林 卿，張 俊

(1.福建師范大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，福建 福州，350108；2.福建工程學(xué)院 管理學(xué)院， 福建 福州)

在工業(yè)化與城市化快速發(fā)展階段，數(shù)量不菲的集體建設(shè)用地不僅是支撐我國經(jīng)濟持續(xù)增長的寶貴土地資源，還關(guān)系到社會的穩(wěn)定。在我國經(jīng)濟發(fā)展進程中，這些寶貴土地資源的增值及增值收益的分配不僅關(guān)系到土地資源的利用效率，還關(guān)系到農(nóng)民的土地權(quán)益與社會穩(wěn)定。因此，當(dāng)前我國集體建設(shè)用地利用與效率配置問題，實質(zhì)上也是集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)及其產(chǎn)權(quán)收益的分配問題，也就是說，土地產(chǎn)權(quán)問題密切聯(lián)系著土地資源的配置效率與經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。從這個角度說，集體建設(shè)用地利用問題也是農(nóng)民土地權(quán)益問題?；谶@樣的思路，本文側(cè)重從農(nóng)民土地權(quán)益保護的視角研究集體建設(shè)用地的形成與利用現(xiàn)狀，集體建設(shè)用地利用中的產(chǎn)權(quán)利益與效率，保護農(nóng)民權(quán)益、提高集體建設(shè)用地配置效率的政策選擇依據(jù)。

表1 我國土地所有制與土地資源類型

注：1997年之后，由于建設(shè)用地指標的嚴格控制以及鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展條件的失去，集體農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性集體建設(shè)用地的途徑已經(jīng)沒有了。

一、集體建設(shè)用地的含義

我國實行土地所有權(quán)公有制，包含農(nóng)村集體所有與城市國家所有兩種類型。農(nóng)村集體土地又可分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。1997年之前，只要通過一定的審批程序，集體農(nóng)用地就可轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地；1997年后已經(jīng)沒有農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的政策通道了。中國土地制度規(guī)定，集體所有的土地(包括農(nóng)地和集體建設(shè)用地)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械某鞘信c工業(yè)建設(shè)用地，都要通過國家土地征收這一途徑。我國土地所有制與土地資源類型可歸結(jié)為表1。

農(nóng)用地指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地等；農(nóng)村集體建設(shè)用地是所有權(quán)屬村民集體所有，位于農(nóng)村、城郊、或城中村的建造建筑物、構(gòu)筑物的土地。它包括鄉(xiāng)村工業(yè)用地、農(nóng)民宅基地、公共設(shè)施用地和交通水利設(shè)施用地等。其中，經(jīng)營性集體建設(shè)用地主要指原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展時期形成的大量建設(shè)用地。在我國農(nóng)村土地制度中，雖然農(nóng)業(yè)用地和集體建設(shè)用地都被規(guī)定為農(nóng)民集體所有，但土地的使用權(quán)卻是有差異的。農(nóng)業(yè)用地是集體所有農(nóng)戶長期承包使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地是集體所有企業(yè)使用，公共基礎(chǔ)設(shè)施用地是集體所有共同使用，農(nóng)村宅基地是集體所有農(nóng)戶可永久使用。

因此，集體建設(shè)用地指的是所有權(quán)在法律規(guī)定上屬于集體、位于城市郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)(目前也包括位于城中村)的用于建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括經(jīng)營性集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地等。在數(shù)量上，村民宅基地與經(jīng)營性集體建設(shè)用地是集體建設(shè)用地的兩大主體。

二、集體建設(shè)用地的形成與存量

(一)集體建設(shè)用地的形成

集體建設(shè)用地幾乎是與農(nóng)村土地集體所有制一同誕生。中華人民共和國建立之初，土地改革形成農(nóng)民土地私有制，當(dāng)時作為集體建設(shè)用地主體的農(nóng)村宅基地也屬于私有，農(nóng)民對其有自由買賣等完整的權(quán)利。后來經(jīng)過人民公社化運動，形成農(nóng)村土地集體所有制，在這種制度安排下，原屬于私有的農(nóng)村住宅與其住宅之下的土地，形成了產(chǎn)權(quán)分離，即住宅屬于農(nóng)民私有，但支撐住宅的土地—宅基地則屬集體所有，形成所謂的“一宅兩制”，從法律制度方面來說，作為集體成員的農(nóng)民，只有宅基地的無期限使用權(quán)，沒有所有權(quán)。宅基地是集體建設(shè)用地中最初的、最主要的形式[3]。在很長時期的計劃經(jīng)濟集體所有制中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟以種植業(yè)為基礎(chǔ)，經(jīng)濟增長緩慢，宅基地等集體建設(shè)用地始終沒有成為農(nóng)村生活與投資的重點，它只是構(gòu)成了農(nóng)民生活與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

20世紀80年代初始，中國農(nóng)村土地使用權(quán)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的配置方式，這一轉(zhuǎn)變，由于形成了邊際努力與邊際收益相聯(lián)系的經(jīng)濟激勵，使糧食產(chǎn)出與農(nóng)民收入都顯著增加。在這種條件下：一方面，收入增加的農(nóng)民開始改善住宅，農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民建房熱，農(nóng)村宅基地面積迅速增加；另一方面，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的需要，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，20世紀80年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在國家政策鼓勵下迅速發(fā)展。這兩方面都使集體建設(shè)用地大大增加。

(二)集體建設(shè)用地存量

1981-1885年，農(nóng)村宅基地和社隊企業(yè)建設(shè)用地的增長連續(xù)五年超過國家建設(shè)用地，成為占用耕地的大頭。20世紀80年代中期至90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展形成了大量集體建設(shè)用地。

1978年全國有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)152.4萬個，鄉(xiāng)村工業(yè)用地約15.7萬公頃，到1985年即增至1 222.5萬個，鄉(xiāng)村工業(yè)用地估計約56.3萬公頃，用地比1978年擴大了2.6倍；而1985年至1995年全國農(nóng)民建房占用耕地共達55.39萬公頃，鄉(xiāng)村集體企業(yè)占用耕地達75.07萬公頃[1]。1982至1994年集體建設(shè)用地占用耕地量如表2所示。

表2各年集體建設(shè)用地占用耕地(萬畝)

注：資料來源于參考文獻2，1982-1985數(shù)據(jù)來自“建設(shè)部1985年統(tǒng)計”，1988至1994年農(nóng)村集體和個人建房占用耕地是由集體建設(shè)用地加上農(nóng)村建房占地而得。

據(jù)2016年統(tǒng)計年鑒，全國建設(shè)用地總面積是38.59萬km2，其中城市建設(shè)用地5.16萬km2，占總建設(shè)用地的13%，而集體建設(shè)用地約為26萬km2，占總建設(shè)用地的67%。集體建設(shè)用地面積是城市建設(shè)用地面積的近5倍。

表3按用途分各類用地的規(guī)模

(萬km2)

Tab.3Thescaleofvarioustypesoflandusedbypurpose

注：數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。農(nóng)村建設(shè)用地是將居民點及獨立工礦用地減去城市建設(shè)用地而得到，雖不是精確數(shù)據(jù)，但可看出比例與趨勢，仍有分析價值。

綜上所述，新中國成立至改革開放之前，集體建設(shè)用地的主體是農(nóng)民的宅基地、公共設(shè)施與農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。改革開放后，農(nóng)村宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地成為集體建設(shè)用地面積迅速擴張的主體。20世紀90年代后期，由于競爭力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰難以形成有效激勵等原因，鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的條件已不存在，但這一時期形成的大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，成為現(xiàn)存的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的重要組成。

三、集體建設(shè)用地形成的制度供給及其社會經(jīng)濟發(fā)展背景

集體建設(shè)用地是中國特色的集體所有制下的產(chǎn)物，集體建設(shè)用地的形成始終與我國土地制度的供給密切相關(guān)，而我國土地制度的演變始終是密切相連于宏觀經(jīng)濟發(fā)展的背景?？刂婆c配置土地權(quán)利一直都是國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要手段。

(一)集體建設(shè)用地形成的制度供給

我國《憲法》規(guī)定了城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有兩種形式，農(nóng)村集體所有的農(nóng)業(yè)用地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，包括轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地兩種方式，這兩種建設(shè)用地形成在制度上有較大的區(qū)別。城市建設(shè)用地一直采用土地強制征收的辦法，并且一直都是用“原用途產(chǎn)值若干倍”的補償方式，給予很低的補償，集體土地一旦被征收，所有權(quán)就屬于國家。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，1997年之前，通常是通過申請、審批和協(xié)商調(diào)整的方式就可獲得。

從我國改革開放以來土地政策與制度的演變來看，總體來說，農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的制度供給表現(xiàn)為：1980年代中期的放松(對農(nóng)地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地鼓勵)；1990年代后期的留有例外的通道；到了本世紀初，由于鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的條件已經(jīng)沒有，以及制度對農(nóng)村建住宅的限制，再加上實行建設(shè)用地指標的控制與審批，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地受到了嚴格的限制，合法的通道已經(jīng)沒有了。但實踐中，農(nóng)民占地建房的現(xiàn)象還會“違規(guī)”出現(xiàn)。

(二)集體建設(shè)用地供給制度演變的社會經(jīng)濟發(fā)展背景

中華人民共和國建立之初，將土地改革形成的土地個人所有制通過合作化運動形成能夠被國家控制的集體所有制，就是為了便于將農(nóng)業(yè)的剩余集中，以實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

我國經(jīng)濟改革開放后的持續(xù)快速發(fā)展是始于農(nóng)村土地使用權(quán)制度的改革。20世紀80年代初，為了鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長，國家接受了實踐中出現(xiàn)的農(nóng)地使用“包干制”的做法，并以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”政策供給予以肯定與鼓勵。農(nóng)地使用制度的改革使農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)出在短時間內(nèi)大大增加的同時，也使隱藏在集體經(jīng)營導(dǎo)致消極怠工后面的農(nóng)業(yè)勞動力剩余問題得到凸顯。因此，在這一時期，為調(diào)整農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力、進一步促進我國經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)村工業(yè)建設(shè)在實踐中出現(xiàn)并得到政策的鼓勵。在這一過程中，集體的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為集體的工業(yè)用地自然得到政策的支持。這一發(fā)展時期積累的大量集體工業(yè)用地就是現(xiàn)行制度中所表述的“經(jīng)營性集體建設(shè)用地”。同時，這一時期積累的建設(shè)用地資源、資金與人才資源，也正是這之后我國民營企業(yè)崛起的重要基礎(chǔ)之一。民營經(jīng)濟在我國工業(yè)化發(fā)展與中國制造中扮演著重要角色。

進入新世紀后，快速增長的中國經(jīng)濟使數(shù)量不菲的集體建設(shè)用地價值倍增，無疑，我國的工業(yè)化與城市化發(fā)展需要這份寶貴的土地資源。然而集體建設(shè)用地盡管已經(jīng)是非農(nóng)地，但由于它依然姓“集體”，在國家“土地財政”制度安排下，它像其它集體土地資源一樣，成為國家實現(xiàn)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展戰(zhàn)略目標下低成本利用土地資源的重要組成部分。因此，如何使這一寶貴的土地資源得到最優(yōu)配置、如何合理分配這一寶貴土地資源增值的紅利，以形成我國經(jīng)濟進一步增長最有效的激勵，正在考驗著我國土地制度進一步改革的智慧。

正像前進的路上從來就有艱難險阻，我國土地制度的進一步改革也在反復(fù)中緩慢前行。2008年，對于經(jīng)營性集體建設(shè)用地，政策已明確表達城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)”的市場配置改革方向，但對同屬于集體建設(shè)用地的農(nóng)村宅基地，政策只強調(diào)“嚴格管理”。2017年中央一號文件闡明：“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點。全面加快‘房地一體’的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作”。顯然，權(quán)能殘缺與扭曲的土地制度導(dǎo)致寶貴土地資源配置的低效率已不符合我國加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略目標的要求，這種阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的土地制度安排正在實踐中逐步糾正。只有明晰產(chǎn)權(quán)才有可能真正以市場的方式實現(xiàn)土地資源的配置效率。

四、集體建設(shè)用地利用中的產(chǎn)權(quán)利益與效率

產(chǎn)權(quán)的意義在于它所對應(yīng)的資源的利用能帶來收益。這種收益激勵著人們用最有效率的方式來使用有限的資源。產(chǎn)權(quán)的界定實際上是產(chǎn)權(quán)收益的界定。在交易費用不為零的經(jīng)濟社會中，不同的產(chǎn)權(quán)界定會形成不同的資源配置效率，從而形成不同的資源利用收益與收益分配。我國集體建設(shè)用地利用中的產(chǎn)權(quán)利益與效率問題，實質(zhì)上也就是土地產(chǎn)權(quán)界定所帶來的利益分配與資源利用效率的問題。

(一)集體建設(shè)用地利用中產(chǎn)權(quán)利益與效率問題的根源

集體建設(shè)用地利用中的產(chǎn)權(quán)利益與效率問題的根源在于集體所有制，在于集體所有制產(chǎn)權(quán)的不完整。我國農(nóng)村土地集體所有制是計劃經(jīng)濟時期形成的制度安排，它是一種服從于國家所有權(quán)的公有制。它的土地產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是一種長期的農(nóng)地農(nóng)用的權(quán)利，是一組缺少選擇權(quán)、沒有發(fā)展權(quán)的殘缺的權(quán)利束。因此，當(dāng)這種被限制于農(nóng)用的集體土地(包括集體建設(shè)用地)要轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地時，就必須通過國家土地征收這一唯一的途徑。

如上所述，集體建設(shè)用地是指已經(jīng)是建設(shè)用地、但所有權(quán)仍屬于集體的土地，它的主體是經(jīng)營性集體建設(shè)用地與宅基地。隨著改革開放后中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，這部分土地資源的市場價值已巨增，但由于仍屬于集體，受現(xiàn)行土地制度的限制，集體所有者難以分享這種市場價值增值的收益。與此同時，為獲取集體土地轉(zhuǎn)城市建設(shè)用地的巨大收益，“土地財政”與“唯GDP政績工程”等制度安排以及各利益集團的“廉價圈地”，使低成本獲取的土地資源不能得到最有效利用。而對于已經(jīng)是建設(shè)用地的集體建設(shè)用地，由于同地不同權(quán)不同價，土地權(quán)益分配的不合理更加凸顯。因此，不難理解，集體建設(shè)用地利用中產(chǎn)權(quán)利益與效率問題的根源在于制度本身。

顯然，數(shù)量龐大的集體建設(shè)用地的市場配置一定會提高我國土地資源的配置效率，也是中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。集體建設(shè)用地效率配置政策的供給將是我國土地制度創(chuàng)新與解決農(nóng)民土地權(quán)益問題的突破口。應(yīng)該說，我國經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，已具備了集體建設(shè)用地市場配置的條件。我國工業(yè)化和城市化進程對土地資源利用效率提高的要求，我國社會發(fā)展對公平的要求，也期待著實踐中集體建設(shè)用地市場配置創(chuàng)新能得到更多的政策與制度的肯定。

(二)經(jīng)營性集體建設(shè)用地利用中的產(chǎn)權(quán)利益與效率

對于經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，2004年政策表述是“在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。但現(xiàn)實中，利益矛盾的核心在于所有權(quán)的市場配置與收益的分配，而不是使用權(quán)的“依法流轉(zhuǎn)”。城鄉(xiāng)差別的二元土地制度安排，使同樣是建設(shè)用地，由于它姓“集體”，只能得到有限的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的非市場收益。鑒于實踐的發(fā)展，2008年后，政策提出了“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。

當(dāng)前我國實踐中經(jīng)營性集體建設(shè)用地利用的方式主要有兩種：一種是通過國家征收，把集體建設(shè)用地征為國有建設(shè)用地，同時給予集體土地所有者按國家法律規(guī)定的很低的征地補償，這種補償與土地的實際市場價值相差很大；另一種是當(dāng)前各地實踐中普遍存在的，自發(fā)形成的所謂的集體土地“隱形流轉(zhuǎn)”(集體土地使用權(quán)“違規(guī)”進入市場交易)，其形式包括股份合作、聯(lián)合經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓、出租等，集體建設(shè)用地使用權(quán)通過這些形式進行交易，農(nóng)民可獲得更多的土地產(chǎn)權(quán)收益。農(nóng)民集體作為理性的經(jīng)濟人，總會想方設(shè)法在實踐中創(chuàng)新出土地“違規(guī)”進入市場的模式，以增加自身的土地權(quán)益。隨著實踐中各地層出不窮的集體建設(shè)用地“違規(guī)”入市，國家在政策上開始逐步肯定。2014年中央1號文件提出“……在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，……”

經(jīng)營性集體建設(shè)用地“出讓”就是土地所有權(quán)公有制下(集體所有制下)的土地使用權(quán)買賣。在土地“出讓”這種方式中，由于土地的公有制，交易的只是土地使用權(quán)的買賣。中國法律規(guī)定，土地出讓的期限最長是70年?！白赓U”是土地使用權(quán)一定時期的借出，以租金的收取，實現(xiàn)這種產(chǎn)權(quán)一定時期的轉(zhuǎn)讓，根據(jù)《中華人民共和國合同法》以及一些地方政府頒布的法規(guī)，集體建設(shè)用地租賃的最長期限一般被限制在20年。“入股”是土地產(chǎn)權(quán)的投資，是將集體建設(shè)用地的土地的產(chǎn)權(quán)折成股權(quán)，獲取股權(quán)收益。核心的問題是：無論是出讓、租賃還是入股，土地產(chǎn)權(quán)的交易能夠參照市場的方式進行；繞過政府的土地征收環(huán)節(jié)，通過土地資源直接進入市場，產(chǎn)權(quán)所有者能獲得更多的土地權(quán)益。土地資源的市場配置能體現(xiàn)土地資源利用的合理成本，有利于促進土地資源的集約利用與高效利用。與此同時，稀缺土地資源配置效率提高也是土地產(chǎn)權(quán)收益增加的基礎(chǔ)。

(三)農(nóng)村宅基地利用中的產(chǎn)權(quán)利益與效率

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)物。它是指農(nóng)民用于建造自己居住住房的那部分土地，無償獲得的，有長期的使用權(quán)，體現(xiàn)集體成員的福利。當(dāng)前，它是我國農(nóng)民最重要的一項財產(chǎn)權(quán)。

如上所述，我國農(nóng)村宅基地數(shù)量的較快增長始于20世紀80年代，它隨著農(nóng)村房屋的新建而不斷增加。表4顯示， 2014年農(nóng)戶住宅投資是1985年的21倍，住宅造價是18倍，住宅面積2011年達到最大值，是1985年的1.37倍。

表4 農(nóng)村居民家庭住房情況統(tǒng)計表 (億元；萬平方米；元/平方米)

資料來源：2015年《中國統(tǒng)計年鑒》。

按照一般的經(jīng)濟規(guī)律，隨著工業(yè)化和城市化經(jīng)濟發(fā)展進程，農(nóng)村的人口會不斷轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化，農(nóng)村宅基地面積會減少。而我國農(nóng)村宅基地面積卻反常規(guī)地迅速增長，分析其原因可歸結(jié)為以下幾方面。

一是，城鄉(xiāng)差別的制度安排一方面使農(nóng)村住宅成為農(nóng)民基本生活與社會保障重要條件，另一方面使農(nóng)民進城打工卻不能留在城市，他們的收入必然成為投資農(nóng)村住宅的資金。二是，集體所有的土地制度安排使無償獲得、可無限期使用、不可市場交易、體現(xiàn)集體成員福利性質(zhì)的農(nóng)村宅基地，一旦形成，就無退出機制。而且，較之其它集體土地，宅基地的使用權(quán)能明晰到戶，盡管制度上規(guī)定“一宅兩制”，但它還是與私有的房屋形成了難以分割的整體，因此，在現(xiàn)實生活中，宅基地被農(nóng)民視為家產(chǎn)，不會輕易放棄。與此同時，農(nóng)村家庭的發(fā)展與拆分、占用承包地蓋房、改善居住條件建新房屋、加之不能通過市場機制讓宅基地轉(zhuǎn)化為進城務(wù)工農(nóng)民融入城市生活的資本的制度限制等，都使農(nóng)村宅基地面積只增不減。三是，我國農(nóng)村土地利用管理長期缺乏，村庒建設(shè)基本沒有規(guī)劃，形成農(nóng)村住宅建設(shè)的隨意性與盲目性，表現(xiàn)出農(nóng)民住宅分布的分散、混亂與土地利用的不集約。同時，農(nóng)民新建的房屋表現(xiàn)出向靠近交通與生活便利的地方發(fā)展的趨勢，有能力新建住宅的農(nóng)民也不愿意退出舊的、閑置的宅基地，這就形成了所謂的“空心村”。盡管1998年的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，但現(xiàn)實中由于土地管理缺乏，一戶多宅，超標占地成為普遍現(xiàn)象。

在經(jīng)濟發(fā)展進程中，農(nóng)村宅基地以市場方式配置、保護農(nóng)民土地與財產(chǎn)權(quán)益、提高稀缺土地資源配置已成為現(xiàn)實要求，但由于土地問題的復(fù)雜性，政府始終強調(diào)的都是加強管理。在城市化對建設(shè)用地需求急劇增長，而大量農(nóng)民進城打工，不少農(nóng)村住宅或宅基地閑置的背景下，提高土地資源配置效率的經(jīng)濟規(guī)律必然會使宅基地的市場交易自發(fā)形成。

通常，房屋的使用權(quán)與其之下的土地的使用權(quán)是聯(lián)為一體的。因此，房屋產(chǎn)權(quán)變更，其之下的土地產(chǎn)權(quán)會隨著變更。然而，在我國土地集體所有的制度安排下，農(nóng)村宅基地資源的合理配置要面對更多的糾結(jié)，而同時它又是集體建設(shè)用地合理配置中，保障村民財產(chǎn)性收入最有潛力與最敏感的部分。2017年中央1號文件表述了“全面加快‘房地一體’的農(nóng)村宅基地……確權(quán)登記頒證工作?！?/p>

對農(nóng)村宅基地利用的權(quán)利，現(xiàn)實中有兩種力量在博弈：一種是地方政府與利益集團利用制度尋租，以犧牲農(nóng)民的土地權(quán)益實現(xiàn)宅基地資源的重新配置；另一種是農(nóng)民為爭取自身的利益千方百計地將宅基地“違規(guī)”入市，形成宅基地資源的重新配置。我國目前農(nóng)村宅基地配置總體上可歸結(jié)為出租、買賣和國家征收這三種方式。顯然前兩者是“違規(guī)”的市場交易方式。出租是指村民將房屋出租后宅基地的使用權(quán)自然就與房屋一起轉(zhuǎn)移了。事實上，如果長期出租其實質(zhì)也是買賣。買賣是指村民將住宅出售時宅基地使用權(quán)被連同賣出，因為住宅不可能獨立于宅基地被出售。很顯然，這種買賣的目的是變相購買宅基地的使用權(quán)。就我國目前的情形，地處城郊與城中村的村民，房屋出租與宅基地入股工業(yè)或某類園區(qū)建設(shè)項目成為他們財產(chǎn)性收入的重要來源。

我國現(xiàn)有的土地管理制度已嚴重滯后于實踐發(fā)展的需要。城市的商品房所有權(quán)是屬于國家的，但卻可以交易，農(nóng)村的宅基地所有權(quán)屬于集體，理應(yīng)也可交易。因此，滯后的土地管理制度非但不能引導(dǎo)土地市場的有序發(fā)展，還使土地市場在壓抑中顯出發(fā)展的混亂?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”就是一個典型案例。筆者理解，“小產(chǎn)權(quán)房”最主要的內(nèi)容是指位于城市郊區(qū)的農(nóng)民或集體組織，將閑置與自用機會成本越來越高的宅基地或集體建設(shè)用地，通過建商品房的方式，讓其進入市場交易。由于這種方式的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用沒有按照現(xiàn)有的法律規(guī)定——建設(shè)用地進入市場交易必須先通過國家土地征收的環(huán)節(jié)——而是通過其宅基地之上的房屋買賣或出租直接入市，即“小產(chǎn)權(quán)房”交易的實質(zhì)是集體建設(shè)用地通過與房屋聯(lián)系在一起而發(fā)生的土地資源的市場買賣或出租。因此這種方式的房屋產(chǎn)權(quán)交易沒有得到法律的承認。但由于這種方式房屋建設(shè)的土地成本低，房價也大大低于市場價，旺盛的市場需求形成不可阻攔之勢。實踐中，政府取締、處理小產(chǎn)權(quán)房的管理與小產(chǎn)權(quán)房禁而難止的力量一直在較量中，政府對小產(chǎn)權(quán)房的整治總是呈現(xiàn)出未來進行時。

可喜的是，2017年8月29日，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》的通知(簡稱《試點方案》)。該《試點方案》的主要內(nèi)容是：“構(gòu)建購租并舉的住房體系，增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，……”。《試點方案》表述：“利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房有助于拓展集體土地用途，拓寬集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民增收渠道；有助于豐富農(nóng)村土地管理實踐，促進集體土地優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，加快城鎮(zhèn)化進程。”這種表述說明國家已高度重視數(shù)量寵大的集體建設(shè)用地存量的效率利用對我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要性。

有趣的是，盡管國家相關(guān)土地管理部門的負責(zé)人強調(diào)“利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房”與“小產(chǎn)權(quán)房”具有“合法”與“違法”的區(qū)別，然而，前者與后者的土地利用方式，從資源配置效率的視角，在本質(zhì)上是一致的——都是以市場的方式提高資源配置效率、增加土地產(chǎn)權(quán)收益。我國土地利用管理與政策總是滯后于實踐發(fā)展。我們有理由相信，隨著實踐的進一步發(fā)展，符合產(chǎn)權(quán)理論邏輯的“小產(chǎn)權(quán)房”的整理與確權(quán)終將被擺上議事日程。

五、研究結(jié)論與政策建議

(一)簡短的結(jié)論

上述分析表明：我國集體建設(shè)用地數(shù)量龐大，是我國經(jīng)濟快速發(fā)展進程中十分寶貴的土地資源。但由于土地制度與管理體制等原因，目前集體建設(shè)用地的利用沒有達到應(yīng)有的效率目標，因此，提高我國集體建設(shè)用地利用效率還有巨大的潛力與空間。

在我國目前的土地制度下，與集體建設(shè)用地利用效率不可分離的問題是農(nóng)民的土地權(quán)益問題，它不僅關(guān)系到土地資源利用的效率，還關(guān)系到中國社會穩(wěn)定與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，我國土地資源配置效率問題的根源還在于現(xiàn)有的土地制度，改革現(xiàn)有土地制度是提高土地資源利用效率的根本途徑，是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用與經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展應(yīng)有的政策選擇。依據(jù)當(dāng)今的可持續(xù)發(fā)展理念，依據(jù)經(jīng)濟學(xué)資源優(yōu)化配置理論，任何一項資源的優(yōu)化配置，都必然要體現(xiàn)在整個社會福利的增加與發(fā)展可持續(xù)性的增強。因此，我國土地資源利用效率的提高，我國集體建設(shè)用地配置效率的優(yōu)化，不能沒有弱勢農(nóng)民群體對經(jīng)濟發(fā)展進程中土地增值收益的分享。人類經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐已證明，相比較而言，產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的市場方式有利于保護產(chǎn)權(quán)所有者利益，能提高土地資源的配置效率。

集體建設(shè)用地的主體是存量經(jīng)營性集體建設(shè)用地與農(nóng)村宅基地，在數(shù)量上幾乎各據(jù)半壁江山。由于這兩大類集體建設(shè)用地用途的差別、與農(nóng)民個體利益關(guān)系密切程度的差別、產(chǎn)權(quán)邊界明晰程度的差別等，政府對這兩類集體建設(shè)用地在政策設(shè)計上也有差別。隨著經(jīng)濟進程的發(fā)展，對于經(jīng)營性集體建設(shè)用地的市場方式配置，政策上已給出了肯定的表述，但對農(nóng)村宅基地進入市場交易，制度上至今未有明確的表述。然而，事實是，在實踐中這兩種類型的集體建設(shè)用地利用不會像理論分析與政策規(guī)定那樣，可以截然分開。而且，在實踐中，集體建設(shè)用地的利用與其它農(nóng)村土地的利用也是難以截然分開的。為了獲取集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有土地的增值收益，集體所有的土地(包括集體建設(shè)用地)被強制低價轉(zhuǎn)為國家所有土地，是導(dǎo)致過多農(nóng)村土地被轉(zhuǎn)為城市與工業(yè)用地，土地利用粗放，土地資源的利用沒有達到應(yīng)有的效率目標的重要原因。而這一過程中不合理的土地制度是根源，并總是以犧牲農(nóng)民的土地權(quán)益為代價。

綜上所述，提高我國土地資源(尤其是集體建設(shè)用地這塊寶貴的土地資源)利用效率的潛力與空間很大，改革現(xiàn)有土地制度與管理體制，明晰土地產(chǎn)權(quán)，在加強國家土地利用規(guī)劃與用途管制的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場優(yōu)化土地資源配置效率的作用，是提高我國土地資源利用效率的根本途徑與改革方向。與此同時，不能沒有城鄉(xiāng)差別的社會制度改革的并行。

(二)政策建議

如果集體建設(shè)用地配置效率的問題本質(zhì)上是在于制度本身，那么要提高集體建設(shè)用地的利用效率，就不可能沒有整個農(nóng)村土地制度的改革。農(nóng)村土地資源配置市場化方向改革應(yīng)是我國經(jīng)濟向市場化方向改革中重要與關(guān)鍵的部分，而農(nóng)地資源配置市場化方向改革必須以土地產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)。因此，我國農(nóng)村土地制度改革的方向是明確的。

筆者認為，進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，改革征地制度，完善我國土地市場交易機制，逐步賦予農(nóng)民完整土地財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)是我國農(nóng)地制度改革的方向與過程。

1.進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)的意義本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)的收益，明晰產(chǎn)權(quán)就是明晰產(chǎn)權(quán)收益的歸屬，明晰的產(chǎn)權(quán)能形成有效的約束與激勵，能使其對應(yīng)的資源配置效率提高。產(chǎn)權(quán)明晰的內(nèi)容包含：產(chǎn)權(quán)權(quán)利的完整性；產(chǎn)權(quán)歸屬明確；產(chǎn)權(quán)邊界與其對應(yīng)的資源邊界相符合。目前我國農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)權(quán)不明晰表現(xiàn)可歸結(jié)為以下三個層面：一是，集體土地所有權(quán)是受國家權(quán)力控制的殘缺的所有權(quán)。二是，農(nóng)村土地集體所有在理論上是明晰的，但在具體執(zhí)行中誰能夠是集體所有土地的代表，如何代表，才能保障農(nóng)民土地權(quán)益與土地資源的效率配置，一直是個現(xiàn)實難題，例如，在經(jīng)營性集體建設(shè)用地配置中，在土地征收中，誰能夠真正作為村民集體的代表，行使土地產(chǎn)權(quán)交易？現(xiàn)實中這種產(chǎn)權(quán)歸屬往往變得含糊不清，土地權(quán)益的分配往往成為各方利益博弈的結(jié)果。三是，具有集體成員福利性質(zhì)的農(nóng)村宅基地，在多年的經(jīng)濟發(fā)展進程中，由于土地征收、村民占地建房、人口變動等原因，已經(jīng)與均分的集體成員權(quán)不相符合，它使集體成員的土地財產(chǎn)權(quán)由于占有的不公平而造成產(chǎn)權(quán)不明晰[4]。

產(chǎn)權(quán)明晰是市場交易從而提高配置效率增加產(chǎn)權(quán)收益的基礎(chǔ)，因此，進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是我國農(nóng)地制度改革，保障農(nóng)民土地權(quán)益，提高土地資源利用效率的關(guān)鍵與基礎(chǔ)。

2.改革征地制度，完善土地市場交易機制

目前與集體建設(shè)用地利用有關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)交易可歸納為三個方面：一是集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的土地，例如土地征收，它包含農(nóng)業(yè)用地、村民宅基地、村集體建設(shè)用地及屬于其它類的農(nóng)村土地的征收，而其中的村民宅基地與村集體建設(shè)用地是屬于我們所討論的集體建設(shè)用地利用范圍；二是集體建設(shè)用地直接進入市場交易；三是集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的交易。在第一個方面，就是要改革現(xiàn)有的征地制度。合理的征地制度是對明晰的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的保障。在產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的征地制度改革，就是要使征地程序合法，要將征地的目的嚴格限制在公共目的，并以市場價格給予合理補償。在第二、三個方面，實質(zhì)上是土地增值收益的分配問題。通常，較之將集體建設(shè)用地征為國家所有，集體建設(shè)用地直接進入市場，產(chǎn)權(quán)所有者能得到更多的收益。但這兩方面的交易中都存在著誰能代表集體，如何代表，利益怎么分配問題，同時也存在著集體建設(shè)用地利用中，哪些屬于征地范圍，哪些可直接進入市場交易的問題[5]。因此，我國的土地制度改革不能沒有征地制度的改革。

3.完善農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)

2013年中央1號文件提出“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利”。在我國目前土地制度安排下，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)主要體現(xiàn)在農(nóng)地的承包權(quán)與宅基地的使用權(quán)這兩個方面。其中，農(nóng)地承包權(quán)的配置已逐步向市場化方向發(fā)展，但是作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)、在集體建設(shè)用地數(shù)量上占據(jù)半壁江山的宅基地的合理利用與效率配置還受到各種制度的限制，它是我國當(dāng)前集體土地制度改革的重點與難點。賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)是我國集體建設(shè)用地效率配置必須邁過的一道坎。