(遼寧江河水利水電新技術(shù)設(shè)計(jì)研究院有限公司，遼寧 沈陽(yáng) 110003)

山洪災(zāi)害是我國(guó)洪澇災(zāi)害中致人傷亡的主要災(zāi)種，遼寧省是山洪災(zāi)害多發(fā)區(qū)和易發(fā)區(qū)之一。近年來(lái)，遼寧山區(qū)不同山洪災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，危害損失也愈來(lái)愈重。遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目于2009年開(kāi)始，通過(guò)幾期的建設(shè)遼寧省已建成了55個(gè)覆蓋全省山洪災(zāi)害防治縣(市、區(qū))的預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警系統(tǒng)，填補(bǔ)了遼寧省山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)空白，防災(zāi)減災(zāi)效益十分明顯。在此基礎(chǔ)上，各山洪防治縣(市、區(qū))進(jìn)一步延伸和擴(kuò)展了自身的防汛抗旱指揮系統(tǒng)，穩(wěn)步提升基層的防汛決策指揮能力。通過(guò)建立山洪災(zāi)害防御技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系及對(duì)防汛人才技術(shù)的培養(yǎng)，奠定了遼寧省山洪災(zāi)害防御工作的基礎(chǔ)。

1 遼寧省山洪災(zāi)害防治規(guī)劃情況

遼寧省山洪災(zāi)害防治建設(shè)的主要目標(biāo)：針對(duì)遼寧省山洪災(zāi)害的區(qū)域分布、風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域劃分、危害程度等資料進(jìn)行全面的普查，確定相關(guān)危險(xiǎn)區(qū)域和預(yù)報(bào)預(yù)警指標(biāo)，進(jìn)而建立起相對(duì)完善的山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，逐步形成群測(cè)、群防的防災(zāi)減災(zāi)的體系。針對(duì)山洪災(zāi)害多發(fā)區(qū)域，在工程防治的基礎(chǔ)上結(jié)合非工程措施，形成防災(zāi)減災(zāi)能力強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)管理精準(zhǔn)的防治體系。遼寧省山洪防治體系的建立將逐步扭轉(zhuǎn)省內(nèi)嚴(yán)重的山洪災(zāi)害局面，最大限度地保護(hù)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，特別是防止重大群死群傷事故的發(fā)生。遼寧省山洪災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)、已建非工程措施補(bǔ)充完善和重點(diǎn)山區(qū)河道治理項(xiàng)目建設(shè)范圍涉及遼寧省13個(gè)市、55個(gè)縣、849個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7851個(gè)行政村、50529個(gè)自然村、7396個(gè)企事業(yè)單位。防治區(qū)面積109438.88km2，其中包括約8375個(gè)山洪災(zāi)害小流域。

2 遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)情況

2009—2016年，遼寧省先后分9期在有山洪災(zāi)害防治任務(wù)的55個(gè)縣(市、區(qū))組織開(kāi)展了山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)。其中：2009年度開(kāi)展了本溪縣、鳳城市、岫巖縣山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施試點(diǎn)建設(shè)；2010—2012年度開(kāi)展了55個(gè)縣(市、區(qū))山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施建設(shè)；2013—2015年度山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目開(kāi)展了55個(gè)縣(市、區(qū))的非工程措施補(bǔ)充完善建設(shè)；2016—2017年度山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目進(jìn)一步開(kāi)展了非工程措施補(bǔ)充完善建設(shè)。歷年來(lái)山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)情況，見(jiàn)表1。

表1 歷年來(lái)山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)情況統(tǒng)計(jì)

3 山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目總結(jié)評(píng)估

遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目總結(jié)評(píng)估主要從幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行：

a.項(xiàng)目建設(shè)管理的總結(jié)評(píng)估。遼寧省水利廳成立了山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組全面的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全省的建設(shè)管理工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省防汛抗旱指揮部辦公室，作為主管單位主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理工作，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。遼寧省水利水電科學(xué)研究院和遼寧省水文局作為全省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)工作技術(shù)支撐單位，承擔(dān)相關(guān)技術(shù)工作。

遼寧省項(xiàng)目組織管理職責(zé)分工合理性、有效性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

?責(zé)任明確、組織機(jī)構(gòu)規(guī)范。山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，嚴(yán)格按照遼寧省水利廳下發(fā)的文件確定建設(shè)管理單位、技術(shù)支撐單位、財(cái)務(wù)管理及結(jié)算單位、監(jiān)察監(jiān)督等單位的職責(zé)分工，認(rèn)真履行了相應(yīng)職能與責(zé)任和開(kāi)展相關(guān)工作。

?前期工作質(zhì)量有保證。嚴(yán)格按照國(guó)家下達(dá)的建設(shè)任務(wù)及工作要求等相關(guān)文件進(jìn)行實(shí)施方案編制。實(shí)施方案編制完成并通過(guò)省級(jí)水利、財(cái)政部門(mén)專(zhuān)家審核后上報(bào)松遼委進(jìn)行合規(guī)性審核。

?招投標(biāo)程序規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。項(xiàng)目建設(shè)采用政府采購(gòu)招標(biāo)形式進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)，招標(biāo)程序嚴(yán)格按照招投標(biāo)法及政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

?規(guī)章制度健全，項(xiàng)目管理有效。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)中央財(cái)政山洪災(zāi)害防治經(jīng)費(fèi)使用管理辦法的通知》和《全國(guó)山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》，結(jié)合遼寧省實(shí)際，印發(fā)了《遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)管理細(xì)則》、《遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目驗(yàn)收管理細(xì)則》。

?技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)覆蓋面廣，技術(shù)水平有保障。召開(kāi)技術(shù)培訓(xùn)會(huì)，總結(jié)交流建設(shè)成果和典型經(jīng)驗(yàn)，梳理優(yōu)化山洪防治工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重點(diǎn)內(nèi)容。

?實(shí)行項(xiàng)目監(jiān)理，有效強(qiáng)化了過(guò)程控制。山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目監(jiān)理制度，由監(jiān)理負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，并通過(guò)開(kāi)展定期檢查的不定期抽查的方式加強(qiáng)對(duì)施工過(guò)程的控制，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

b.項(xiàng)目實(shí)施技術(shù)總結(jié)評(píng)估。遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目的開(kāi)展，在嚴(yán)格遵守全國(guó)山洪災(zāi)害防治規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)遼寧省山洪災(zāi)害防治規(guī)劃的任務(wù)，結(jié)合省內(nèi)山洪災(zāi)害的實(shí)際情況，由省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目工作組編制了《遼寧省山洪災(zāi)害防治規(guī)劃編制技術(shù)大綱》，制定了遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目的整體技術(shù)路線。整體技術(shù)路線如下：?堅(jiān)持人與自然協(xié)調(diào)共處的原則。?堅(jiān)持“以防為主，防治結(jié)合”。 ?貫徹“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理”的原則。?堅(jiān)持“突出重點(diǎn)、兼顧一般”、“試點(diǎn)先行，急用先建”的原則[2]。

遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目實(shí)施方案，以地方區(qū)縣地質(zhì)、氣候水文、社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況為依據(jù)，認(rèn)真聽(tīng)取了地方水管部門(mén)的意見(jiàn)，在項(xiàng)目實(shí)施方案編制、項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程符合當(dāng)?shù)胤罏?zāi)減災(zāi)實(shí)際。遼寧省通過(guò)縣級(jí)非工程措施建設(shè)及已建非工程措施補(bǔ)充完善，在10.84萬(wàn)km2防治區(qū)內(nèi)通過(guò)自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)等設(shè)施設(shè)備建設(shè)，在原有山洪災(zāi)害零防御的基礎(chǔ)上，將山洪預(yù)警范圍擴(kuò)大為55個(gè)縣(市、區(qū))的10.84萬(wàn)km2防治區(qū)、提升了山洪災(zāi)害防御的預(yù)警能力，擴(kuò)大了監(jiān)測(cè)覆蓋面；通過(guò)山洪災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，進(jìn)一步掌握了遼寧省55個(gè)縣(市、區(qū))、1170個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12072個(gè)行政村以及56539個(gè)自然村的山洪災(zāi)害威脅區(qū)的主要分布區(qū)域、危害程度等，劃定了一般防治區(qū)及重點(diǎn)防治區(qū)內(nèi)沿河村落的危險(xiǎn)區(qū)，確定了7542個(gè)重點(diǎn)防治區(qū)內(nèi)的195528戶受災(zāi)人群以及重點(diǎn)防治區(qū)的防洪能力、臨界雨量值和預(yù)警指標(biāo)，為遼寧省山丘區(qū)山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和防御、工程治理提供了有效的支撐，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

c.運(yùn)行管理維護(hù)總結(jié)評(píng)估。在山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目中的基礎(chǔ)工程和非工程措施建設(shè)完成后，遼寧省水利廳會(huì)同山洪防治相關(guān)部門(mén)按照國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，統(tǒng)一組織和制定完善的工程運(yùn)行管理制度，相關(guān)的管理經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。按照《中央水利發(fā)展資金管理暫行辦法》和《遼寧省水利發(fā)展資金管理暫行辦法》做好資金使用管理工作。按照《遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)管理細(xì)則》明確項(xiàng)目建成后的管護(hù)責(zé)任單位，并對(duì)建立相關(guān)規(guī)章制度、落實(shí)運(yùn)行維護(hù)管理人員和運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)等方面做出明確要求。遼寧省運(yùn)行管理主要由各縣(市、區(qū))及所屬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)負(fù)責(zé)，各市水文局(分局)主要負(fù)責(zé)相關(guān)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站的管理以及配套業(yè)務(wù)的指導(dǎo)工作，掌握相關(guān)信息并統(tǒng)一納入防汛指揮系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)全省山洪數(shù)據(jù)信息的共享；各縣(市、區(qū))及所屬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)簡(jiǎn)易監(jiān)測(cè)站的管理和運(yùn)行。通過(guò)完善的運(yùn)行管理制度、充足的經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)和高素質(zhì)的業(yè)務(wù)人員，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)，最大程度的發(fā)揮工程的效益。運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，由各級(jí)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)。縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)應(yīng)該負(fù)責(zé)建立項(xiàng)目日常運(yùn)行和維護(hù)的管理機(jī)制。同時(shí)，落實(shí)項(xiàng)目運(yùn)行和維護(hù)的相關(guān)管理單位和業(yè)務(wù)人員。

遼寧省通過(guò)對(duì)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置和職能分配，使得管理制度、經(jīng)費(fèi)、人員得到切實(shí)的落實(shí)，從而確保了整個(gè)系統(tǒng)的正常運(yùn)行并有利于其發(fā)揮最大效益。這與防汛抗旱工作的管理規(guī)定是相輔相成的，目的是一致的，運(yùn)行管理維護(hù)方式是根據(jù)地方實(shí)際情況制定的最有效、最切實(shí)可行的方法，可以極大推動(dòng)和促進(jìn)防汛抗旱工作的開(kāi)展。

d.山洪災(zāi)害防治效果評(píng)估。遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目，對(duì)55個(gè)縣(市、區(qū))受山洪威脅的沿河村落和重要集鎮(zhèn)開(kāi)展了全面細(xì)致的山洪災(zāi)害調(diào)查評(píng)估。目前，各級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)基本搭建完成，在基層形成了良好的群測(cè)群防的響應(yīng)體系，進(jìn)而建成較完整的山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。對(duì)25條重點(diǎn)山洪溝進(jìn)行了防洪治理，并在重點(diǎn)山洪溝所在小流域建成了工程措施與非工程措施有機(jī)結(jié)合的山洪災(zāi)害防治體系，為構(gòu)建山洪災(zāi)害防治綜合體系做出了卓越的貢獻(xiàn)。歷年來(lái)山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)用情況，見(jiàn)表2。

表2 歷年山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)用情況統(tǒng)計(jì)

遼寧省山洪災(zāi)害防治系統(tǒng)建設(shè)完成后發(fā)揮了重要的防災(zāi)減災(zāi)作用。預(yù)警信息和雨水災(zāi)情的及時(shí)、高效地傳遞和發(fā)送，是降低山洪危害的關(guān)鍵。當(dāng)山洪災(zāi)害到來(lái)時(shí)，縣級(jí)防汛辦通過(guò)分布在該地區(qū)的監(jiān)測(cè)站第一時(shí)間獲取災(zāi)害數(shù)據(jù)，通過(guò)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)及時(shí)準(zhǔn)確地向縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))防汛主要負(fù)責(zé)人發(fā)布預(yù)警信息；縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各部門(mén)通過(guò)預(yù)警廣播、手機(jī)短信、互聯(lián)網(wǎng)等通信手段將預(yù)警信息迅速傳達(dá)到各村組及農(nóng)戶，使得他們有充分的反應(yīng)時(shí)間組織村組人員防范和轉(zhuǎn)移。有效減輕了山洪災(zāi)害對(duì)人民生命的威脅，避免了人員傷亡，促使了穩(wěn)定社會(huì)，保證了社會(huì)正常的生產(chǎn)和生活秩序，減輕了人民群眾精神負(fù)擔(dān)和心理創(chuàng)傷，使人民群眾安居樂(lè)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了較大的防災(zāi)減災(zāi)效益。

4 結(jié)論與建議

通過(guò)山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目的建設(shè)，形成了較為完善的綜合防御系統(tǒng)，遼寧省13個(gè)地級(jí)市、55個(gè)縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)受山洪災(zāi)害威脅的人口得到了綜合防治措施的有效保護(hù)，人員傷亡大大減少，25條重點(diǎn)山洪溝防洪治理工程使人民生命、財(cái)產(chǎn)安全得到保護(hù)，防洪標(biāo)準(zhǔn)得到顯著提高。項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)河段的防洪抗沖能力明顯提高，發(fā)生常遇洪水時(shí)，災(zāi)情可顯著減輕。

在山洪災(zāi)害防御工作中，各地通過(guò)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，能夠有效掌握雨情變化，并結(jié)合本地區(qū)設(shè)定的預(yù)警指標(biāo)值，利用無(wú)線廣播、手搖報(bào)警器、鑼等預(yù)警設(shè)備向本地區(qū)處于危險(xiǎn)區(qū)的群眾進(jìn)行預(yù)警，做到了保障危險(xiǎn)區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的目的。

總結(jié)評(píng)估認(rèn)為遼寧省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)對(duì)補(bǔ)充完善縣級(jí)防汛抗旱指揮系統(tǒng)，提升基層山洪災(zāi)害防御能力和防汛抗旱乃至水利信息化水平發(fā)揮了重大作用，做出了重大貢獻(xiàn)。與項(xiàng)目建設(shè)之前對(duì)比，基層防汛部門(mén)信息獲取能力、預(yù)警預(yù)報(bào)水平、辦公自動(dòng)化水平均得到顯著提升；同時(shí)還提升了基層管理、信息化技術(shù)人才培養(yǎng)和基層防汛裝備的水平。

根據(jù)目前遼寧省山洪災(zāi)害防治工作建設(shè)情況以及全國(guó)各省山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建議如下。

4.1 加大投入，強(qiáng)化運(yùn)行維護(hù)管理

加強(qiáng)項(xiàng)目建成后的運(yùn)行管理，確保運(yùn)行維護(hù)資金，引進(jìn)維護(hù)管理人才，強(qiáng)化制度建設(shè)。通過(guò)對(duì)基層防辦人員的培訓(xùn)，提高運(yùn)行維護(hù)管理的水平，將運(yùn)行維護(hù)資金納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，以確保足額落實(shí)運(yùn)行維護(hù)資金。在無(wú)法實(shí)現(xiàn)自運(yùn)營(yíng)的情況下，可通過(guò)社會(huì)化服務(wù)來(lái)保障系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

4.2 提高監(jiān)測(cè)系統(tǒng)保障能力

對(duì)遼寧省通訊質(zhì)量較差的站點(diǎn)提高通訊保障率，在信號(hào)差的區(qū)域增加基站以提高通訊保障；對(duì)重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)測(cè)站點(diǎn)增加衛(wèi)星備用信道，以保障在常規(guī)通訊中斷情況下，能夠繼續(xù)提供信息傳輸。

4.3 加強(qiáng)檢驗(yàn)校核，提高監(jiān)測(cè)預(yù)警精準(zhǔn)度

未經(jīng)過(guò)實(shí)際洪水檢驗(yàn)的預(yù)警指標(biāo)精確度較低，需結(jié)合新發(fā)生的山洪災(zāi)害資料，運(yùn)用近年來(lái)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和歷史洪水資料，通過(guò)對(duì)新發(fā)生災(zāi)害的區(qū)域進(jìn)行調(diào)查測(cè)量，進(jìn)行預(yù)警指標(biāo)值的檢驗(yàn)、率定及復(fù)核，確定預(yù)警的范圍和對(duì)象。

4.4 強(qiáng)化宣傳，增強(qiáng)群眾主動(dòng)避險(xiǎn)意識(shí)

在山洪災(zāi)害防治區(qū)持續(xù)開(kāi)展宣傳培訓(xùn)演練，不斷提高山丘區(qū)群眾主動(dòng)防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)，通過(guò)宣傳強(qiáng)化群眾的防災(zāi)避災(zāi)意識(shí)，加大防汛宣傳力度，通過(guò)發(fā)放宣傳品，召開(kāi)宣傳講座等形式持續(xù)向山洪災(zāi)害威脅區(qū)的群眾宣傳山洪災(zāi)害防御知識(shí)和避災(zāi)常識(shí)，增強(qiáng)群眾主動(dòng)避險(xiǎn)意識(shí)。開(kāi)展避險(xiǎn)演練，通過(guò)發(fā)布預(yù)警信號(hào)，讓處于危險(xiǎn)區(qū)的群眾通過(guò)既定轉(zhuǎn)移路線到達(dá)避災(zāi)安置點(diǎn)，已達(dá)到當(dāng)山洪災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，群眾能夠自救和互救的目的。