王蒙

摘要：黨的十九屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)教育、文化、法律、衛(wèi)生、體育、健康、養(yǎng)老等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化。推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)?！边@意味在未來較長的時(shí)期內(nèi)，政府將加快購買服務(wù)步伐來構(gòu)建與改革發(fā)展相適應(yīng)的、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)供給體系，以不斷滿足人民日益增長的美好生活需要和豐富人民群眾多元化、多樣性、多層次的公共服務(wù)需求。文章從近年來各地政府購買服務(wù)實(shí)踐探索中存在的問題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并立足實(shí)際提出一系列解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù)；公共服務(wù)；社會(huì)組織；政府采購

十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”、“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離”。財(cái)政部《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》明確，到2020年，事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作全面推開。大力推廣政府向社會(huì)力量購買服務(wù)是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重大舉措。本文以政府采購為視角，對(duì)政府購買服務(wù)的實(shí)踐探索進(jìn)行探析，厘清脈絡(luò)，正確把握政府購買服務(wù)脈博，并為推進(jìn)和完善政府購買服務(wù)提供合理的借鑒。

一、政府購買服務(wù)存在的問題

雖然目前政府購買服務(wù)已涉及很多方面，也沉淀了很多好的做法和經(jīng)驗(yàn)，但總體來說，它還處于成長期，在成長階段仍面臨不少任務(wù)和挑戰(zhàn)，運(yùn)行中也凸現(xiàn)出諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府購買服務(wù)進(jìn)程緩慢

目前，政府向社會(huì)轉(zhuǎn)變職能緩慢，大量的公共服務(wù)仍由政府部門直接提供，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等以物為對(duì)象的公共服務(wù)由于長期以來一直是政府承接管理運(yùn)行，受傳統(tǒng)觀念傳統(tǒng)模式制約，這些公共服務(wù)很多地方仍然習(xí)慣于政府直接提供服務(wù)模式，思想上缺乏統(tǒng)籌使用各類編制資源意識(shí)，行為上破除機(jī)構(gòu)設(shè)置體制機(jī)制弊端緩慢，從而形成了推行政府購買服務(wù)的阻力。

（二）政府購買服務(wù)實(shí)務(wù)操作制度亟待統(tǒng)一規(guī)范和整體推進(jìn)

《政府采購法》指出“采購是指合同方式有償取得貨物、工程、服務(wù)的行為”。這一方面表明《政府采購法》對(duì)政府購買服務(wù)品目上無任何限制性規(guī)定，另一方面表明政府購買服務(wù)須在《政府采購法》制度框架下執(zhí)行。由于我國至今還沒有全國統(tǒng)一的購買服務(wù)目錄，實(shí)務(wù)操作中，各地購買服務(wù)的內(nèi)容差異較大，有的地方政府把不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的工程和不能準(zhǔn)確劃分貨物、工程的政府采購項(xiàng)目統(tǒng)統(tǒng)歸集于政府購買服務(wù)，如一些地方把儲(chǔ)備土地前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)項(xiàng)目屬于集中目錄規(guī)定的內(nèi)容，是交本級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)按相關(guān)規(guī)定和流程執(zhí)行的常規(guī)內(nèi)容，各級(jí)執(zhí)行的都很到位，而對(duì)于發(fā)展中出現(xiàn)的新增服務(wù)項(xiàng)目，中央和地方針對(duì)這一領(lǐng)域的管理細(xì)則沒有及時(shí)跟進(jìn)，也沒有統(tǒng)一的規(guī)范采購文本，各地執(zhí)行中的方式、程序、管理以及建立的服務(wù)項(xiàng)目工作機(jī)制也不一樣，缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性。政府購買服務(wù)實(shí)務(wù)操作制度規(guī)定亟待統(tǒng)一規(guī)范、補(bǔ)充和完善。

（三）政府購買服務(wù)的領(lǐng)域還需拓展優(yōu)化

當(dāng)前政府購買服務(wù)比較成熟的做法是將政府部分職能轉(zhuǎn)移給脫軌轉(zhuǎn)制的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)，然后向行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)付費(fèi)；其次是政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)項(xiàng)目，如會(huì)議定點(diǎn)、公務(wù)用車維修服務(wù)。而在以人為對(duì)象的服務(wù)項(xiàng)目醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的購買服務(wù)較少，如新干縣2016年政府購買服務(wù)項(xiàng)目有4項(xiàng)均為政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目，分別為“天網(wǎng)”工程、物業(yè)管理（含室內(nèi)養(yǎng)花）、縣人社局的公益性崗位和城市道路養(yǎng)護(hù)。政府購買服務(wù)的深度和廣度沒有適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的在深度、廣度上的快速發(fā)展，沒有適應(yīng)我國產(chǎn)業(yè)分工日趨深化，新生業(yè)態(tài)日漸增多的態(tài)勢(shì)。

（四）承接主體服務(wù)能力較弱

截止2017年年底，全國符合條件的社會(huì)組織共768123個(gè)，其中民政部門登記的共2310個(gè)，每萬人擁有社會(huì)組織5.58個(gè)，與發(fā)達(dá)國家每萬人50-100個(gè)相比嚴(yán)重不足。同時(shí)，現(xiàn)有社會(huì)組織普遍具有規(guī)模小、專業(yè)化水平低的特征。其成員大多數(shù)為“4050”人員，相當(dāng)一部分是是原國有企業(yè)下崗失業(yè)人員，他們中大多文化程度不高、技能單一，接受現(xiàn)代服務(wù)理念能力弱，幾乎沒有受過專業(yè)的職業(yè)技能培訓(xùn)，個(gè)人自我發(fā)展能力有待提高；其組織內(nèi)部管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)部治理、運(yùn)行不規(guī)范，綜合運(yùn)用社會(huì)資源的能力也比較弱，不能有機(jī)的結(jié)合行政資源和社會(huì)資源。而那些脫離政府部門的行業(yè)、協(xié)會(huì)，行政化傾向較重，改革不徹底，具有半官方組織色彩，承接政府購買服務(wù)受傳統(tǒng)模式束縛，缺乏內(nèi)在活力，缺乏主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，服務(wù)能力也比較弱。

（五）政府購買服務(wù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)監(jiān)督體系還有待完善

政府購買服務(wù)，政府是購買者，是出資人，購買服務(wù)采購過程結(jié)束并不意味工作任務(wù)完成，其購買的服務(wù)質(zhì)量和效率直接考量政府的履職水平高低和服務(wù)效率的供給是否有效。但從現(xiàn)階段政府購買服務(wù)實(shí)踐來看，政府購買服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督主要局限在專項(xiàng)行政化檢查或監(jiān)督制度，評(píng)價(jià)指標(biāo)中能量化的多為資金、人力、業(yè)績(jī)、信用級(jí)次等，服務(wù)實(shí)施效果、效益、效率、品質(zhì)等評(píng)價(jià)很難量化，加之政府購買的服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格估算復(fù)雜、困難，因此服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)監(jiān)督難度較大。

二、完善政府購買服務(wù)的對(duì)策

在大力推廣政府購買服務(wù)的背景下，如何建立健全與政府購買服務(wù)工作特點(diǎn)相適應(yīng)的新機(jī)制，探索出與之相適應(yīng)的政府購買公共服務(wù)供給體系。需要從以下幾方面著手：

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)政府購買服務(wù)思想陣地建設(shè)

大力推進(jìn)政府購買服務(wù)是黨的十八屆三中全會(huì)決定明確的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。首先，“地方政府及其所屬部門要始終準(zhǔn)確把握并牢固堅(jiān)持政府購買服務(wù)改革的正確方向，依法依規(guī)，積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)”。其次是政府及職能部門應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)管理”思維向“服務(wù)型政府”思維轉(zhuǎn)變。在增強(qiáng)公信力和執(zhí)行力的國家治理大框架下考量公共服務(wù)，政府須具有更廣的視野和更大的決心，從單一的、純粹的、自上而下的政府權(quán)威管理向與多層面的、多類型的社會(huì)力量合作、協(xié)作等合同式管理轉(zhuǎn)變，將社會(huì)組織置于合同的履行方，發(fā)揮政府的管理職能和社會(huì)組織服務(wù)職能，抱團(tuán)取暖，政府開放擁抱，共享資源，社會(huì)組織整合資源，增進(jìn)收益，雙方產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)，互惠互利，共同增量，攜手共贏。

（二）積極推進(jìn)政府購買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制協(xié)調(diào)靈活高效發(fā)展

深化政府購買服務(wù)的關(guān)鍵是建立一套協(xié)調(diào)、靈活、高效的運(yùn)行機(jī)制來保證公共服務(wù)的目標(biāo)和任務(wù)真正實(shí)現(xiàn)。一是推進(jìn)制定完整、明確、合規(guī)的需求論證機(jī)制，將公眾服務(wù)需求與評(píng)估納入政府購買服務(wù)的第一環(huán)節(jié)，政府部門采取如問卷調(diào)查、第三方評(píng)估、群眾訴求多種方式將收集到的最普遍、最重要、最迫切、最敏感的信息予以系統(tǒng)梳理后形成提案，然后由相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者和群眾代表組成的項(xiàng)目評(píng)審會(huì)進(jìn)行充分論證，確保每一個(gè)項(xiàng)目需求的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)是“雪中送炭”而非“錦上添花”。二是制定高效的政府購買服務(wù)流程。已經(jīng)需求論證的項(xiàng)目選擇采購方式，執(zhí)行采購程序，確定項(xiàng)目承接主體，暢通輿論和公眾監(jiān)督渠道，確保政府購買服務(wù)在法治軌道上前行。三是簽訂靈活的政府購買服務(wù)合同。靈活采用購買、委托、租賃、雇用等合同方式，對(duì)新型合同類型如金額、期限、數(shù)量不固定的和特許經(jīng)營服務(wù)的合同類型積極探索并制定相應(yīng)的合同范本。四是建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政府購買采購目錄、方式、流程要隨著群眾不斷變化的需求、政府機(jī)構(gòu)改革、職能的轉(zhuǎn)變以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程、地方財(cái)力變化而適時(shí)做出調(diào)整。

（三）加快拓展優(yōu)化購買服務(wù)領(lǐng)域的步伐

通過政府購買服務(wù)能發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的功效，發(fā)揮社會(huì)力量提供公共服務(wù)、改善社會(huì)治理的作用，從而激發(fā)社會(huì)的活力和創(chuàng)造力。目前，我國政府購買服務(wù)范圍空間發(fā)達(dá)地區(qū)大于不發(fā)達(dá)地區(qū)，東部地區(qū)大于西部地區(qū)。北京市2016年購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目491個(gè)，位于祖國西部地區(qū)的南充市2016年采用政府購買服務(wù)的項(xiàng)目全年為9個(gè)，明顯低于同時(shí)期的北京市全年購買數(shù)量。因此加快政府購買服務(wù)從目前政府主要為履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等職能為需要的向?yàn)樵黾訃窀＠墓卜?wù)領(lǐng)域拓展，加快政府目前主要以物為對(duì)象的提供的公共服務(wù)向以人為對(duì)象的提供公共服務(wù)領(lǐng)域拓展，加快從向基本公共服務(wù)領(lǐng)域向非公共服務(wù)領(lǐng)域拓展就顯得尤為迫切。拓展優(yōu)化政府購買服務(wù)領(lǐng)域，凡社會(huì)力量適合承擔(dān)的，都可以通過購買交給社會(huì)力量承辦。拓展優(yōu)化政府購買服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)突出公眾性和公益性。如2017年國家對(duì)四川省5個(gè)國家級(jí)貧困縣“摘帽”退出評(píng)定就采取了購買第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)“專業(yè)志愿服務(wù)”方式，由西南大學(xué)志愿者承擔(dān)的國家精準(zhǔn)扶貧工作成效脫貧第三方評(píng)估工作組，充分發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)人才、項(xiàng)目、成果、設(shè)施和科普資源等優(yōu)勢(shì)，把脈5個(gè)縣的扶貧成效，評(píng)估高效、規(guī)范，成效十分顯著。

（四）培育發(fā)展政府購買服務(wù)供給市場(chǎng)，激發(fā)社會(huì)組織生機(jī)活力

政府既要鼓勵(lì)扶持已登記注冊(cè)的社會(huì)組織積極參與到公共服務(wù)事業(yè)中來，又要積極培育兼顧草根組織，從政策上、輿論上規(guī)范、鼓勵(lì)、扶持其發(fā)展壯大，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與公共服務(wù)的意愿。規(guī)范引導(dǎo)“樞紐型”組織參與政府購買服務(wù)項(xiàng)目，發(fā)揮“樞紐型”組織行業(yè)性、專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，通過構(gòu)建開放式體系，搭建支持型平臺(tái)，提升常態(tài)化機(jī)制，同類別、同性質(zhì)的社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)資源共享，同時(shí)提倡達(dá)到一定規(guī)?？山ⅰ岸?jí)樞紐”，打造特色化品牌。2016年北京市共認(rèn)定市級(jí)樞紐型社會(huì)組織51家，可基本實(shí)現(xiàn)對(duì)市級(jí)社會(huì)組織服務(wù)管理全覆蓋，有效推動(dòng)了樞紐型社會(huì)組織參與公共服務(wù)。引入政府購買服務(wù)履約擔(dān)保制度，運(yùn)用市場(chǎng)化手段，對(duì)金額大、期限長、影響廣的或?qū)ι鐣?huì)組織有較高信譽(yù)要求的公共服務(wù)，可以通過履約擔(dān)保促進(jìn)社會(huì)組織保證服務(wù)效果，提高服務(wù)水平。

（五）建立健全購買服務(wù)質(zhì)量評(píng)估和監(jiān)督體系

要保證政府購買服務(wù)順利推進(jìn)，監(jiān)管工作尤為重要，只有從嚴(yán)立規(guī)、嚴(yán)加監(jiān)管、嚴(yán)以問責(zé)，才能進(jìn)一步提高公共服務(wù)效能。強(qiáng)化綜合性、系統(tǒng)性、專業(yè)化、多元化的外部監(jiān)督機(jī)制。首先是強(qiáng)化購買實(shí)施主體監(jiān)管職責(zé)，著力解決購買主體對(duì)承接主體后續(xù)監(jiān)管不力，甚至于承接主體確定后的甩手掌柜的姿態(tài)的問題；其次是強(qiáng)化部門監(jiān)管職責(zé)，要明確職能部門指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管職責(zé)，最后是強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，明確對(duì)政府購買服務(wù)責(zé)任不落實(shí)的責(zé)任。財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)建立與之相適應(yīng)的后續(xù)服務(wù)監(jiān)督制度，推行第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的介入機(jī)制，按照科學(xué)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及專業(yè)化水平進(jìn)行綜合、客觀評(píng)價(jià)。

事實(shí)上，隨著政府購買服務(wù)影響力不斷擴(kuò)大，許多政府應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)性工作，各地都在積極采用政府購買服務(wù)的方式實(shí)施。政府購買服務(wù)按照法律法規(guī)確定的方式，結(jié)合服務(wù)項(xiàng)目特點(diǎn)，公開采購需求，規(guī)范采購程序，向社會(huì)購買，既彌補(bǔ)了政府服務(wù)中的技術(shù)不足，也有益于激發(fā)市場(chǎng)的活力和創(chuàng)造力，既有利于使用社會(huì)最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)資源提高公共服務(wù)質(zhì)量，也有利于社會(huì)組織獲得更大的發(fā)揮空間，既能讓政府部門得到管理“減負(fù)”實(shí)惠，又能更好地服務(wù)于民，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

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（作者單位：南部縣收費(fèi)票據(jù)服務(wù)中心）