任永昌 李哲

摘要：城市突發(fā)事件應急管理的效果關系到社會穩(wěn)定、城市發(fā)展和人民生活幸福，大數(shù)據(jù)技術為政府應急管理提供了全新的解決方案。文章基于大數(shù)據(jù)思維和創(chuàng)新驅動發(fā)展的理念，分析了大數(shù)據(jù)在政府應急管理中的應用價值，指出了大數(shù)據(jù)時代政府應急管理面臨的困境，提出了大數(shù)據(jù)時代城市突發(fā)事件政府應急管理創(chuàng)新舉措。將以大數(shù)據(jù)技術為代表的新信息技術應用于應急管理，提高數(shù)據(jù)利用效率及完善基于數(shù)據(jù)支撐的應急管理體制建設，是大數(shù)據(jù)時代政府應急管理變革的必由之路。

關鍵詞：大數(shù)據(jù)時代；城市突發(fā)事件；政府應急管理；創(chuàng)新舉措

一、引言

大數(shù)據(jù)是高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)，改變了人們認識自然和社會的思維、視角和精度，是人們獲得新認知、創(chuàng)造新價值的源泉。大數(shù)據(jù)時代激發(fā)了管理創(chuàng)新，實現(xiàn)了由粗放到精細的社會治理。應急管理是在突發(fā)事件的事前、事發(fā)、事中和事后所進行的預防、響應、處理和恢復等一系列活動。大數(shù)據(jù)應用分為大數(shù)據(jù)技術和大數(shù)據(jù)思維兩部分，二者相互融合，對很多公共管理領域產(chǎn)生了深遠影響。政府應急管理作為公共管理領域的重要內(nèi)容，大數(shù)據(jù)技術的成功應用將有力地提升政府應急管理體制的數(shù)據(jù)能力，進而重塑應急管理的體制、機制和流程。

我國目前的應急管理研究還沒能在大數(shù)據(jù)技術層面取得重大突破，也沒有用大數(shù)據(jù)的相關技術和理論方法指導政府應急管理。進一步提升政府應對和管理突發(fā)公共事件的能力，必須抓住大數(shù)據(jù)時代機遇，實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展，解決突發(fā)公共事件政府應急管理的“供求”矛盾問題，在當前這一時代背景下具有重要的現(xiàn)實意義。本文通過對大數(shù)據(jù)時代城市突發(fā)事件政府應急管理能力進行深入研究，提出政府應急管理創(chuàng)新舉措，提升政府突發(fā)事件應急處理能力，減少城市突發(fā)事件所帶來的破壞，為城市應急管理提供全新的理論視角，促進城市公共管理理論與方法研究。

二、大數(shù)據(jù)在政府應急管理中的應用價值

大數(shù)據(jù)時代降臨，各行各業(yè)的發(fā)展模式將因大數(shù)據(jù)的發(fā)展而改變。大數(shù)據(jù)應用于政府應急管理，有利于提升突發(fā)事件的決策質量和應急處理效率，為提高政府應對突發(fā)事件能力創(chuàng)造了更大的應用價值，具體表現(xiàn)在六個方面。

（一）拓展政府應急管理數(shù)據(jù)資源

大數(shù)據(jù)包括結構化、半結構化和非結構化數(shù)據(jù)，來源渠道包括業(yè)務處理、社會輿情和物理環(huán)境，這些數(shù)據(jù)無法使用常規(guī)軟件工具捕捉和處理。通過大數(shù)據(jù)的信息感知和智能分析功能，從更深層次和更廣范圍進行收集和獲取。

（二）促進政府應急決策理性思維

應急決策具有較大風險，屬于風險型決策，需要充足的信息儲備和靈敏的信息反饋。利用大數(shù)據(jù)技術，從半結構化和非結構化數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，依據(jù)數(shù)據(jù)挖掘和定量分析進行邏輯分析并尋找因果關系，決策基于科學而非經(jīng)驗。

（三）優(yōu)化政府應急管理資源配置

應急資源包括防災、應對和恢復等環(huán)節(jié)需要的各種應急保障，在應急管理工作中具有舉足輕重的作用。大數(shù)據(jù)技術可以使應急資源的布局和運用更加精準高效，達到緊急狀態(tài)下應急資源的科學調(diào)度和優(yōu)化配置，提高救援效率。

（四）提升政府應急管理反應能力

大數(shù)據(jù)的一個重要特征就是數(shù)據(jù)采集和處理的快速實施與開放共享，這為提升應急管理的快速反應能力提供了條件。依據(jù)突發(fā)事件現(xiàn)場的實時數(shù)據(jù)，應急指揮中心可以快速制定應急方案，及時疏散群眾，快速展開救援。

（五）輔助政府應急管理方案制定

為了及時、有序和有效地開展應急處置行動，必須預先制定有關的計劃或方案。借助大數(shù)據(jù)的廣泛性，挖掘數(shù)據(jù)的潛在信息，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后潛在的相關性，運用邏輯推理和數(shù)據(jù)分析，結合管理人員的經(jīng)驗判斷，制定應急管理方案，提高城市突發(fā)事件應急管理質量。

（六）提升突發(fā)事件監(jiān)測預警能力

突發(fā)事件的監(jiān)測與預警，可以對突發(fā)事件的發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等作出科學合理的推斷，從而提前做好各種準備工作，當事件發(fā)生時快速應對，以減少生命財產(chǎn)損失。利用大數(shù)據(jù)可以改善預警機制，提前預測危機，完善危機救援系統(tǒng)，改善民眾的信息不對稱問題。

三、大數(shù)據(jù)時代政府應急管理面臨的困境

與大數(shù)據(jù)時代所涌現(xiàn)出的海量數(shù)據(jù)及其處理能力相比，目前的應急管理信息能力嚴重不足，沒能充分利用海量數(shù)據(jù)為應急管理服務，政府應急管理面臨困境，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）部門管理碎片化不適應大數(shù)據(jù)多樣化

大數(shù)據(jù)包括文字、圖片和視頻等，其多樣化的形式可以幫助人們挖掘有價值的信息。但目前的應急管理信息共享不足、業(yè)務聯(lián)系不夠和服務效能不高等問題，使部門管理碎片化嚴重，出現(xiàn)“高成本、低效率”的現(xiàn)象。

（二）大數(shù)據(jù)思維意識缺乏造成數(shù)據(jù)不完備

目前的政府應急管理者沒有大數(shù)據(jù)思維意識，沒能將大數(shù)據(jù)技術革命帶來的機遇和挑戰(zhàn)提升到國家戰(zhàn)略層面，直接造成數(shù)據(jù)不完備，缺乏用數(shù)據(jù)描述事實和用數(shù)據(jù)決策的意識，從而影響應急決策的科學性和有效實施。

（三）數(shù)據(jù)關聯(lián)應用能力低下導致事態(tài)擴大

面對復雜的數(shù)據(jù)問題時，核心是把數(shù)據(jù)關聯(lián)起來，解構出數(shù)據(jù)背后的關聯(lián)關系，并激發(fā)出最大的價值。目前的應急管理很多只收集單一領域數(shù)據(jù)，不對多領域數(shù)據(jù)進行關聯(lián)性分析，因此制定出的應急決策方案缺乏成效。

（四）歷史數(shù)據(jù)學習能力不足導致悲劇重演

人類歷史發(fā)展是一個不斷學習和創(chuàng)新的過程，加強歷史數(shù)據(jù)學習，能夠增加應急管理體系的效能，避免歷史悲劇重演。但大數(shù)據(jù)并沒有根本改變?nèi)藗兊膶W習思維與方式，對歷史數(shù)據(jù)學習也成為大數(shù)據(jù)技術研究的難點。

（五）政府對大數(shù)據(jù)技術應用不如商業(yè)機構

大數(shù)據(jù)獲取的準確性和及時性決定了應急管理績效，但大數(shù)據(jù)獲取又依賴于大數(shù)據(jù)技術。我國的大數(shù)據(jù)技術應用主要是商業(yè)機構，尤其是互聯(lián)網(wǎng)相關領域，政府對大數(shù)據(jù)投入較少，很多研究只是理論層面，具體應用還處于初級階段，只是簡單的收集和匯總。

（六）數(shù)據(jù)傳遞效率不高導致協(xié)調(diào)相對困難

應急管理數(shù)據(jù)只有及時傳遞到應急管理相關執(zhí)行單位，才能最大限度地發(fā)揮這些數(shù)據(jù)的作用。但是由于管理體制、傳輸技術、數(shù)據(jù)安全和傳輸設施等影響，目前的應急管理數(shù)據(jù)傳遞效率不高，傳輸路徑不暢通，很多數(shù)據(jù)信息嚴重滯后，導致相關部門協(xié)調(diào)困難。

四、大數(shù)據(jù)時代城市突發(fā)事件政府應急管理創(chuàng)新舉措

大數(shù)據(jù)時代政府應急管理面臨諸多困境，提高數(shù)據(jù)利用效率以及完善基于數(shù)據(jù)支撐的應急管理體制建設是大數(shù)據(jù)時代政府應急管理變革的必由之路?？偨Y大數(shù)據(jù)在應急管理中的實踐案例，借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，參照相關文獻，本文提出的大數(shù)據(jù)時代城市突發(fā)事件政府應急管理創(chuàng)新舉措如下。

（一）基于大數(shù)據(jù)思維，創(chuàng)新政府應急管理模式

大數(shù)據(jù)思維是新的思維觀，從“流程”核心轉變?yōu)椤皵?shù)據(jù)”核心，由功能是價值轉變?yōu)閿?shù)據(jù)是價值，大數(shù)據(jù)思維開啟了重大的時代轉型。在這個“數(shù)據(jù)創(chuàng)造效果”的時代，需要融合多樣化數(shù)據(jù)并依據(jù)數(shù)據(jù)進行決策。圍繞大數(shù)據(jù)的管理模式創(chuàng)新，已成為應急管理改革的新方向。必須創(chuàng)新應急管理模式，用數(shù)據(jù)核心思維方式思考問題，不斷擴大數(shù)據(jù)在應急管理中的應用價值，為應急管理的各個環(huán)節(jié)提供保障。

（二）以大數(shù)據(jù)為中心，重塑政府應急管理體制

歷經(jīng)多年發(fā)展，我國應急管理的“一案三制（預案、體制、機制、法制）”架構已經(jīng)初步形成，現(xiàn)有的應急管理體制是以政府為核心，其他社會組織和公眾共同參與的組織體系。但是，面對錯綜復雜和瞬息萬變的應急管理情境，公共危機意識淡薄和管理手段落后，導致應急管理體制諸多環(huán)節(jié)無法正常運轉。因此，需要建立以數(shù)據(jù)為基礎的新型管理體制，解決權利與數(shù)據(jù)的不對稱關系，避免形成“灰色地帶”。

（三）基于數(shù)據(jù)挖掘，推動個性化應急管理處置

大數(shù)據(jù)是“海量數(shù)據(jù)+復雜類型”的數(shù)據(jù)，其規(guī)?；驈碗s程度超出了常規(guī)技術的解決范疇。數(shù)據(jù)挖掘是理論算法和應用實踐的完美結合，是大數(shù)據(jù)最關鍵也是最基本的技術。通過數(shù)據(jù)挖掘，使應急管理對信息的理解更加精細化，將雜亂的數(shù)據(jù)轉化為有效的預測和決策，增強應急管理的針對性，形成個性化的應急管理處置方案，為有特殊需求的個體提供有差別化服務，使應急管理效果趨向最優(yōu)化。

（四）基于數(shù)據(jù)融合，構建無縫隙大數(shù)據(jù)應急平臺

數(shù)據(jù)融合是在一定準則下為完成某種任務而進行的信息處理技術。海量數(shù)據(jù)應用存在割裂性，無法全面勾勒數(shù)據(jù)全貌，導致認識的片面性，因此可能做出錯誤決策，融合是大數(shù)據(jù)的價值所在，是發(fā)現(xiàn)新規(guī)律和新價值的過程。在數(shù)據(jù)融合的基礎上構建涵蓋應急管理整個過程的大數(shù)據(jù)應急平臺，由應急管理者與管理對象共同組成動態(tài)系統(tǒng)，以統(tǒng)一的接收中心和處理平臺為突發(fā)事件提供緊急救援服務。

（五）基于數(shù)據(jù)開放，進一步擴大數(shù)據(jù)共享范圍

數(shù)據(jù)開放共享是大數(shù)據(jù)競爭戰(zhàn)略的核心。大數(shù)據(jù)在應急管理中的應用還處于起步階段，作為基礎性和戰(zhàn)略性資產(chǎn)的大數(shù)據(jù)開放程度不高，不少關鍵性數(shù)據(jù)被政府相關管理部門束之高閣，無法發(fā)揮大數(shù)據(jù)在應急管理中的作用。從世界各國的應用趨勢看，配合國家級戰(zhàn)略制定數(shù)據(jù)開放政策是必要的?；跀?shù)據(jù)開放，制定符合國際標準的國家級數(shù)據(jù)共享方案，使應急管理大數(shù)據(jù)面向應急管理的各方發(fā)揮作用。

（六）基于隱私保護，注重公共和個人之間的平衡

隱私主要是針對公民個人信息，如果被他人所獲取，將會帶來不必要的麻煩。因此，必須健全信息保護相關法律制度，提高個人信息保護意識，加強企事業(yè)單位的信息數(shù)據(jù)監(jiān)管，對于泄露公民個人信息的單位和個人要追究責任。應急管理大數(shù)據(jù)，既要注重公共數(shù)據(jù)安全，又要注重個人隱私保護，使二者之間達到平衡，建立信息安全追蹤制度，消除大數(shù)據(jù)信息采集和應用過程中的“社會安全隱患”。

（七）基于技術創(chuàng)新，建立專門的大數(shù)據(jù)研究團隊

技術創(chuàng)新包括開發(fā)新技術或者已有技術的應用創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)將為政府應急管理帶來更強的數(shù)據(jù)處理和預測預警能力，使得較難實現(xiàn)的需求快速突破原有的技術瓶頸，這都依賴于大數(shù)據(jù)的技術創(chuàng)新。因此，必須充分發(fā)揮科技人才的技術優(yōu)勢，建立專門的大數(shù)據(jù)研究團隊，利用數(shù)據(jù)采集和智能分析技術，建立城市運行監(jiān)控體系和突發(fā)事件處置的應急指揮聯(lián)動體系，達到可視化和扁平化的快速應急調(diào)度指揮。

（八）制定大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，加大對大數(shù)據(jù)投入

進入21世紀，許多國家和地區(qū)重視大數(shù)據(jù)在應急管理中的具體應用，并制定了大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。我國政府也提出了拓展網(wǎng)絡經(jīng)濟空間，推進數(shù)據(jù)資源開放共享，實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，但是針對應急管理大數(shù)據(jù)還缺乏具體戰(zhàn)略。因此，必須針對大數(shù)據(jù)對傳統(tǒng)信息技術帶來革命性挑戰(zhàn)，制定大數(shù)據(jù)在應急管理領域的發(fā)展戰(zhàn)略，加大大數(shù)據(jù)在應急管理領域的關鍵技術研發(fā)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持和投入。

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（作者單位：任永昌，渤海大學信息科學與技術學院；李哲，渤海大學國際交流學院）