蔡天健
(首都師范大學(xué)管理學(xué)院,北京 100089)
“營改增”正式開始實施已有近兩個年頭,已經(jīng)逐步將最初的試點范圍擴大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等行業(yè),目前我國已經(jīng)走進了以“大共享稅”為特點的后“營改增”時代。“營改增”的全面實施,一方面實現(xiàn)了稅種改變,使得稅收制度更為合理,另一方面也將影響著中國的稅制以及財稅體系改革,同時直接影響了原有的地方稅體系運行格局。加快財稅體制改革成為破解需要解決的問題,構(gòu)建新的地方稅體系已經(jīng)被推上了日程。
營業(yè)稅歷史悠久,征收簡單是它最明顯的好處,但與此同時也存在著重復(fù)征稅的問題。改革開放以后,增值稅制度逐漸被引入到我國,用增值稅替代營業(yè)稅,就可以實現(xiàn)環(huán)環(huán)抵扣、消除重復(fù)征稅的目標(biāo),從長遠(yuǎn)出發(fā)是有利于企業(yè)減稅的。目前我國經(jīng)濟已經(jīng)進入了新常態(tài),“營改增”一來可以促進第三企業(yè)的發(fā)展,二來可以實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)。因此說,“營改增”具有結(jié)構(gòu)性減負(fù)的功能。
回顧此次改革可以發(fā)現(xiàn),改革的思路是從部分地區(qū)、部分行業(yè)按批次開展,穩(wěn)步推進的(見下表)。
表1 “營改增”試點推進步驟
1.“營改增”之后地方稅缺乏營業(yè)稅支撐。通常而言,從狹義上說地方稅體系概念是指由收入和征管都?xì)w屬于地方政府的一系列地方稅稅種所構(gòu)成的體系。我國的稅制從稅收收入的歸屬劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅這三種。營業(yè)稅屬地方稅之一,收入完全歸地方財政,但是增值稅屬中央和地方共享稅之一,共享比例中央占75%,地方占25%。“營改增”之前,為地方主體稅種的營業(yè)稅占地方稅收收入的比重超過30%(2011—2015年平均占比為31.16%),“營改增”把本屬于地方的營業(yè)稅改為共享的增值稅,而且中央拿了大部分,使得原本就不充裕的地方財政變得更為緊張,其他地方稅種雖然數(shù)量多但收入規(guī)模普遍較小,不足以替代營業(yè)稅成為地方主體稅種。導(dǎo)致地方稅體系喪失主體稅種,收入規(guī)模大幅降低也是可預(yù)見的。
2.零散小稅種無法支撐地方稅體系。傳統(tǒng)的“地方八稅”(土地增值稅、資源稅、城建稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅和印花稅)稅源潛力尚未被充分發(fā)掘,加之房地產(chǎn)稅立法從開征到形成一定收入規(guī)模、資源稅及環(huán)保稅改革及開征等地方稅制建設(shè)需要相當(dāng)長的一段時間。以房地產(chǎn)稅為例,它是一項系統(tǒng)工程,涉及千家萬戶的存量財富,對如此巨大的一筆財富征稅,其課稅的對象、范圍、稅基和稅率等要素頂層設(shè)計的科學(xué)和公平必須要十分慎重。因此,短期內(nèi)實行“營改增”,會造成地方主體稅種“缺位”。
1.“營改增”政策執(zhí)行難度大。一是“營改增”注釋范圍復(fù)雜,執(zhí)行難度高。與營業(yè)稅相比,“營改增”后應(yīng)稅范圍注釋中無論在概念上還是項目上都更多、更細(xì),操作難度無疑增加了不少。二是適用稅率級次多,稅負(fù)不公容易發(fā)生。不考慮零稅率的情況,目前增值稅適用稅率有17%、13%、11%、6%四檔,不同行業(yè)、項目的稅率差會導(dǎo)致征納雙方的不便。三是差額征稅政策存續(xù),抵扣鏈條完整性不足。在“營改增”后,部分行業(yè)仍然保留差額扣除政策,導(dǎo)致抵扣鏈條存在一定程度的缺失。
2.國地稅管理存在適應(yīng)期。1994年稅制改革之后奠定了我國現(xiàn)有分稅制的基礎(chǔ),“營改增”之后,一是稅收收入在所有權(quán)和管轄權(quán)兩方面都發(fā)生了變化。由于部分新增企業(yè)的企業(yè)所得稅變?yōu)閲愓鞴?,地稅部門傳統(tǒng)的“以票控稅”手段將不再奏效。二是新增“營改增”試點納稅人會存在一個業(yè)務(wù)與心理上的適應(yīng)期,主要表現(xiàn)在面對國稅部門和地稅部門在管理上關(guān)于納稅人劃分、計算方法、納稅申報、科目設(shè)置、發(fā)票使用等方面的差異。
主體稅種是地方稅體系的核心,自1994年進行稅制改革以來,所得稅和營業(yè)稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系在我國得以逐步建立。但是隨著2002年以來的所得稅分享體制改革和2012年以來的“營改增”,共享稅成為地方稅的主體稅種。目前地方稅體系中僅剩下一些小稅種,地方稅體系功能明顯弱化了。
1.稅權(quán)劃分不明晰。分稅制不僅應(yīng)該明確收入劃分,也應(yīng)該把部分稅收立法權(quán)、開停征權(quán)、政策管理適當(dāng)下放給地方。否則容易造成權(quán)責(zé)不同意的現(xiàn)象,導(dǎo)致各級地方政府稅收征管工作遭遇阻力。
2.稅種不明確。目前地方稅體系中缺乏完全意義上、較大規(guī)模的地方稅種,稅收收入規(guī)模較大并且調(diào)節(jié)力度強的只有企業(yè)所得稅和個人所得稅個稅種,加上這兩個稅種其實并不是完全的地方稅,中央是需要參與分成的,這就使得地方政府難以因地制宜配置財政資源。
3.稅種存在一定程度的老化現(xiàn)象。有不少地方稅制定已有幾十個年頭,跟新的國情存在一定程度上的脫節(jié)。此外,許多地方稅種仍實行內(nèi)外兩套稅制(如車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅等),不利于創(chuàng)造一個公平稅負(fù)、平等競爭的投資環(huán)境和稅收環(huán)境,也不利于我國稅制與國際稅制接軌。
雖然“營改增”存在上述種種問題,但是“營改增”整體上進展順利,取得了積極的效果。一是降低了企業(yè)的稅負(fù)。雖然有部分一般納稅人反映稅負(fù)增加了,但這只是暫時的個別現(xiàn)象??傮w而言,增值稅抵扣鏈條得到了完善,重復(fù)征稅現(xiàn)象得到避免,針對小規(guī)模納稅人,降稅效果比較明顯。二是產(chǎn)業(yè)升級得到了促進。以往制造業(yè)企業(yè)中的研發(fā)、設(shè)計、營銷等經(jīng)營業(yè)務(wù)在“營改增”的背景下會享受稅收抵扣。三是促進就業(yè)。未來創(chuàng)造就業(yè)的主要行業(yè)將來自于第三產(chǎn)業(yè),“營改增”對將從制度上快速推進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)此,完善地方稅體系可以從如下幾個方面思考。
1.加快房地產(chǎn)稅改革。近年來,我國房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展給征收房地產(chǎn)稅提供了廣闊的稅源。在我國,由于經(jīng)濟下行壓力大、納稅意識薄弱、房產(chǎn)稅法律不健全等原因,房產(chǎn)稅短期內(nèi)成為地方主體稅種難度大,甚至不可能,但是必須加快房地產(chǎn)稅改革。這不僅是發(fā)展經(jīng)濟的客觀要求,更是調(diào)節(jié)收入分配,促進可持續(xù)發(fā)展的需要,也是開辟地方財源,完善地方稅體系的需要。
2.繼續(xù)完善環(huán)境保護費改稅。2018年1月1日,我國出臺了《環(huán)境保護稅法》,這是我國第一部推進生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法。在我國目前生態(tài)環(huán)境嚴(yán)峻的態(tài)勢下,實施環(huán)境保護稅既能夠更好地保護環(huán)境,也能從一定程度上緩解地方政府的財政壓力。
3.改革資源稅。改革資源稅目的是要確保資源的保護和有效利用,做法主要是擴大征收范圍。一方面需要把資源稅的征收方式由從量稅改為從價稅,形成節(jié)約資源、有效利用資源的良好社會風(fēng)氣;另一方面擴大征收范圍,從目前的石油、天然氣擴大到煤炭、有色金屬,甚至是水資源等綠色資源,這樣也可以縮小東西差距,把西部地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。
短期內(nèi),上面提到的擴大地方稅源的方法可能效果有限,比較直接的過渡方案就是推進增值稅改革,提高地方在中央和地方共享稅上的分成比例。這樣可以在“營改增”的同時,減少地方的稅收損失。比如,可以考慮將新的增值稅中央與地方分成比例調(diào)整為3∶2,從而保證地方的稅收收入,確保地方政府職能的有效發(fā)揮。改革現(xiàn)有共享稅尤其是增值稅的分享比例,中央補償部分稅收給地方,首先,有利于完善整個地方稅體系,使得整個地方稅體系更加平衡;其次,有利于補充地方稅源,使得地方政府有足夠的錢做足夠多的事,減少尋租行為。改革共享稅分享比例,雖然涉及到利益的分配問題,但應(yīng)該是完善地方稅體系、補充地方稅源的途徑中技術(shù)難度最小的方案。
主要是指賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。我國幅員遼闊,各省市地區(qū)的情況都不甚相同,很難有一套“通用”而且有效的稅收標(biāo)準(zhǔn)存在。因此,中央政府可以考慮合理劃分一部分稅收立法權(quán)給地方,保證地方政府因地制宜地歸集收入,構(gòu)建地方稅體系的基礎(chǔ)。各省級地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況和現(xiàn)有的稅源情況,在合理范圍內(nèi)科學(xué)制定適合本地發(fā)展的稅收法律法規(guī),可以充分調(diào)動地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性。
盡管“營改增”只是稅制改革,但是由于我國采取的分稅制,稅制改革必然涉及征管的改革,調(diào)動國家和地方稅務(wù)機構(gòu)的積極性才是夯實“營改增”效果的基本之道。
1.充實國家稅務(wù)機構(gòu)的力量。“營改增”之后,國稅局工作量大幅提高,征管力量明顯不足。與此同時,地稅局工作量明顯下降,為了保持工作的連續(xù)有效開展,可以將地稅部門的人員適當(dāng)充實到國稅部門。
2.轉(zhuǎn)變地方稅務(wù)機構(gòu)的職能。將工作重點轉(zhuǎn)向地方稅體系建設(shè)和地方小稅種的管理。按照“精簡、效能、統(tǒng)一”原則,建立與社會主義市場經(jīng)濟要求相一致,具有現(xiàn)代公共行政管理基本特征的新型稅務(wù)機關(guān)。合理劃分基層稅收征管、稽查隊伍,降低稅收征管成本。建立高效稅務(wù)機關(guān),首要的就是精簡機構(gòu),進行干部人事制度改革,使人才脫穎而出。
3.加強稅務(wù)工作人員依法征稅的理念建設(shè),減少因稅務(wù)工作失誤造成的稅收流失。杜絕官僚作風(fēng),依法執(zhí)政,依法征稅。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)從與民爭利的發(fā)展型稅務(wù)機關(guān)轉(zhuǎn)型為公眾服務(wù)的服務(wù)型稅務(wù)機關(guān)。