(西南政法大學 行政法學院(監(jiān)察法學院)，重慶 401120)

近年來，世界各國的行政法學者對于傳統(tǒng)行政法學科的體系和研究內(nèi)容提出了諸多質(zhì)疑。比如美國行政法教授馬肖(Jerry L. Mashaw)在《創(chuàng)設行政憲制(被遺忘的美國行政法百年史1787-1887)》一書中就明確提到：將行政法理解為“司法審查之法”、“外部”行政法是對美國行政法的誤讀[1]2。行政法不僅是司法審查行政權(quán)的法，也是國家建構(gòu)、處理行政官員之間關系以及行政官員和行政機關之間關系的法。行政法應更加關注行政體制內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)問題。由此，近年來筆者開始重視研究“內(nèi)部行政法”問題，特別是行政批示。就中國來說，批示傳統(tǒng)自古有之，它在中國權(quán)力運行中扮演著重要角色，并深刻影響著我國政治管理秩序，各級官員的批示在處理各種問題上的決定性作用已然是中國政治的一部分。其實，行政批示實際上就是一種基于職務而來的權(quán)力行為，但這種職務權(quán)力行為并沒有被現(xiàn)行法律所規(guī)范，它只是一種行政慣例。實證分析發(fā)現(xiàn)，“批示”一詞主要用于《黨政機關公文處理工作條例》以及各地頒布的相應實施細則中，而在其他領域，除了少量行政規(guī)范性文件以“批示”稱謂直接出現(xiàn)外，大都以“批準”、“審批”、“審核”、“同意”等稱謂出現(xiàn)，其中以“批準”一詞出現(xiàn)頻率最高(見表1)。換言之，行政機關負責人的批準行為是客觀存在且具有法律規(guī)范依據(jù)。因此，筆者擇取“機關負責人批準行為”為研究的重點，對現(xiàn)行生效的法律規(guī)范文本進行分析①，通過梳理機關負責人批準行為在行政執(zhí)法內(nèi)部行政程序各環(huán)節(jié)中的實際存在，厘清機關負責人批準行為的內(nèi)涵與外延，并揭示機關負責人審批權(quán)的法律功能，為實現(xiàn)機關負責人批準制度規(guī)范化奠定一定的基礎。

表1.法律規(guī)范文本有關“機關負責人批準”表述方式統(tǒng)計表②

一 分析樣本基本情況及來源

嚴格意義上，“批準”與“審批”、“審核”、“同意”等在詞義上有所區(qū)別。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“審批”一詞是指對下級呈報上級的書面計劃報告等公文的審查批示；“審核”意指對書面材料或數(shù)字材料的審查核定；而“批準”一詞指上級對下級的意見、建議或請求表示同意[2]984。可以發(fā)現(xiàn)，“審批”與“審核”強調(diào)對公文材料的審查動作；“批準”則是強調(diào)經(jīng)審查后得出的肯定性結(jié)論，與“同意”一詞可等義替換。但是，在法條行文表述中，“批準”與“審核”、“批準”與“審批”經(jīng)常存在混用情況。譬如，《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第十八條③與《青島市人防行政執(zhí)法實施細則》第六條④同樣是關于呈批《立案審批表》的規(guī)定，前者規(guī)定《立案審批表》應由縣級以上工商行政管理機關負責人批準，后者則規(guī)定《立案審批表》應報機關負責人審核。此外，根據(jù)《國家工商行政管理總局行政復議程序規(guī)則》第二十八條⑤，《行政復議決定書》應報機關負責人批準。而《環(huán)境行政復議辦法》第三十二條⑥則規(guī)定“決定書報請環(huán)境行政復議機關負責人審批”。有鑒于此，本文亦將“機關負責人審批”、“機關負責人審核”及“機關負責人同意”納入樣本檢索范圍并予以搜集分析。

法條中關于“機關負責人批準”的規(guī)定多見諸于部門規(guī)章及各地方的行政規(guī)范性文件(見表2)。鑒于后者樣本數(shù)量過大，且其內(nèi)容主要是對相應部門規(guī)章的具體化規(guī)定，從實證分析的可操作性及樣本的代表性角度出發(fā)，筆者主要選取了有關法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及少量行政規(guī)范性文件共30部進行研究⑦。與此同時，選擇與行政相對人權(quán)益關系十分密切的行政處罰、行政強制、行政許可、行政復議等四個領域，并側(cè)重于對前二者進行實證分析。

表2.法律規(guī)范文本規(guī)定“機關負責人批示”的數(shù)量統(tǒng)計表

此外，為了行文簡潔流暢，在下文的論述中，筆者將《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》簡稱為《公安機關辦案程規(guī)》，《XXX行政處罰程序規(guī)定》統(tǒng)一簡稱為《XXX罰程規(guī)》。如，《通信行政處罰程序規(guī)定》將被簡稱為《通信罰程規(guī)》，《中國保險監(jiān)督管理委員會行政處罰程序規(guī)定》將被簡稱為《中國保險監(jiān)督管理委員會罰程規(guī)》，《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》將被簡稱為《工商行政管理機關罰程規(guī)》，以此類推。

二 現(xiàn)行法律法規(guī)關于行政機關負責人審批權(quán)的規(guī)定

關于行政執(zhí)法領域中行政機關負責人審批權(quán)的規(guī)定，在《行政許可法》第四十二條，《行政處罰法》第三十七、三十八條，《治安管理處罰法》第八十二條，《行政強制法》第十八、十九、二十、二十五、三十二、五十五條，以及《行政復議法》第二十八、三十一條等法律條文中得到部分體現(xiàn)。結(jié)合對其他法規(guī)文本的檢索分析，可以發(fā)現(xiàn)行政機關負責人批準是行政過程中的常態(tài)。換言之，行政執(zhí)法領域中行政機關負責人的批準行為貫穿于行政機關內(nèi)部程序的立案審批、管轄、調(diào)查取證、行政強制措施、行政決定、涉案財物的管理和處理、執(zhí)行、案件終結(jié)等多個環(huán)節(jié)(見表3)。

表3.現(xiàn)行法律規(guī)范關于行政機關負責人審批權(quán)的規(guī)定

行政強制執(zhí)行暫緩或者分期繳納罰款《工商行政管理機關罰程規(guī)》第七十二條;《質(zhì)量技術監(jiān)督罰程規(guī)》第四十九條;《食品藥品罰程規(guī)》第四十九條;《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》第四十五條等申請執(zhí)行《行政強制法》第五十五條;《公安機關辦案程規(guī)》第一百八十二條中止執(zhí)行《質(zhì)量技術監(jiān)督罰程規(guī)》第五十二條、第五十三條停止執(zhí)行《深圳市統(tǒng)計行政復議指引》第十二條;《商務罰程規(guī)》第十七條案件結(jié)案環(huán)節(jié)結(jié)案《農(nóng)業(yè)罰程規(guī)》第六十三條;《商務罰程規(guī)》第五十二條;《質(zhì)量技術監(jiān)督罰程規(guī)》第二十五條、第五十四條;《郵政罰程規(guī)》第六十二條

在立案審批環(huán)節(jié)，機關負責人審批權(quán)主要運用于行政處罰一般程序中。行政處罰一般程序要求行政機關深入開展調(diào)查取證工作，在查明事實的基礎上作出行政決定。如《通信罰程規(guī)》第十七條明確規(guī)定，除依法可以當場決定行政處罰外，執(zhí)法人員應報機關負責人批準。此外，《農(nóng)業(yè)罰程規(guī)》第二十六條、《北京市實施行政處罰程序若干規(guī)定》第八條、《九江市行政處罰程序若干規(guī)定》第十一條、《石家莊市行政處罰實施辦法》第八條等規(guī)范性文本亦作出了類似規(guī)定。值得一提的是，為了強化機關負責人的審批權(quán)的行使，《農(nóng)業(yè)罰程規(guī)》第四十條規(guī)定，在邊遠、水上和交通不便的地區(qū)，執(zhí)法人員按一般程序?qū)嵤┨幜P時可以采用通訊方式報請?zhí)幜P機關負責人批準立案并存檔備案。

管轄是行政機關行使行政處罰權(quán)的權(quán)限分工。在級別管轄中，《價格罰程規(guī)》第十四條⑧對移交案件管轄權(quán)設置了機構(gòu)負責人批準的前置程序。在部門管轄中，根據(jù)《工商行政管理機關罰程規(guī)》第四十五條與《中國人民銀行罰程規(guī)》第二十三條，不屬于本機關管轄、應當移交其他行政機關管轄的案件，需報機關負責人審核批準后再行處理。另外，根據(jù)《行政處罰法》第二十二條，對于構(gòu)成犯罪的違法行為，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任?！豆ど绦姓芾頇C關罰程規(guī)》第四十五條則在此基礎上進行了細化規(guī)定：“案件移送司法機關需要先行經(jīng)由行政機關負責人的批準。”

調(diào)查取證是行政處罰一般程序的必經(jīng)環(huán)節(jié)。在行政機關調(diào)查取證活動中的回避、勘驗檢查、傳喚、鑒定、辨認、證據(jù)調(diào)取、調(diào)查時限的延長、取證方法的確定及調(diào)查終止的決定等環(huán)節(jié)，均可能存在機關負責人的審批程序。謹舉回避、檢查及先行登記保存為例。其一，法律上的回避制度源于人類對應受公平對待期待的自然本性[3]131。雖然，《行政處罰法》對回避制度未明確設定批準前置程序，但在行政權(quán)的實際運行中，執(zhí)法人員的回避通常需要經(jīng)機關負責人批準，這可在《商務罰程規(guī)》第二十二條、《食品藥品罰程規(guī)》第十九條、《通信罰程規(guī)》第十二條等部門規(guī)章中得到佐證。其二，《行政處罰法》第三十六條在明確調(diào)查取證應遵從全面、客觀、公正原則的基礎上，必要時可進行檢查。在行政執(zhí)法實踐中，行政機關啟動檢查之前，一般皆需經(jīng)由辦案人員報請機關負責人事先批準?！多]政罰程規(guī)》第三十二條、《商務罰程規(guī)》第十四條均將該行政慣例制度化、法律化。其三，《行政處罰法》第三十七條第二款明確規(guī)定，先行登記保存應先行經(jīng)行政機關負責人批準。相應的，《中國保險監(jiān)督管理委員會罰程規(guī)》第三十三條、《林業(yè)罰程規(guī)》第二十六條、《交通罰程規(guī)》第十六條等部門規(guī)章作出了細化規(guī)定。

機關負責人批準行為在啟動強制措施、延長強制措施期限甚至終結(jié)行政強制措施環(huán)節(jié)中扮演著中樞角色。可以說，沒有機關負責人的批準行為，整個行政程序?qū)⑾萦谕?。根?jù)《行政強制法》第十八條至第二十條，行政強制措施的啟動均須機關負責人批準，在特殊情況下可事后補辦報批手續(xù)。對于后者，根據(jù)《行政強制法》第二十五條及第三十二條，查封、扣押、凍結(jié)期限的延長須經(jīng)由行政機關負責人批準。采取或者解除行政強制措施，應當經(jīng)質(zhì)量技術監(jiān)督部門負責人批準。值得一提的是，對于終止行政強制措施，《質(zhì)量技術監(jiān)督罰程規(guī)》第二十三條及《公安機關辦案程規(guī)》第四十四條均規(guī)定了機關負責人批準的前置環(huán)節(jié)。

《行政處罰法》第三十八條與《行政復議法》第二十八條均規(guī)定，行政決定的作出，須由有關機關負責人批準。根據(jù)《行政處罰法》第三十八條第二款，對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。在實務工作中，由于行政處罰案件數(shù)量巨大，機關負責人難以做到事事躬親。執(zhí)法人員依法調(diào)查取證后，需結(jié)合法律事實擬定《行政處罰決定書》，作出行政處罰建議后報機關負責人批準。易言之，機關負責人通常是以批準行為行使由法律賦予的決定權(quán)?！豆ど绦姓芾頇C關罰程規(guī)》第五十二條、《中國保險監(jiān)督管理委員會罰程規(guī)》第七十條、《出入境檢驗檢疫罰程規(guī)》第三十一條等均對此作出確認。此外，對于行政機關延長作出行政決定期限，《行政許可法》第四十二條、《行政復議法》第三十一條、《通信罰程規(guī)》第二十九條、《林業(yè)罰程規(guī)》第三十四條等法律法規(guī)均規(guī)定應事先經(jīng)由機關負責人批準。

通過對樣本進一步的搜集分析，筆者發(fā)現(xiàn)在涉案財物的管理和處理、行政強制執(zhí)行以及結(jié)案環(huán)節(jié)，均有賴于機關負責人審批權(quán)的行使。此外，某些特殊情形的處理亦依賴于機關負責人批準。如《婚姻登記檔案管理法》第十五條規(guī)定，公檢法機關以外的單位或個人查閱婚姻登記檔案的，需要經(jīng)機關負責人核準。結(jié)合前文對立案、管轄、調(diào)查取證、行政強制措施、行政處罰決定等環(huán)節(jié)的檢視，可以看出，行政機關負責人的批準行為幾乎貫穿于行政權(quán)內(nèi)部運行的始終，深刻影響著我國行政權(quán)內(nèi)部秩序的運轉(zhuǎn)。與一些國家不同，中國法律幾乎總是把行政權(quán)力授予行政機關，而不是行政首長或者公務員。行政機關的主體性質(zhì)容易遮蔽內(nèi)部程序的運作[4]385。在自上而下的職務權(quán)威體系及自下而上的層層負責的責任體系之下，行政權(quán)力的內(nèi)部運行深刻影響甚至直接決定行政相對人的權(quán)益。另一方面，在全面推進依法治國，基本建成法治政府及實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這“三大目標”的指引下，行政法學界應予以積極回應，將研究目光投射至“內(nèi)部行政法”領域。內(nèi)部行政運行的規(guī)范化、法治化必然有助于改良行政法秩序，其積極效果終將對保障相對人合法權(quán)益起到正反饋效應。

三 “機關負責人批準”概念的法規(guī)范解釋

通過實證分析，行政執(zhí)法中機關負責人批準的外延已逐步廓清。結(jié)合《現(xiàn)代漢語詞典》對“批準”一詞的解釋，可對機關負責人批準作出初步定義：機關負責人對下屬的意見、建議或請求表示同意。然而，作為行政內(nèi)部程序運行中的常態(tài)現(xiàn)象，機關負責人批準的內(nèi)涵仍待厘清。這就要求對如下三個問題作出解答：其一，“機關負責人”的主體范圍；其二，機關負責人批準的效力；其三，機關負責人批準與行政批示存在何種關聯(lián)。

(一)“機關負責人”的內(nèi)涵與外延

傳統(tǒng)上行政管理學、政治學常用“行政首長”、“領導人”、“一把手”等概念描述在公務員系統(tǒng)中擔任領導工作，具有組織、指揮、命令、監(jiān)督等權(quán)力的人。在組織法層面，《憲法》第八十六條、第九十三條、第一百零五條共同架構(gòu)了我國行政首長負責制的責任體制?！秶鴦赵航M織法》第二條第二款、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十二條對這一體制進行了確認。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“首長”一詞意為政府各部門中的高級領導人或部隊中較高級的領導人。因此，在組織法語境下，行政首長指國務院總理、各部部長、各委員會主任及地方各級行政機關的“一把手”。

在行政法學領域，“行政首長”一詞出現(xiàn)的頻率并不高，取而代之的則是“行政機關負責人”一詞。那么，行政法視野下行政機關負責人的邊界在哪里？是采狹義解釋，將其限于行政機關一把手？或是采廣義解釋，將其擴大解釋為包括各行政職能部門負責人？前文已經(jīng)提及，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《行政復議法》等有關條文均規(guī)定了須行政機關負責人批準的事項。結(jié)合筆者在實務部門的調(diào)研成果，除了行政機關一把手之外，行政機關分管負責人及諸多行政職能部門負責人在案件的立案、期限延長、回避、決定等環(huán)節(jié)均享有審批權(quán)。這就說明了機關負責人與行政首長的范疇實際上是不盡相同的。換言之，行政機關負責人包括但不限于行政首長。對行政機關負責人采狹義解釋顯然不太合理。

對于機關負責人的主體范疇，有學者指出，在中國的法律概念中，“行政機關負責人”包括行政機關正職和副職領導人[5]。此觀點在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)中得到印證。該解釋第一百二十八條規(guī)定，行政機關負責人出庭應訴制度的主體范圍包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。上海市、南京市、葫蘆島市等出臺的《人民政府關于加強行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作的意見》，亦將行政機關負責人的主體范疇界定為行政機關正副職領導人。然而，作為執(zhí)行權(quán)的行政不同于作為裁判權(quán)的司法，其運作與控制機理有著很大的差異[6]。因此，直接依據(jù)司法解釋將行政機關負責人的主體范疇框定為行政機關正職和副職領導人，亦不完全準確。

筆者認為，在行政法學對審批權(quán)的研究中，機關負責人應采擴大解釋。換言之，機關負責人包括行政機關的正副職負責人、分管負責人及機關職能部門的負責人。值得注意的是，實務中分管負責人通常由本機關副職負責人兼任，但不排除存在例外情況。此處將其單列，是出于表達周延的需要。我們知道，在行政法學中，職能部門是行政機關的工作部門，其并不具有獨立的行政主體地位?！逗Ｄ鲜∞r(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)行政復議程序規(guī)定》規(guī)定，“復議機構(gòu)負責人對是否立案進行審定，然后呈交復議機關負責人批示。”這一規(guī)定亦清晰地展現(xiàn)了職能部門負責人與機關負責人的區(qū)別。筆者將機關負責人擴大解釋為包含職能部門負責人，既是回應行政實務的需要，又具有規(guī)范支撐。對于前者，上文中已做闡述，此處不再贅述。對于后者，筆者擬從《行政處罰法》第三十七條第二款出發(fā)，尋找有關規(guī)范依據(jù)。

《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關負責人批準，可以先行登記保存?；诖?，《中國保險監(jiān)督管理委員會罰程規(guī)》第三十三條規(guī)定，采取先行登記保存措施，應當由中國保監(jiān)會負責人或者派出機構(gòu)負責人批準。此處的派出機構(gòu)負責人即為行政機關副職負責人。根據(jù)《食品藥品罰程規(guī)》第二十五條，先行登記保存須經(jīng)分管負責人批準。而依據(jù)《公安機關辦案程規(guī)》第九十四條及《交通罰程規(guī)》第十六條，先行登記保存則須由有關部門負責人批準。此外，《治安管理處罰法》第八十二條、《公安機關辦案程規(guī)》第五十三條亦規(guī)定有關事宜須由行政機關職能部門負責人批準。由此，機關負責人應采廣義解釋，包含行政機關正副職領導人、分管領導人與行政職能部門負責人。

(二)“主管機關批準”實質(zhì)上演化為機關負責人批準

根據(jù)《行政處罰法》第五十二條，當事人申請延期或者分期繳納罰款的，需經(jīng)行政機關批準。《價格罰程規(guī)》第四十三條、《商務罰程規(guī)》第五十條第三款、《出入境檢驗檢疫罰程規(guī)》第五十九條等部門規(guī)章對當事人申請延期或分期繳納罰款亦規(guī)定經(jīng)主管機關批準。值得注意的是，《食品藥品罰程規(guī)》第四十九條、《質(zhì)量技術監(jiān)督罰程規(guī)》第四十九條與《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》第四十五條則規(guī)定，當事人申請延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)相應機關負責人批準后，可以延期或者分期繳納。由此帶來如下問題：作為《行政處罰法》的下位法，上述四部部門規(guī)章將“行政機關批準”具體化為“機關負責人批準”是否合理？換言之，機關負責人的意志是否可以上升為行政機關的意志？

對該問題的解答，實質(zhì)上亦是對機關負責人批準行為效力的回應。現(xiàn)代官僚組織體制以馬克斯·韋伯(Max Weber)在《社會組織與經(jīng)濟組織理論》一書中提出的科層制(bureaucracy)為代表。我國現(xiàn)行官僚組織體制雖并不完全符合科層制的制度特征，但亦具備科層制所具有的權(quán)力分層、分工明確的特征。一方面，權(quán)力分層引致上級機關或長官就其主管事務對下級機關或公務員負有領導職權(quán)，由此形成自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。在東方特有的“官文化”的推波助瀾下，行政機關負責人的個人意志，特別是行政機關一把手的意志，幾乎無例外地得以上升為機關意志。行政機關負責人的批準行為正是機關負責人基于其個人意志作出的。另一方面，分工明確實質(zhì)上帶來了責任的承擔問題，進而保障了批準行為的效力。溯本追源，我國現(xiàn)行行政內(nèi)部責任體制植根于我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的行政首長負責制。根據(jù)權(quán)責相一致的原則，行政首長獨握所轄行政機關內(nèi)部的最高決策權(quán)，對各類事項具有最終決定權(quán)與一票否決權(quán)[7]。行政首長對本機關行使職權(quán)所引起的后果負政治責任與法律責任。行政首長為了實現(xiàn)個人負責的目的，運用其地位與職權(quán)，建立起了種種責任制，推動了行政機關內(nèi)部工作責任制的健全?；诖耍姓C關負責人對內(nèi)部行政程序的立案、行政強制、行政決定等環(huán)節(jié)享有最終審批權(quán)。在責任制的約束下，機關負責人的審批權(quán)要求下級職員服從與執(zhí)行。由此，上述四部部門規(guī)章將“行政機關批準”具體化為“機關負責人批準”并無不妥。申言之，法規(guī)文本所規(guī)定的“主管機關批準”，在行政內(nèi)部程序中實質(zhì)上演化為機關負責人批準。

(三)機關負責人批準是“個案批示”的下位概念

前文已經(jīng)指出，筆者對機關負責人批準行為的關注始于對“內(nèi)部行政法”的關注及對行政批示的研究。在對機關負責人批準行為的實證研究中，部分法條中存在著批示與批準混用的情況。我們知道，在行政復議立案環(huán)節(jié)，通常需要審查人員填寫《立案審批表》并層層報批，最終由機關負責人批準立案。根據(jù)《廣州市行政復議案件辦理程序補充規(guī)定》第六條⑨，《立案審批表》依照權(quán)限報主管領導批準立案。而《海南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)行政復議程序規(guī)定》⑩則規(guī)定，《立案審批表》應呈交復議機關負責人批示。更有甚者，個別法規(guī)文件在同一條款中出現(xiàn)批準與批示等義替換的情況。譬如，《國家人口和計劃生育行政許可工作制度》規(guī)定，許可機關在規(guī)定期限內(nèi)不能作出許可決定的，經(jīng)許可機關負責人批準，可延長決定期限。許可機關負責人批示后，許可機關應當向申請人發(fā)出延期通知書并說明理由。需要指出的是，此處列舉有關法條，并不是為了對有關法規(guī)文本進行立法技術層面上的批判，而是為了探究批準與個案批示之間關系。法條中存在的詞組混用現(xiàn)象，側(cè)面體現(xiàn)了批準與批示二者之間必然存在一定的關聯(lián)，這也排除了二者呈并列關系的可能。但二者之間究竟呈包含關系還是交叉關系，仍有待于進一步探討。

對二者關系的討論，首先需要從批示的概念談起。何為批示？《現(xiàn)代漢語詞典》對批示有兩種解釋，作動詞解有(上級對下級的公文)用書面表示意見之意，作名詞解則專指批示的文字。作為一種文書形式，“批示”活躍于黨政機關的管理活動中，且常常和其他正式公文形式混同，具有很強針對性、時效性和約束力，承辦者必須認真落實。從行政法視角關注的批示稱為行政批示?，F(xiàn)實中行政批示的身影隨處可見，而其內(nèi)容更是無所不包。正如有學者所言：“在很大程度上,批示業(yè)已成為當下中國黨政干部意志表達的最為主要的方式,是行政運作過程中的常態(tài)機制,由此深刻影響了行政決策、行政執(zhí)法、行政責任追究的全過程。”[8]行政批示實際上就是一種基于職務而來的權(quán)力行為，但這種職務權(quán)力行為并沒有被現(xiàn)行法律所規(guī)范，它是一種行政慣例。有學者將其定位為“非制度化的行政控制方式”[9]。

行政機關負責人批準活躍于行政執(zhí)法領域。而在該領域中，行政批示往往表現(xiàn)為個案批示，即行政執(zhí)法系統(tǒng)的機關負責人在行使職務權(quán)力的過程中，以書面形式對具體執(zhí)法個案發(fā)表個人意見、觀點或看法。作為行政批示的重要一支，個案批示深刻影響我國行政執(zhí)法的內(nèi)部秩序與外部秩序。若進一步分解的話，這種批示行為有如下法律特征。

其一，主體要素。個案批示是由行政執(zhí)法機關系統(tǒng)內(nèi)具有領導職務的主要負責人、分管負責人或辦案部門機關負責人作出的。即是說，只有具有一定行政級別并握有一定行政權(quán)力的負責人才能作批示。上文已經(jīng)指出，機關負責人包含行政機關正副職領導人、分管領導人與行政職能部門負責人，符合主體要素的要求。

其二，職權(quán)要素。個案批示是機關負責人履職過程中個人意志表達的一種載體，是其個人職務權(quán)力行使的體現(xiàn)。而機關負責人在履職過程中行使由法律賦予的或基于行政慣例形成的審批權(quán)，同樣是其個人意志的表達和權(quán)力行使的體現(xiàn)。

其三，形式要素。個案批示必須是機關負責人以書面形式作出的。對于機關負責人批準，雖然現(xiàn)行法規(guī)文件沒有直接規(guī)定行政機關負責人批準的形式，但其規(guī)定的須經(jīng)機關負責人批準的事項皆依賴于有關行政文書的運行，均需由機關負責人書面作出批準。由此可推知，法規(guī)文件中規(guī)定的機關負責人批準應采用書面形式。

其四，對象要素。個案批示是行政機關負責人針對具體執(zhí)法個案作出的處理意見。通過對法規(guī)文件的實證分析，行政機關負責人批準貫穿于行政機關內(nèi)部程序的立案審批、調(diào)查取證、行政強制措施、行政決定等環(huán)節(jié)。

上述環(huán)節(jié)均指向于具體執(zhí)法個案。因此可以說，機關負責人批準行為同樣具備主體要素、職權(quán)要素、形式要素及對象要素。換言之，行政機關負責人批準行為類屬個案批示。

結(jié)合筆者前期研究成果，行政法應重點關注個案批示中的“事中批示”。事中批示的實體性內(nèi)容大致有審批類、決策類、技術類和指導類等四種類型。審批性批示是指執(zhí)法個案中，機關負責人針對下級人員的請示表達同意或不同意等意見?？梢钥闯觯瑱C關負責人批準在內(nèi)容上類屬審批性批示。在事中批示的可執(zhí)行性上，有參考性批示、運用性批示和執(zhí)行性批示三種類型。執(zhí)行性批示指機關負責人作出的事中批示包含具體的可執(zhí)行內(nèi)容?；诼殑諜?quán)威，機關負責人批準行為一經(jīng)作出，即具有要求下屬遵照執(zhí)行的效力。因此，機關負責人批準在可執(zhí)行性上類屬執(zhí)行性批示。此外，以個案批示的效果為分類依據(jù)，可以分為涉權(quán)性批示和非涉權(quán)性批示。由于機關負責人批準幾乎貫穿于行政執(zhí)法全過程，其效果無法一概而論，需要視情況而定。如機關負責人在行政決定環(huán)節(jié)對擬處理意見作出批準，該批準行為涉及外部行政相對人權(quán)利義務的產(chǎn)生、變更、消滅或確認，應屬涉權(quán)性批示。如機關負責人在調(diào)查取證中的辨認環(huán)節(jié)作出的批準行為，則屬非涉權(quán)性批示。

四 “機關負責人批準”行為的法律功能

機關負責人批準業(yè)已成為行政權(quán)力內(nèi)部運行中的一項重要制度?！爸贫群鸵?guī)則不僅包括法律規(guī)范，而且還包括了在社會中不斷形成、發(fā)展、變化的慣例、習慣、道德和風俗等一些非正式的制度”[10]55。機關負責人批準源于行政慣例，并逐步得到部分法律法規(guī)規(guī)章及行政規(guī)范性文件的確認?？梢哉f，作為正式制度與非正式制度交織的產(chǎn)物，其在行政權(quán)運行的內(nèi)部場域?qū)?nèi)部行政過程起控制作用，而在外部場域則成為司法機關審查行政機關內(nèi)部程序的通道。

(一)機關負責人批準對內(nèi)部行政過程起控制作用

行政執(zhí)法中的行政控制表現(xiàn)為，在行政執(zhí)法權(quán)的運行過程中，對其活動進行組織、管理、指揮、協(xié)調(diào)、控制的過程。作為行政控制的機關負責人審批權(quán)控制作用源于組織法的有關規(guī)定。公務員具有的服從義務則是審批權(quán)控制作用效力源之一。根據(jù)《公務員法》有關規(guī)定，公務人員應履行服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令的義務。在上級不改變或作出立即執(zhí)行的指示的情況下，即使公務員認為該決定或者命令有誤，也應當予以執(zhí)行。這就意味著機關負責人批準行為具備執(zhí)行力，即批準行為一經(jīng)作出，機關負責人的個人意志即須具有由辦案人員予以落實的效力。此外，我國現(xiàn)行責任體制是審批權(quán)效力的另一源泉。前文已經(jīng)指出，《憲法》及有關政府組織法確立了行政首長負責制的責任體制，并由此發(fā)展出層層負責的行政內(nèi)部責任體制。若公務人員違背服從義務，則須承擔相應的法律責任或政治責任。追責制度對于公務人員來說，是一把“達摩克利斯之劍”，從反向上保障了審批權(quán)的行使效力。審批權(quán)由此成為機關負責人履行管控職責的有效手段。

機關負責人審批權(quán)的控制作用體現(xiàn)于行政執(zhí)法程序步驟的啟閉、順序的擇定、方式的選擇、時限的延長以及結(jié)論的走向等內(nèi)部環(huán)節(jié)。實證分析結(jié)論顯示，在行政處罰中，機關負責人批準對程序性事項的控制包括立案、管轄、回避、期限延長、調(diào)查取證方法的運用、先行登記保存、調(diào)查終止、案件終結(jié)等環(huán)節(jié)；對于實體性事項的控制主要包括行政決定的作出、涉案財物的銷毀或先行處理等。在行政強制措施中，機關負責人批準的控制作用體現(xiàn)在啟動行政強制措施、延長強制期限及終結(jié)行政強制措施上。在行政強制執(zhí)行中，機關負責人批準對申請執(zhí)行、中止執(zhí)行、停止執(zhí)行等程序性事項起控制作用，對暫緩或分期繳納罰款等實體性事項起控制作用。由此可見，鑒于機關負責人審批權(quán)貫穿于行政執(zhí)法活動的全過程，其對整個行政執(zhí)法活動的控制面涵蓋實體性事項與程序性事項，觸及機關負責人與普通公務人員以及行政機關與行政相對人之間的關系。

根據(jù)《行政強制法》第十八條及實務調(diào)研結(jié)果，行政強制措施的啟動一般情況下須由辦案人員制作《行政強制案件立案審批表》，填寫案件簡要情況及承辦人意見，由承辦人所在職能部門負責人審核并報機關負責人批準。我們知道，行政強制措施的啟動將直接限制行政相對人的自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利。因此，增加機關負責人前置審批程序，縮小了能夠?qū)嶋H啟動行政強制措施程序的人員范圍[11]120，有利于敦促行政機關審慎采取行政強制措施，防止行政強制措施的濫用。此制度設計的初衷顯然是保護行政相對人合法權(quán)益?？梢哉f，在啟動行政強制措施節(jié)點上，行政機關負責人的審批權(quán)既控制了行政強制措施程序啟動這一程序性環(huán)節(jié)，亦是對行政機關最終對外采取強制措施種類的實體性控制。若機關負責人不予批準，即便機構(gòu)負責人審核意見與之相左，承辦人亦只能服從機關負責人的決定?？梢栽O想，個案中若存在“權(quán)錢交易”之類的腐敗現(xiàn)象，機關負責人極有可能作出不予批準的決定。這顯然影響了行政機關與行政相對人之間的關系秩序。

(二)機關負責人批準成為司法機關審查行政機關內(nèi)部程序的通道

從法理上講，未經(jīng)行政機關負責人批準屬于違反法定程序的行為。實踐中，因為履行行政機關負責人批準手續(xù)而被撤銷的情形并不少見。何海波指出，雖然法院還很少把它作為一個獨立的、唯一的理由，但行政決定應當經(jīng)過行政機關負責人批準而沒有經(jīng)過其批準，有可能構(gòu)成法院撤銷行政行為的理由之一。換言之，即使外部程序合法，內(nèi)部手續(xù)不合法的情形仍可能被法院確認為違法[4]472。行政機關負責人批準程序給法院提供了審查內(nèi)部行政程序的管道[4]389?！案＝ㄊ」兕^海運總公司不服福建省莆田縣國稅局扣押輪船行政強制措施案”中，莆田縣國稅局下屬分局扣押行為因為未經(jīng)稅務機關行政負責人批準而被撤銷。“合肥旅行社訴淮南市交通局交通管理行政強制案”中，雙方爭點在于被告采取的現(xiàn)行證據(jù)保全措施是否符合法定程序。法院審理后，援引《行政處罰法》第三十七條及《交通行政處罰程序規(guī)定》第十六條之規(guī)定，認定淮南市交通局對原告車輛進行證據(jù)保全時未經(jīng)行政機關負責人批準，屬違反法定程序的行為，判處被告的證據(jù)保全行為違法?！皠⒑蟠涸V瀏陽市國土資源局土地行政處罰糾紛案”中，法院認為，瀏陽市國土資源局在2010年1月28日對劉后春非法占用土地一案立案、調(diào)查并送達行政處罰告知書，而領導審批立案卻是2010年1月29日，違反行政處罰程序規(guī)定。“李某訴邢臺市公安局橋西分局行政處罰案”中，法院認為，公安機關對行政相對人依法進行處罰時，應根據(jù)其權(quán)限履行審批手續(xù)，但原告在法定舉證期間內(nèi)所提供的證據(jù)中，無行政處罰審批手續(xù)，不能證實其程序合法性，故被告應對此承擔舉證不能的法律責任。

在某些案例中，機關負責人的批準行為成為判定行政程序違法的間接依據(jù)。在“江西南方隧道工程有限公司訴高縣稅務局行政處罰案”中，法院認為，被告高縣水務局的法定代表人王某系第三人高縣惠澤水利開發(fā)有限責任公司的法定代表人，而第三人與該行政處罰案件有直接利害關系，故王某應當回避。但是，被告作出行政處罰決定的審批材料中卻又出現(xiàn)王某的審批意見，由此可推定王某參與行政處罰全過程，違反了回避原則，系程序違法。不同于上述案例，在該案中，機關負責人作出批準行為本身符合《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，但其行為卻成為了行政機關違反回避原則的證明材料。由此引致如下問題：根據(jù)回避原則，機關負責人在應當回避的情況下，審批權(quán)的行使主體應如何確定？現(xiàn)行法律法規(guī)似乎對此并未作出解答，有待于學界展開更為深入的研究。

五 結(jié)語：應規(guī)范行政機關負責人批準行為

行政執(zhí)法中，行政機關負責人批準行為是法治與人治兩種因素相互交織而成的產(chǎn)物。其法治因素體現(xiàn)在法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件以規(guī)范形式對機關負責人審批權(quán)予以制度化確認，并由此描繪出機關負責人批準行為的外延輪廓。但對于機關負責人批準行為本身，更多為人治因素所主導，是機關負責人個人意志的體現(xiàn)，容易陷入隨人而定的無序局面。出于建構(gòu)行政法秩序及響應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的號召，結(jié)合中國行政法制的現(xiàn)狀，應逐步實現(xiàn)行政機關負責人批準權(quán)運行的規(guī)范化。可以說，規(guī)范機關負責人批準行為在當下既有必要，又很迫切，也是難題。

一般說來，法律規(guī)制路徑的建構(gòu)無外乎立法、行政與司法三種途徑?，F(xiàn)階段要出臺一部法律對機關負責人批準行為進行規(guī)范似乎不太現(xiàn)實，行政自制和司法規(guī)制這兩個途徑更具現(xiàn)實意義。一方面，機關負責人的批準行為作為內(nèi)部行為、過程性行為，通過行政內(nèi)部自制以規(guī)范行政內(nèi)部秩序更為合理。故應明確行政機關負責人不作為、慢作為、亂作為責任，嚴肅追責，倒逼機關負責人守法自律，發(fā)揮好機關負責人在法治建設中的“少數(shù)關鍵”作用。另一方面，在司法審判中，應以保障行政相對人的合法權(quán)益為著眼點和立足點。鑒于負擔性行政行為的潛在侵益性，應突出正當程序原則。對于未經(jīng)機關負責人法定審批程序的行為，一般應視為違反法定程序，并依據(jù)《行政訴訟法》第七十條通過撤銷判決予以撤銷。對于授益性行政行為，在不損害第三人和公共利益的前提下，應采用確認違法判決，并給有關行政機關發(fā)出《司法建議書》。對于可能存在違法違紀行為的，則應將有關情況反饋至監(jiān)察委員會另行處理。當然，以上規(guī)范路徑的建構(gòu)可能還不太成熟。從行政法角度看，對于規(guī)制手段的具體內(nèi)容及規(guī)制手段之間存在的銜接環(huán)節(jié)，是值得我們更加深入思考和研究的。

注釋：

①此處的“法律規(guī)范文本”具體指法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。下同。

②表1數(shù)據(jù)均采樣于威科先行·法律信息庫(Wolters Kluwer)。檢索公式：“機關負責人批示/批準/審核/審批/同意”+全文+精確搜索+主題分類：“行政法與行政訴訟法”+時效性：“現(xiàn)行有效”。

③根據(jù)《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第十八條，立案應當填寫立案審批表，同時附上相關材料(投訴材料、申訴材料、舉報材料、上級機關交辦或者有關部門移送的材料、當事人提供的材料、監(jiān)督檢查報告、已核查獲取的證據(jù)等)，由縣級以上工商行政管理機關負責人批準，辦案機構(gòu)負責人指定兩名以上辦案人員負責調(diào)查處理。

④根據(jù)《青島市人防行政執(zhí)法實施細則》第六條，執(zhí)法人員接到領導交辦、上級轉(zhuǎn)辦、檢查發(fā)現(xiàn)或群眾舉報的案件，應當按照行政處罰規(guī)范透明運行相關要求進行案源登記，認為符合下列條件的，在7日內(nèi)填寫《行政案件立案審批表》，經(jīng)法制機構(gòu)和分管領導審查后，報行政機關負責人審核立案。

⑤根據(jù)《國家工商行政管理總局行政復議程序規(guī)則》第二十八條，行政復議人員對案件進行全面了解、審查后，一般應當在行政復議期限屆滿15日前擬定行政復議案件審結(jié)報告、行政復議決定書或者其他案件處理決定書，經(jīng)行政復議機構(gòu)負責人審核后，報工商總局負責人批準。行政復議決定書經(jīng)工商總局負責人批準并加蓋工商總局印章后送達有關當事人。行政復議決定書一經(jīng)送達，即發(fā)生法律效力。

⑥根據(jù)《環(huán)境行政復議辦法》第三十二條，環(huán)境行政復議機構(gòu)應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，擬定行政復議決定書，報請環(huán)境行政復議機關負責人審批。行政復議決定書應當加蓋印章，送達當事人。

⑦選取的具體樣本如下：《行政許可法》、《行政強制法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《通信行政處罰程序規(guī)定》、《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》、《中國保險監(jiān)督管理委員會行政處罰程序規(guī)定》、《質(zhì)量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》、《在國家級自然保護區(qū)修筑設施審批管理暫行辦法》、《郵政行政處罰程序規(guī)定》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》、《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》、《通信行政處罰程序規(guī)定》、《司法行政機關行政處罰程序規(guī)定》、《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》、《社會組織登記管理機關行政處罰程序規(guī)定》、《商務行政處罰程序規(guī)定》、《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》、《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》、《交通行政處罰程序規(guī)定》、《價格行政處罰程序規(guī)定》、《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》、《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》、《出入境檢驗檢疫行政處罰程序規(guī)定》、《測繪行政處罰程序規(guī)定》、《深圳市統(tǒng)計行政復議指引》、《重慶市行政執(zhí)法基本規(guī)范(試行)》、《重慶市南川區(qū)行政執(zhí)法全過程記錄規(guī)則(試行)》、《青島市人防行政執(zhí)法實施細則》等共三十部法律規(guī)范文本。

⑧《價格行政處罰程序規(guī)定》第十四條規(guī)定，上級價格主管部門可以直接查處下級價格主管部門管轄的案件，也可以將自己管轄的案件移交下級價格主管部門查處。移交案件管轄權(quán)應當報請價格主管部門負責人或者經(jīng)授權(quán)的價格監(jiān)督檢查機構(gòu)負責人批準。

⑨《廣州市行政復議案件辦理程序補充規(guī)定》第六條規(guī)定：“承辦人應依照復議條例以及有關法律、法規(guī)的規(guī)定對復議申請進行審查。經(jīng)審查，認為復議申請符合受理條件，應該受理的，需填寫立案審批表，依照權(quán)限報復議機構(gòu)主管領導或復議機關主管領導審批，在領導批準立案后應將立案情況向復議機構(gòu)主管領導報告。”

⑩《海南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)行政復議程序規(guī)定》規(guī)定：“根據(jù)《行政復議法》，農(nóng)業(yè)行政復議按以下程序進行：……三、審批。復議機構(gòu)負責人對是否立案進行審定，然后呈交復議機關負責人批示?！?/p>