(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院(監(jiān)察法學(xué)院)，重慶 401120)

近年來，世界各國的行政法學(xué)者對于傳統(tǒng)行政法學(xué)科的體系和研究內(nèi)容提出了諸多質(zhì)疑。比如美國行政法教授馬肖(Jerry L. Mashaw)在《創(chuàng)設(shè)行政憲制(被遺忘的美國行政法百年史1787-1887)》一書中就明確提到：將行政法理解為“司法審查之法”、“外部”行政法是對美國行政法的誤讀[1]2。行政法不僅是司法審查行政權(quán)的法，也是國家建構(gòu)、處理行政官員之間關(guān)系以及行政官員和行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的法。行政法應(yīng)更加關(guān)注行政體制內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)問題。由此，近年來筆者開始重視研究“內(nèi)部行政法”問題，特別是行政批示。就中國來說，批示傳統(tǒng)自古有之，它在中國權(quán)力運(yùn)行中扮演著重要角色，并深刻影響著我國政治管理秩序，各級(jí)官員的批示在處理各種問題上的決定性作用已然是中國政治的一部分。其實(shí)，行政批示實(shí)際上就是一種基于職務(wù)而來的權(quán)力行為，但這種職務(wù)權(quán)力行為并沒有被現(xiàn)行法律所規(guī)范，它只是一種行政慣例。實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，“批示”一詞主要用于《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》以及各地頒布的相應(yīng)實(shí)施細(xì)則中，而在其他領(lǐng)域，除了少量行政規(guī)范性文件以“批示”稱謂直接出現(xiàn)外，大都以“批準(zhǔn)”、“審批”、“審核”、“同意”等稱謂出現(xiàn)，其中以“批準(zhǔn)”一詞出現(xiàn)頻率最高(見表1)。換言之，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為是客觀存在且具有法律規(guī)范依據(jù)。因此，筆者擇取“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為”為研究的重點(diǎn)，對現(xiàn)行生效的法律規(guī)范文本進(jìn)行分析①，通過梳理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為在行政執(zhí)法內(nèi)部行政程序各環(huán)節(jié)中的實(shí)際存在，厘清機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為的內(nèi)涵與外延，并揭示機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的法律功能，為實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)制度規(guī)范化奠定一定的基礎(chǔ)。

表1.法律規(guī)范文本有關(guān)“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”表述方式統(tǒng)計(jì)表②

一 分析樣本基本情況及來源

嚴(yán)格意義上，“批準(zhǔn)”與“審批”、“審核”、“同意”等在詞義上有所區(qū)別。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“審批”一詞是指對下級(jí)呈報(bào)上級(jí)的書面計(jì)劃報(bào)告等公文的審查批示；“審核”意指對書面材料或數(shù)字材料的審查核定；而“批準(zhǔn)”一詞指上級(jí)對下級(jí)的意見、建議或請求表示同意[2]984?？梢园l(fā)現(xiàn)，“審批”與“審核”強(qiáng)調(diào)對公文材料的審查動(dòng)作；“批準(zhǔn)”則是強(qiáng)調(diào)經(jīng)審查后得出的肯定性結(jié)論，與“同意”一詞可等義替換。但是，在法條行文表述中，“批準(zhǔn)”與“審核”、“批準(zhǔn)”與“審批”經(jīng)常存在混用情況。譬如，《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十八條③與《青島市人防行政執(zhí)法實(shí)施細(xì)則》第六條④同樣是關(guān)于呈批《立案審批表》的規(guī)定，前者規(guī)定《立案審批表》應(yīng)由縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，后者則規(guī)定《立案審批表》應(yīng)報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核。此外，根據(jù)《國家工商行政管理總局行政復(fù)議程序規(guī)則》第二十八條⑤，《行政復(fù)議決定書》應(yīng)報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。而《環(huán)境行政復(fù)議辦法》第三十二條⑥則規(guī)定“決定書報(bào)請環(huán)境行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批”。有鑒于此，本文亦將“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批”、“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核”及“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意”納入樣本檢索范圍并予以搜集分析。

法條中關(guān)于“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”的規(guī)定多見諸于部門規(guī)章及各地方的行政規(guī)范性文件(見表2)。鑒于后者樣本數(shù)量過大，且其內(nèi)容主要是對相應(yīng)部門規(guī)章的具體化規(guī)定，從實(shí)證分析的可操作性及樣本的代表性角度出發(fā)，筆者主要選取了有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及少量行政規(guī)范性文件共30部進(jìn)行研究⑦。與此同時(shí)，選擇與行政相對人權(quán)益關(guān)系十分密切的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政復(fù)議等四個(gè)領(lǐng)域，并側(cè)重于對前二者進(jìn)行實(shí)證分析。

表2.法律規(guī)范文本規(guī)定“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示”的數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

此外，為了行文簡潔流暢，在下文的論述中，筆者將《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》簡稱為《公安機(jī)關(guān)辦案程規(guī)》，《XXX行政處罰程序規(guī)定》統(tǒng)一簡稱為《XXX罰程規(guī)》。如，《通信行政處罰程序規(guī)定》將被簡稱為《通信罰程規(guī)》，《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰程序規(guī)定》將被簡稱為《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)罰程規(guī)》，《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》將被簡稱為《工商行政管理機(jī)關(guān)罰程規(guī)》，以此類推。

二 現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的規(guī)定

關(guān)于行政執(zhí)法領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的規(guī)定，在《行政許可法》第四十二條，《行政處罰法》第三十七、三十八條，《治安管理處罰法》第八十二條，《行政強(qiáng)制法》第十八、十九、二十、二十五、三十二、五十五條，以及《行政復(fù)議法》第二十八、三十一條等法律條文中得到部分體現(xiàn)。結(jié)合對其他法規(guī)文本的檢索分析，可以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)是行政過程中的常態(tài)。換言之，行政執(zhí)法領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為貫穿于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序的立案審批、管轄、調(diào)查取證、行政強(qiáng)制措施、行政決定、涉案財(cái)物的管理和處理、執(zhí)行、案件終結(jié)等多個(gè)環(huán)節(jié)(見表3)。

表3.現(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的規(guī)定

行政強(qiáng)制執(zhí)行暫緩或者分期繳納罰款《工商行政管理機(jī)關(guān)罰程規(guī)》第七十二條;《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰程規(guī)》第四十九條;《食品藥品罰程規(guī)》第四十九條;《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》第四十五條等申請執(zhí)行《行政強(qiáng)制法》第五十五條;《公安機(jī)關(guān)辦案程規(guī)》第一百八十二條中止執(zhí)行《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰程規(guī)》第五十二條、第五十三條停止執(zhí)行《深圳市統(tǒng)計(jì)行政復(fù)議指引》第十二條;《商務(wù)罰程規(guī)》第十七條案件結(jié)案環(huán)節(jié)結(jié)案《農(nóng)業(yè)罰程規(guī)》第六十三條;《商務(wù)罰程規(guī)》第五十二條;《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰程規(guī)》第二十五條、第五十四條;《郵政罰程規(guī)》第六十二條

在立案審批環(huán)節(jié)，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)主要運(yùn)用于行政處罰一般程序中。行政處罰一般程序要求行政機(jī)關(guān)深入開展調(diào)查取證工作，在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上作出行政決定。如《通信罰程規(guī)》第十七條明確規(guī)定，除依法可以當(dāng)場決定行政處罰外，執(zhí)法人員應(yīng)報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。此外，《農(nóng)業(yè)罰程規(guī)》第二十六條、《北京市實(shí)施行政處罰程序若干規(guī)定》第八條、《九江市行政處罰程序若干規(guī)定》第十一條、《石家莊市行政處罰實(shí)施辦法》第八條等規(guī)范性文本亦作出了類似規(guī)定。值得一提的是，為了強(qiáng)化機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審批權(quán)的行使，《農(nóng)業(yè)罰程規(guī)》第四十條規(guī)定，在邊遠(yuǎn)、水上和交通不便的地區(qū)，執(zhí)法人員按一般程序?qū)嵤┨幜P時(shí)可以采用通訊方式報(bào)請?zhí)幜P機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案并存檔備案。

管轄是行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的權(quán)限分工。在級(jí)別管轄中，《價(jià)格罰程規(guī)》第十四條⑧對移交案件管轄權(quán)設(shè)置了機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的前置程序。在部門管轄中，根據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)罰程規(guī)》第四十五條與《中國人民銀行罰程規(guī)》第二十三條，不屬于本機(jī)關(guān)管轄、應(yīng)當(dāng)移交其他行政機(jī)關(guān)管轄的案件，需報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核批準(zhǔn)后再行處理。另外，根據(jù)《行政處罰法》第二十二條，對于構(gòu)成犯罪的違法行為，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。《工商行政管理機(jī)關(guān)罰程規(guī)》第四十五條則在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定：“案件移送司法機(jī)關(guān)需要先行經(jīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)?！?/p>

調(diào)查取證是行政處罰一般程序的必經(jīng)環(huán)節(jié)。在行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)中的回避、勘驗(yàn)檢查、傳喚、鑒定、辨認(rèn)、證據(jù)調(diào)取、調(diào)查時(shí)限的延長、取證方法的確定及調(diào)查終止的決定等環(huán)節(jié)，均可能存在機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審批程序。謹(jǐn)舉回避、檢查及先行登記保存為例。其一，法律上的回避制度源于人類對應(yīng)受公平對待期待的自然本性[3]131。雖然，《行政處罰法》對回避制度未明確設(shè)定批準(zhǔn)前置程序，但在行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)行中，執(zhí)法人員的回避通常需要經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，這可在《商務(wù)罰程規(guī)》第二十二條、《食品藥品罰程規(guī)》第十九條、《通信罰程規(guī)》第十二條等部門規(guī)章中得到佐證。其二，《行政處罰法》第三十六條在明確調(diào)查取證應(yīng)遵從全面、客觀、公正原則的基礎(chǔ)上，必要時(shí)可進(jìn)行檢查。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)檢查之前，一般皆需經(jīng)由辦案人員報(bào)請機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人事先批準(zhǔn)。《郵政罰程規(guī)》第三十二條、《商務(wù)罰程規(guī)》第十四條均將該行政慣例制度化、法律化。其三，《行政處罰法》第三十七條第二款明確規(guī)定，先行登記保存應(yīng)先行經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。相應(yīng)的，《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)罰程規(guī)》第三十三條、《林業(yè)罰程規(guī)》第二十六條、《交通罰程規(guī)》第十六條等部門規(guī)章作出了細(xì)化規(guī)定。

機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為在啟動(dòng)強(qiáng)制措施、延長強(qiáng)制措施期限甚至終結(jié)行政強(qiáng)制措施環(huán)節(jié)中扮演著中樞角色?？梢哉f，沒有機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為，整個(gè)行政程序?qū)⑾萦谕?。根?jù)《行政強(qiáng)制法》第十八條至第二十條，行政強(qiáng)制措施的啟動(dòng)均須機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，在特殊情況下可事后補(bǔ)辦報(bào)批手續(xù)。對于后者，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十五條及第三十二條，查封、扣押、凍結(jié)期限的延長須經(jīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。采取或者解除行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。值得一提的是，對于終止行政強(qiáng)制措施，《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰程規(guī)》第二十三條及《公安機(jī)關(guān)辦案程規(guī)》第四十四條均規(guī)定了機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的前置環(huán)節(jié)。

《行政處罰法》第三十八條與《行政復(fù)議法》第二十八條均規(guī)定，行政決定的作出，須由有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。根據(jù)《行政處罰法》第三十八條第二款，對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。在實(shí)務(wù)工作中，由于行政處罰案件數(shù)量巨大，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人難以做到事事躬親。執(zhí)法人員依法調(diào)查取證后，需結(jié)合法律事實(shí)擬定《行政處罰決定書》，作出行政處罰建議后報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。易言之，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通常是以批準(zhǔn)行為行使由法律賦予的決定權(quán)。《工商行政管理機(jī)關(guān)罰程規(guī)》第五十二條、《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)罰程規(guī)》第七十條、《出入境檢驗(yàn)檢疫罰程規(guī)》第三十一條等均對此作出確認(rèn)。此外，對于行政機(jī)關(guān)延長作出行政決定期限，《行政許可法》第四十二條、《行政復(fù)議法》第三十一條、《通信罰程規(guī)》第二十九條、《林業(yè)罰程規(guī)》第三十四條等法律法規(guī)均規(guī)定應(yīng)事先經(jīng)由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

通過對樣本進(jìn)一步的搜集分析，筆者發(fā)現(xiàn)在涉案財(cái)物的管理和處理、行政強(qiáng)制執(zhí)行以及結(jié)案環(huán)節(jié)，均有賴于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的行使。此外，某些特殊情形的處理亦依賴于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。如《婚姻登記檔案管理法》第十五條規(guī)定，公檢法機(jī)關(guān)以外的單位或個(gè)人查閱婚姻登記檔案的，需要經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人核準(zhǔn)。結(jié)合前文對立案、管轄、調(diào)查取證、行政強(qiáng)制措施、行政處罰決定等環(huán)節(jié)的檢視，可以看出，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為幾乎貫穿于行政權(quán)內(nèi)部運(yùn)行的始終，深刻影響著我國行政權(quán)內(nèi)部秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)。與一些國家不同，中國法律幾乎總是把行政權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)，而不是行政首長或者公務(wù)員。行政機(jī)關(guān)的主體性質(zhì)容易遮蔽內(nèi)部程序的運(yùn)作[4]385。在自上而下的職務(wù)權(quán)威體系及自下而上的層層負(fù)責(zé)的責(zé)任體系之下，行政權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行深刻影響甚至直接決定行政相對人的權(quán)益。另一方面，在全面推進(jìn)依法治國，基本建成法治政府及實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這“三大目標(biāo)”的指引下，行政法學(xué)界應(yīng)予以積極回應(yīng)，將研究目光投射至“內(nèi)部行政法”領(lǐng)域。內(nèi)部行政運(yùn)行的規(guī)范化、法治化必然有助于改良行政法秩序，其積極效果終將對保障相對人合法權(quán)益起到正反饋效應(yīng)。

三 “機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”概念的法規(guī)范解釋

通過實(shí)證分析，行政執(zhí)法中機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的外延已逐步廓清。結(jié)合《現(xiàn)代漢語詞典》對“批準(zhǔn)”一詞的解釋，可對機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)作出初步定義：機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對下屬的意見、建議或請求表示同意。然而，作為行政內(nèi)部程序運(yùn)行中的常態(tài)現(xiàn)象，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的內(nèi)涵仍待厘清。這就要求對如下三個(gè)問題作出解答：其一，“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的主體范圍；其二，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的效力；其三，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)與行政批示存在何種關(guān)聯(lián)。

(一)“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的內(nèi)涵與外延

傳統(tǒng)上行政管理學(xué)、政治學(xué)常用“行政首長”、“領(lǐng)導(dǎo)人”、“一把手”等概念描述在公務(wù)員系統(tǒng)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作，具有組織、指揮、命令、監(jiān)督等權(quán)力的人。在組織法層面，《憲法》第八十六條、第九十三條、第一百零五條共同架構(gòu)了我國行政首長負(fù)責(zé)制的責(zé)任體制?！秶鴦?wù)院組織法》第二條第二款、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十二條對這一體制進(jìn)行了確認(rèn)。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“首長”一詞意為政府各部門中的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人或部隊(duì)中較高級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人。因此，在組織法語境下，行政首長指國務(wù)院總理、各部部長、各委員會(huì)主任及地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的“一把手”。

在行政法學(xué)領(lǐng)域，“行政首長”一詞出現(xiàn)的頻率并不高，取而代之的則是“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”一詞。那么，行政法視野下行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的邊界在哪里？是采狹義解釋，將其限于行政機(jī)關(guān)一把手？或是采廣義解釋，將其擴(kuò)大解釋為包括各行政職能部門負(fù)責(zé)人？前文已經(jīng)提及，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》等有關(guān)條文均規(guī)定了須行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的事項(xiàng)。結(jié)合筆者在實(shí)務(wù)部門的調(diào)研成果，除了行政機(jī)關(guān)一把手之外，行政機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人及諸多行政職能部門負(fù)責(zé)人在案件的立案、期限延長、回避、決定等環(huán)節(jié)均享有審批權(quán)。這就說明了機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與行政首長的范疇實(shí)際上是不盡相同的。換言之，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括但不限于行政首長。對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人采狹義解釋顯然不太合理。

對于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的主體范疇，有學(xué)者指出，在中國的法律概念中，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”包括行政機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人[5]。此觀點(diǎn)在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))中得到印證。該解釋第一百二十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的主體范圍包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。上海市、南京市、葫蘆島市等出臺(tái)的《人民政府關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的意見》，亦將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的主體范疇界定為行政機(jī)關(guān)正副職領(lǐng)導(dǎo)人。然而，作為執(zhí)行權(quán)的行政不同于作為裁判權(quán)的司法，其運(yùn)作與控制機(jī)理有著很大的差異[6]。因此，直接依據(jù)司法解釋將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的主體范疇框定為行政機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人，亦不完全準(zhǔn)確。

筆者認(rèn)為，在行政法學(xué)對審批權(quán)的研究中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)采擴(kuò)大解釋。換言之，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正副職負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人及機(jī)關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人。值得注意的是，實(shí)務(wù)中分管負(fù)責(zé)人通常由本機(jī)關(guān)副職負(fù)責(zé)人兼任，但不排除存在例外情況。此處將其單列，是出于表達(dá)周延的需要。我們知道，在行政法學(xué)中，職能部門是行政機(jī)關(guān)的工作部門，其并不具有獨(dú)立的行政主體地位。《海南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)行政復(fù)議程序規(guī)定》規(guī)定，“復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對是否立案進(jìn)行審定，然后呈交復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示。”這一規(guī)定亦清晰地展現(xiàn)了職能部門負(fù)責(zé)人與機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的區(qū)別。筆者將機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擴(kuò)大解釋為包含職能部門負(fù)責(zé)人，既是回應(yīng)行政實(shí)務(wù)的需要，又具有規(guī)范支撐。對于前者，上文中已做闡述，此處不再贅述。對于后者，筆者擬從《行政處罰法》第三十七條第二款出發(fā)，尋找有關(guān)規(guī)范依據(jù)。

《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存?；诖?，《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)罰程規(guī)》第三十三條規(guī)定，采取先行登記保存措施，應(yīng)當(dāng)由中國保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人或者派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。此處的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人即為行政機(jī)關(guān)副職負(fù)責(zé)人。根據(jù)《食品藥品罰程規(guī)》第二十五條，先行登記保存須經(jīng)分管負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。而依據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦案程規(guī)》第九十四條及《交通罰程規(guī)》第十六條，先行登記保存則須由有關(guān)部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。此外，《治安管理處罰法》第八十二條、《公安機(jī)關(guān)辦案程規(guī)》第五十三條亦規(guī)定有關(guān)事宜須由行政機(jī)關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。由此，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)采廣義解釋，包含行政機(jī)關(guān)正副職領(lǐng)導(dǎo)人、分管領(lǐng)導(dǎo)人與行政職能部門負(fù)責(zé)人。

(二)“主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”實(shí)質(zhì)上演化為機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)

根據(jù)《行政處罰法》第五十二條，當(dāng)事人申請延期或者分期繳納罰款的，需經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！秲r(jià)格罰程規(guī)》第四十三條、《商務(wù)罰程規(guī)》第五十條第三款、《出入境檢驗(yàn)檢疫罰程規(guī)》第五十九條等部門規(guī)章對當(dāng)事人申請延期或分期繳納罰款亦規(guī)定經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。值得注意的是，《食品藥品罰程規(guī)》第四十九條、《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰程規(guī)》第四十九條與《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》第四十五條則規(guī)定，當(dāng)事人申請延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)相應(yīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，可以延期或者分期繳納。由此帶來如下問題：作為《行政處罰法》的下位法，上述四部部門規(guī)章將“行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”具體化為“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”是否合理？換言之，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的意志是否可以上升為行政機(jī)關(guān)的意志？

對該問題的解答，實(shí)質(zhì)上亦是對機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為效力的回應(yīng)?，F(xiàn)代官僚組織體制以馬克斯·韋伯(Max Weber)在《社會(huì)組織與經(jīng)濟(jì)組織理論》一書中提出的科層制(bureaucracy)為代表。我國現(xiàn)行官僚組織體制雖并不完全符合科層制的制度特征，但亦具備科層制所具有的權(quán)力分層、分工明確的特征。一方面，權(quán)力分層引致上級(jí)機(jī)關(guān)或長官就其主管事務(wù)對下級(jí)機(jī)關(guān)或公務(wù)員負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，由此形成自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。在東方特有的“官文化”的推波助瀾下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的個(gè)人意志，特別是行政機(jī)關(guān)一把手的意志，幾乎無例外地得以上升為機(jī)關(guān)意志。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為正是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人基于其個(gè)人意志作出的。另一方面，分工明確實(shí)質(zhì)上帶來了責(zé)任的承擔(dān)問題，進(jìn)而保障了批準(zhǔn)行為的效力。溯本追源，我國現(xiàn)行行政內(nèi)部責(zé)任體制植根于我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的行政首長負(fù)責(zé)制。根據(jù)權(quán)責(zé)相一致的原則，行政首長獨(dú)握所轄行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高決策權(quán)，對各類事項(xiàng)具有最終決定權(quán)與一票否決權(quán)[7]。行政首長對本機(jī)關(guān)行使職權(quán)所引起的后果負(fù)政治責(zé)任與法律責(zé)任。行政首長為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人負(fù)責(zé)的目的，運(yùn)用其地位與職權(quán)，建立起了種種責(zé)任制，推動(dòng)了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作責(zé)任制的健全?；诖?，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對內(nèi)部行政程序的立案、行政強(qiáng)制、行政決定等環(huán)節(jié)享有最終審批權(quán)。在責(zé)任制的約束下，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審批權(quán)要求下級(jí)職員服從與執(zhí)行。由此，上述四部部門規(guī)章將“行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”具體化為“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”并無不妥。申言之，法規(guī)文本所規(guī)定的“主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，在行政內(nèi)部程序中實(shí)質(zhì)上演化為機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

(三)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)是“個(gè)案批示”的下位概念

前文已經(jīng)指出，筆者對機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為的關(guān)注始于對“內(nèi)部行政法”的關(guān)注及對行政批示的研究。在對機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為的實(shí)證研究中，部分法條中存在著批示與批準(zhǔn)混用的情況。我們知道，在行政復(fù)議立案環(huán)節(jié)，通常需要審查人員填寫《立案審批表》并層層報(bào)批，最終由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案。根據(jù)《廣州市行政復(fù)議案件辦理程序補(bǔ)充規(guī)定》第六條⑨，《立案審批表》依照權(quán)限報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)立案。而《海南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)行政復(fù)議程序規(guī)定》⑩則規(guī)定，《立案審批表》應(yīng)呈交復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示。更有甚者，個(gè)別法規(guī)文件在同一條款中出現(xiàn)批準(zhǔn)與批示等義替換的情況。譬如，《國家人口和計(jì)劃生育行政許可工作制度》規(guī)定，許可機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不能作出許可決定的，經(jīng)許可機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可延長決定期限。許可機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示后，許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人發(fā)出延期通知書并說明理由。需要指出的是，此處列舉有關(guān)法條，并不是為了對有關(guān)法規(guī)文本進(jìn)行立法技術(shù)層面上的批判，而是為了探究批準(zhǔn)與個(gè)案批示之間關(guān)系。法條中存在的詞組混用現(xiàn)象，側(cè)面體現(xiàn)了批準(zhǔn)與批示二者之間必然存在一定的關(guān)聯(lián)，這也排除了二者呈并列關(guān)系的可能。但二者之間究竟呈包含關(guān)系還是交叉關(guān)系，仍有待于進(jìn)一步探討。

對二者關(guān)系的討論，首先需要從批示的概念談起。何為批示？《現(xiàn)代漢語詞典》對批示有兩種解釋，作動(dòng)詞解有(上級(jí)對下級(jí)的公文)用書面表示意見之意，作名詞解則專指批示的文字。作為一種文書形式，“批示”活躍于黨政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)中，且常常和其他正式公文形式混同，具有很強(qiáng)針對性、時(shí)效性和約束力，承辦者必須認(rèn)真落實(shí)。從行政法視角關(guān)注的批示稱為行政批示?，F(xiàn)實(shí)中行政批示的身影隨處可見，而其內(nèi)容更是無所不包。正如有學(xué)者所言：“在很大程度上,批示業(yè)已成為當(dāng)下中國黨政干部意志表達(dá)的最為主要的方式,是行政運(yùn)作過程中的常態(tài)機(jī)制,由此深刻影響了行政決策、行政執(zhí)法、行政責(zé)任追究的全過程?！盵8]行政批示實(shí)際上就是一種基于職務(wù)而來的權(quán)力行為，但這種職務(wù)權(quán)力行為并沒有被現(xiàn)行法律所規(guī)范，它是一種行政慣例。有學(xué)者將其定位為“非制度化的行政控制方式”[9]。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)活躍于行政執(zhí)法領(lǐng)域。而在該領(lǐng)域中，行政批示往往表現(xiàn)為個(gè)案批示，即行政執(zhí)法系統(tǒng)的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行使職務(wù)權(quán)力的過程中，以書面形式對具體執(zhí)法個(gè)案發(fā)表個(gè)人意見、觀點(diǎn)或看法。作為行政批示的重要一支，個(gè)案批示深刻影響我國行政執(zhí)法的內(nèi)部秩序與外部秩序。若進(jìn)一步分解的話，這種批示行為有如下法律特征。

其一，主體要素。個(gè)案批示是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人或辦案部門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出的。即是說，只有具有一定行政級(jí)別并握有一定行政權(quán)力的負(fù)責(zé)人才能作批示。上文已經(jīng)指出，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包含行政機(jī)關(guān)正副職領(lǐng)導(dǎo)人、分管領(lǐng)導(dǎo)人與行政職能部門負(fù)責(zé)人，符合主體要素的要求。

其二，職權(quán)要素。個(gè)案批示是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履職過程中個(gè)人意志表達(dá)的一種載體，是其個(gè)人職務(wù)權(quán)力行使的體現(xiàn)。而機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在履職過程中行使由法律賦予的或基于行政慣例形成的審批權(quán)，同樣是其個(gè)人意志的表達(dá)和權(quán)力行使的體現(xiàn)。

其三，形式要素。個(gè)案批示必須是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以書面形式作出的。對于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，雖然現(xiàn)行法規(guī)文件沒有直接規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的形式，但其規(guī)定的須經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的事項(xiàng)皆依賴于有關(guān)行政文書的運(yùn)行，均需由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人書面作出批準(zhǔn)。由此可推知，法規(guī)文件中規(guī)定的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)應(yīng)采用書面形式。

其四，對象要素。個(gè)案批示是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人針對具體執(zhí)法個(gè)案作出的處理意見。通過對法規(guī)文件的實(shí)證分析，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)貫穿于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序的立案審批、調(diào)查取證、行政強(qiáng)制措施、行政決定等環(huán)節(jié)。

上述環(huán)節(jié)均指向于具體執(zhí)法個(gè)案。因此可以說，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為同樣具備主體要素、職權(quán)要素、形式要素及對象要素。換言之，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為類屬個(gè)案批示。

結(jié)合筆者前期研究成果，行政法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注個(gè)案批示中的“事中批示”。事中批示的實(shí)體性內(nèi)容大致有審批類、決策類、技術(shù)類和指導(dǎo)類等四種類型。審批性批示是指執(zhí)法個(gè)案中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人針對下級(jí)人員的請示表達(dá)同意或不同意等意見?？梢钥闯觯瑱C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)在內(nèi)容上類屬審批性批示。在事中批示的可執(zhí)行性上，有參考性批示、運(yùn)用性批示和執(zhí)行性批示三種類型。執(zhí)行性批示指機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出的事中批示包含具體的可執(zhí)行內(nèi)容?；诼殑?wù)權(quán)威，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為一經(jīng)作出，即具有要求下屬遵照執(zhí)行的效力。因此，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)在可執(zhí)行性上類屬執(zhí)行性批示。此外，以個(gè)案批示的效果為分類依據(jù)，可以分為涉權(quán)性批示和非涉權(quán)性批示。由于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)幾乎貫穿于行政執(zhí)法全過程，其效果無法一概而論，需要視情況而定。如機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政決定環(huán)節(jié)對擬處理意見作出批準(zhǔn)，該批準(zhǔn)行為涉及外部行政相對人權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更、消滅或確認(rèn)，應(yīng)屬涉權(quán)性批示。如機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在調(diào)查取證中的辨認(rèn)環(huán)節(jié)作出的批準(zhǔn)行為，則屬非涉權(quán)性批示。

四 “機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”行為的法律功能

機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)業(yè)已成為行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行中的一項(xiàng)重要制度?！爸贫群鸵?guī)則不僅包括法律規(guī)范，而且還包括了在社會(huì)中不斷形成、發(fā)展、變化的慣例、習(xí)慣、道德和風(fēng)俗等一些非正式的制度”[10]55。機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)源于行政慣例，并逐步得到部分法律法規(guī)規(guī)章及行政規(guī)范性文件的確認(rèn)。可以說，作為正式制度與非正式制度交織的產(chǎn)物，其在行政權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部場域?qū)?nèi)部行政過程起控制作用，而在外部場域則成為司法機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序的通道。

(一)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)對內(nèi)部行政過程起控制作用

行政執(zhí)法中的行政控制表現(xiàn)為，在行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行過程中，對其活動(dòng)進(jìn)行組織、管理、指揮、協(xié)調(diào)、控制的過程。作為行政控制的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)控制作用源于組織法的有關(guān)規(guī)定。公務(wù)員具有的服從義務(wù)則是審批權(quán)控制作用效力源之一。根據(jù)《公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，公務(wù)人員應(yīng)履行服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令的義務(wù)。在上級(jí)不改變或作出立即執(zhí)行的指示的情況下，即使公務(wù)員認(rèn)為該決定或者命令有誤，也應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行。這就意味著機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為具備執(zhí)行力，即批準(zhǔn)行為一經(jīng)作出，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的個(gè)人意志即須具有由辦案人員予以落實(shí)的效力。此外，我國現(xiàn)行責(zé)任體制是審批權(quán)效力的另一源泉。前文已經(jīng)指出，《憲法》及有關(guān)政府組織法確立了行政首長負(fù)責(zé)制的責(zé)任體制，并由此發(fā)展出層層負(fù)責(zé)的行政內(nèi)部責(zé)任體制。若公務(wù)人員違背服從義務(wù)，則須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任或政治責(zé)任。追責(zé)制度對于公務(wù)人員來說，是一把“達(dá)摩克利斯之劍”，從反向上保障了審批權(quán)的行使效力。審批權(quán)由此成為機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履行管控職責(zé)的有效手段。

機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的控制作用體現(xiàn)于行政執(zhí)法程序步驟的啟閉、順序的擇定、方式的選擇、時(shí)限的延長以及結(jié)論的走向等內(nèi)部環(huán)節(jié)。實(shí)證分析結(jié)論顯示，在行政處罰中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)對程序性事項(xiàng)的控制包括立案、管轄、回避、期限延長、調(diào)查取證方法的運(yùn)用、先行登記保存、調(diào)查終止、案件終結(jié)等環(huán)節(jié)；對于實(shí)體性事項(xiàng)的控制主要包括行政決定的作出、涉案財(cái)物的銷毀或先行處理等。在行政強(qiáng)制措施中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的控制作用體現(xiàn)在啟動(dòng)行政強(qiáng)制措施、延長強(qiáng)制期限及終結(jié)行政強(qiáng)制措施上。在行政強(qiáng)制執(zhí)行中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)對申請執(zhí)行、中止執(zhí)行、停止執(zhí)行等程序性事項(xiàng)起控制作用，對暫緩或分期繳納罰款等實(shí)體性事項(xiàng)起控制作用。由此可見，鑒于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)貫穿于行政執(zhí)法活動(dòng)的全過程，其對整個(gè)行政執(zhí)法活動(dòng)的控制面涵蓋實(shí)體性事項(xiàng)與程序性事項(xiàng)，觸及機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與普通公務(wù)人員以及行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十八條及實(shí)務(wù)調(diào)研結(jié)果，行政強(qiáng)制措施的啟動(dòng)一般情況下須由辦案人員制作《行政強(qiáng)制案件立案審批表》，填寫案件簡要情況及承辦人意見，由承辦人所在職能部門負(fù)責(zé)人審核并報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。我們知道，行政強(qiáng)制措施的啟動(dòng)將直接限制行政相對人的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利。因此，增加機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人前置審批程序，縮小了能夠?qū)嶋H啟動(dòng)行政強(qiáng)制措施程序的人員范圍[11]120，有利于敦促行政機(jī)關(guān)審慎采取行政強(qiáng)制措施，防止行政強(qiáng)制措施的濫用。此制度設(shè)計(jì)的初衷顯然是保護(hù)行政相對人合法權(quán)益?？梢哉f，在啟動(dòng)行政強(qiáng)制措施節(jié)點(diǎn)上，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審批權(quán)既控制了行政強(qiáng)制措施程序啟動(dòng)這一程序性環(huán)節(jié)，亦是對行政機(jī)關(guān)最終對外采取強(qiáng)制措施種類的實(shí)體性控制。若機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不予批準(zhǔn)，即便機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核意見與之相左，承辦人亦只能服從機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的決定?？梢栽O(shè)想，個(gè)案中若存在“權(quán)錢交易”之類的腐敗現(xiàn)象，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人極有可能作出不予批準(zhǔn)的決定。這顯然影響了行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系秩序。

(二)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)成為司法機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序的通道

從法理上講，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)屬于違反法定程序的行為。實(shí)踐中，因?yàn)槁男行姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)手續(xù)而被撤銷的情形并不少見。何海波指出，雖然法院還很少把它作為一個(gè)獨(dú)立的、唯一的理由，但行政決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)而沒有經(jīng)過其批準(zhǔn)，有可能構(gòu)成法院撤銷行政行為的理由之一。換言之，即使外部程序合法，內(nèi)部手續(xù)不合法的情形仍可能被法院確認(rèn)為違法[4]472。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)程序給法院提供了審查內(nèi)部行政程序的管道[4]389。“福建省官頭海運(yùn)總公司不服福建省莆田縣國稅局扣押輪船行政強(qiáng)制措施案”中，莆田縣國稅局下屬分局扣押行為因?yàn)槲唇?jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)行政負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)而被撤銷?！昂戏事眯猩缭V淮南市交通局交通管理行政強(qiáng)制案”中，雙方爭點(diǎn)在于被告采取的現(xiàn)行證據(jù)保全措施是否符合法定程序。法院審理后，援引《行政處罰法》第三十七條及《交通行政處罰程序規(guī)定》第十六條之規(guī)定，認(rèn)定淮南市交通局對原告車輛進(jìn)行證據(jù)保全時(shí)未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，屬違反法定程序的行為，判處被告的證據(jù)保全行為違法。“劉后春訴瀏陽市國土資源局土地行政處罰糾紛案”中，法院認(rèn)為，瀏陽市國土資源局在2010年1月28日對劉后春非法占用土地一案立案、調(diào)查并送達(dá)行政處罰告知書，而領(lǐng)導(dǎo)審批立案卻是2010年1月29日，違反行政處罰程序規(guī)定?！袄钅吃V邢臺(tái)市公安局橋西分局行政處罰案”中，法院認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)對行政相對人依法進(jìn)行處罰時(shí)，應(yīng)根據(jù)其權(quán)限履行審批手續(xù)，但原告在法定舉證期間內(nèi)所提供的證據(jù)中，無行政處罰審批手續(xù)，不能證實(shí)其程序合法性，故被告應(yīng)對此承擔(dān)舉證不能的法律責(zé)任。

在某些案例中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為成為判定行政程序違法的間接依據(jù)。在“江西南方隧道工程有限公司訴高縣稅務(wù)局行政處罰案”中，法院認(rèn)為，被告高縣水務(wù)局的法定代表人王某系第三人高縣惠澤水利開發(fā)有限責(zé)任公司的法定代表人，而第三人與該行政處罰案件有直接利害關(guān)系，故王某應(yīng)當(dāng)回避。但是，被告作出行政處罰決定的審批材料中卻又出現(xiàn)王某的審批意見，由此可推定王某參與行政處罰全過程，違反了回避原則，系程序違法。不同于上述案例，在該案中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出批準(zhǔn)行為本身符合《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，但其行為卻成為了行政機(jī)關(guān)違反回避原則的證明材料。由此引致如下問題：根據(jù)回避原則，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在應(yīng)當(dāng)回避的情況下，審批權(quán)的行使主體應(yīng)如何確定？現(xiàn)行法律法規(guī)似乎對此并未作出解答，有待于學(xué)界展開更為深入的研究。

五 結(jié)語：應(yīng)規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為

行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為是法治與人治兩種因素相互交織而成的產(chǎn)物。其法治因素體現(xiàn)在法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件以規(guī)范形式對機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)予以制度化確認(rèn)，并由此描繪出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為的外延輪廓。但對于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為本身，更多為人治因素所主導(dǎo)，是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人個(gè)人意志的體現(xiàn)，容易陷入隨人而定的無序局面。出于建構(gòu)行政法秩序及響應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的號(hào)召，結(jié)合中國行政法制的現(xiàn)狀，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化。可以說，規(guī)范機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為在當(dāng)下既有必要，又很迫切，也是難題。

一般說來，法律規(guī)制路徑的建構(gòu)無外乎立法、行政與司法三種途徑。現(xiàn)階段要出臺(tái)一部法律對機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為進(jìn)行規(guī)范似乎不太現(xiàn)實(shí)，行政自制和司法規(guī)制這兩個(gè)途徑更具現(xiàn)實(shí)意義。一方面，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為作為內(nèi)部行為、過程性行為，通過行政內(nèi)部自制以規(guī)范行政內(nèi)部秩序更為合理。故應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不作為、慢作為、亂作為責(zé)任，嚴(yán)肅追責(zé)，倒逼機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人守法自律，發(fā)揮好機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在法治建設(shè)中的“少數(shù)關(guān)鍵”作用。另一方面，在司法審判中，應(yīng)以保障行政相對人的合法權(quán)益為著眼點(diǎn)和立足點(diǎn)。鑒于負(fù)擔(dān)性行政行為的潛在侵益性，應(yīng)突出正當(dāng)程序原則。對于未經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法定審批程序的行為，一般應(yīng)視為違反法定程序，并依據(jù)《行政訴訟法》第七十條通過撤銷判決予以撤銷。對于授益性行政行為，在不損害第三人和公共利益的前提下，應(yīng)采用確認(rèn)違法判決，并給有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出《司法建議書》。對于可能存在違法違紀(jì)行為的，則應(yīng)將有關(guān)情況反饋至監(jiān)察委員會(huì)另行處理。當(dāng)然，以上規(guī)范路徑的建構(gòu)可能還不太成熟。從行政法角度看，對于規(guī)制手段的具體內(nèi)容及規(guī)制手段之間存在的銜接環(huán)節(jié)，是值得我們更加深入思考和研究的。

注釋：

①此處的“法律規(guī)范文本”具體指法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。下同。

②表1數(shù)據(jù)均采樣于威科先行·法律信息庫(Wolters Kluwer)。檢索公式：“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示/批準(zhǔn)/審核/審批/同意”+全文+精確搜索+主題分類：“行政法與行政訴訟法”+時(shí)效性：“現(xiàn)行有效”。

③根據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十八條，立案應(yīng)當(dāng)填寫立案審批表，同時(shí)附上相關(guān)材料(投訴材料、申訴材料、舉報(bào)材料、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦或者有關(guān)部門移送的材料、當(dāng)事人提供的材料、監(jiān)督檢查報(bào)告、已核查獲取的證據(jù)等)，由縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人指定兩名以上辦案人員負(fù)責(zé)調(diào)查處理。

④根據(jù)《青島市人防行政執(zhí)法實(shí)施細(xì)則》第六條，執(zhí)法人員接到領(lǐng)導(dǎo)交辦、上級(jí)轉(zhuǎn)辦、檢查發(fā)現(xiàn)或群眾舉報(bào)的案件，應(yīng)當(dāng)按照行政處罰規(guī)范透明運(yùn)行相關(guān)要求進(jìn)行案源登記，認(rèn)為符合下列條件的，在7日內(nèi)填寫《行政案件立案審批表》，經(jīng)法制機(jī)構(gòu)和分管領(lǐng)導(dǎo)審查后，報(bào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核立案。

⑤根據(jù)《國家工商行政管理總局行政復(fù)議程序規(guī)則》第二十八條，行政復(fù)議人員對案件進(jìn)行全面了解、審查后，一般應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議期限屆滿15日前擬定行政復(fù)議案件審結(jié)報(bào)告、行政復(fù)議決定書或者其他案件處理決定書，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)工商總局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。行政復(fù)議決定書經(jīng)工商總局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)并加蓋工商總局印章后送達(dá)有關(guān)當(dāng)事人。行政復(fù)議決定書一經(jīng)送達(dá)，即發(fā)生法律效力。

⑥根據(jù)《環(huán)境行政復(fù)議辦法》第三十二條，環(huán)境行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，擬定行政復(fù)議決定書，報(bào)請環(huán)境行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批。行政復(fù)議決定書應(yīng)當(dāng)加蓋印章，送達(dá)當(dāng)事人。

⑦選取的具體樣本如下：《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《通信行政處罰程序規(guī)定》、《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》、《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰程序規(guī)定》、《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》、《在國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)修筑設(shè)施審批管理暫行辦法》、《郵政行政處罰程序規(guī)定》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》、《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》、《通信行政處罰程序規(guī)定》、《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》、《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》、《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》、《商務(wù)行政處罰程序規(guī)定》、《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》、《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》、《交通行政處罰程序規(guī)定》、《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》、《出入境檢驗(yàn)檢疫行政處罰程序規(guī)定》、《測繪行政處罰程序規(guī)定》、《深圳市統(tǒng)計(jì)行政復(fù)議指引》、《重慶市行政執(zhí)法基本規(guī)范(試行)》、《重慶市南川區(qū)行政執(zhí)法全過程記錄規(guī)則(試行)》、《青島市人防行政執(zhí)法實(shí)施細(xì)則》等共三十部法律規(guī)范文本。

⑧《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》第十四條規(guī)定，上級(jí)價(jià)格主管部門可以直接查處下級(jí)價(jià)格主管部門管轄的案件，也可以將自己管轄的案件移交下級(jí)價(jià)格主管部門查處。移交案件管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)報(bào)請價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)人或者經(jīng)授權(quán)的價(jià)格監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

⑨《廣州市行政復(fù)議案件辦理程序補(bǔ)充規(guī)定》第六條規(guī)定：“承辦人應(yīng)依照復(fù)議條例以及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定對復(fù)議申請進(jìn)行審查。經(jīng)審查，認(rèn)為復(fù)議申請符合受理?xiàng)l件，應(yīng)該受理的，需填寫立案審批表，依照權(quán)限報(bào)復(fù)議機(jī)構(gòu)主管領(lǐng)導(dǎo)或復(fù)議機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)審批，在領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)立案后應(yīng)將立案情況向復(fù)議機(jī)構(gòu)主管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。”

⑩《海南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)行政復(fù)議程序規(guī)定》規(guī)定：“根據(jù)《行政復(fù)議法》，農(nóng)業(yè)行政復(fù)議按以下程序進(jìn)行：……三、審批。復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對是否立案進(jìn)行審定，然后呈交復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示。……”