度，以及軌道交通建設(shè)與城市規(guī)劃管理的條線分割，缺乏對(duì)于軌道長(zhǎng)期運(yùn)行績(jī)效的評(píng)估以及軌道支撐與引導(dǎo)城市發(fā)展綜合效果的管理，在未來(lái)也面臨著進(jìn)一步的創(chuàng)新與優(yōu)化。自下而上的行政命令可以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)錯(cuò)誤的發(fā)展趨勢(shì)，但只通過(guò)行政命令，并不能解決軌道長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題，只有建立長(zhǎng)效的管理機(jī)制和自下而上的監(jiān)督機(jī)制，才能避免公交發(fā)展的跟風(fēng)盲動(dòng)和“一刀切”。

一方面，要建立基于軌道服務(wù)綜合績(jī)效的評(píng)價(jià)體系，淡化簡(jiǎn)單的建設(shè)里程統(tǒng)計(jì)與比較。軌道直接服務(wù)城市居住與就業(yè)人口的比例、在這些人口中實(shí)際選擇公共交通人口的比例、軌道站點(diǎn)周邊的功能發(fā)展、空間的人性化設(shè)計(jì)、出入口設(shè)置及與周邊地塊的連接程度，都應(yīng)該成為軌道發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

另一方面，在城市層面要建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、能夠統(tǒng)合軌道建設(shè)與周邊地區(qū)發(fā)展的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；同時(shí)，優(yōu)化自下而上的監(jiān)督機(jī)制，避免低效、腐敗和黑箱操作。在這方面，港鐵的管理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：港鐵模式既賦予了軌道公司建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與開(kāi)發(fā)一體化的權(quán)利，調(diào)動(dòng)了其結(jié)合軌道站點(diǎn)實(shí)現(xiàn)高效精細(xì)化開(kāi)發(fā)的積極性；還建立了透明化的社會(huì)監(jiān)督制度：作為政府占有大部分股份的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)公司，港鐵所有的經(jīng)營(yíng)情況，包括每一年的投入產(chǎn)出構(gòu)成和各項(xiàng)開(kāi)支，均可在其官方網(wǎng)站上查到。公司管理的透明化進(jìn)一步提升了港鐵公司的信譽(yù)，使其在與政府和相關(guān)發(fā)展單位的合作與談判中更加方便和高效。

綜上，我國(guó)城市發(fā)展正處于從高速外延式擴(kuò)張，向城市更新與提升質(zhì)量為主的發(fā)展階段。同時(shí)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力與需求，大多數(shù)城市政府目前的財(cái)政狀況，在去杠桿的宏觀政策背景下，不宜支撐軌道的大規(guī)?？焖贁U(kuò)張。我國(guó)城市軌道建設(shè)也應(yīng)從這個(gè)節(jié)點(diǎn)開(kāi)始，認(rèn)真思考更加科學(xué)的決策機(jī)制和更加精細(xì)化的建設(shè)和發(fā)展模式，使軌道的發(fā)展從建設(shè)優(yōu)先，切實(shí)走向服務(wù)優(yōu)先。