胡雪妮

[提要] 2017年12月15日，美國國會共和黨人公布稅改議案最終版本，參眾兩院的共和黨議員達成一致，這是自1986年以來最大規(guī)模的稅收改革。美國稅改在美國乃至全世界都引發(fā)熱烈的討論。但美國稅改就是減稅嗎？而減稅是發(fā)展經濟的靈丹妙藥嗎？真正回答這些問題還需要我們回到問題的本質，稅收政策的本質是什么？美國稅改內在的邏輯到底是什么？而美國稅改所代表的國際稅收制度變化趨勢是什么？帶著這些問題，再回到中國的國情本身，結合中國的經濟形勢，對中國稅收制度改革的邏輯和方向做出判斷。

關鍵詞：美國稅改；減稅；國際稅收制度；中國應對

中圖分類號：DF432 文獻標識碼：A

以減稅為中心的稅制改革是特朗普競選總統的承諾。2018年4月26日，美國正式宣布特朗普的最新稅改方案，這是自1986年以來最大規(guī)模的稅收改革，美國迎來“一代人”的稅改。根據這份最終版本的稅改法案，公司稅將從現有的35%下調到21%。至于個人所得稅保留七個等級，但每個等級的最高稅率都下調，針對富裕人士的最高等級稅率減少2.6個百分點至37%。法案還部分廢除了前總統奧巴馬的招牌法案“奧巴馬醫(yī)?！保辉購娭埔竺绹速徺I醫(yī)療保險。據悉，所有稅改措施將從2018年估稅年開始實施。

一、關于美國稅改基本問題

（一）美國稅改就是減稅？美國稅改是一套“組合拳”。由于此次稅改減稅的力度較大，所以很多觀點將美國稅改等同于減稅。但任何一個完整的改革都應當是結構性的、系統性的，而不應當是單向性的，只減不增既不符合改革的系統性也有違經濟邏輯，美國財政已經連年債臺高筑，再大規(guī)?？s水，政府實在不可能承受。因此，美國稅改并不等同于減稅。

事實上法案中確實還有很多“增稅”的措施。例如，在特別消費稅相關條款下，美國企業(yè)如果從其海外子公司進行采購，將不得不支付20%的稅費，而在美國國內進行的類似交易則并不適用這一規(guī)定。法案中的“稅基侵蝕與反濫用稅”（BEAT）規(guī)定，美國企業(yè)對境外關聯方支付的行為若屬于“稅基侵蝕”將收稅10%，到2026年起進一步升至12.5%。參議院議案還要求對“全球無形資產低稅收入”（GILTI）征收10%的稅率，代表美國企業(yè)的品牌和知識產權等無形資產在全球的收入稅負更低。有批評觀點認為，這是變相的出口補貼，因為有的知識產權收入與研發(fā)活動并不直接相關。也因此，歐洲五國（德、法、意、西、英）財政部長寫給美國財長姆努欽的一封信表示，雖然稅務立法是一國主權的重要支柱，但也應遵守國際規(guī)章制度。他們表示，納入某些不太傳統的稅收條款可能與美國的雙重稅務條款相抵觸，且可能會對國際貿易產生重大扭曲影響。

（二）減稅是經濟發(fā)展的靈丹妙藥嗎？在2008年金融危機時，很多人都認為救經濟的最好方式就是增發(fā)貨幣，事實上增發(fā)貨幣在短時期內確實有一定的提振經濟的作用，但效果難以持續(xù)，并且很多時候提振信心的作用大于實際的作用，治標不治本，而且過度增發(fā)或者濫發(fā)只會催生經濟泡沫。在美國經濟政策決策討論的是政府和市場的關系，建立在對經濟規(guī)律的認識之上，因此一項政策的效果和導向，特別是精細化的平衡必然是建立在對經濟發(fā)展規(guī)律，法律制度深入認識和理解上的。

減稅背后的邏輯和原理也十分清晰。減稅可使投資新項目的資金成本降低。從短期來看，擴大對設備、建筑和知識產權的支出應該有助于經濟增長；從長期來看，減稅可以提高工人生產率，帶來持久回報。但是，經濟的運行會受到許多因素的影響，包括人口、商業(yè)周期、技術和監(jiān)管。稅收只是其中一個因素，并且通常其作用并不像倡導者所宣傳的那樣大。

以英國為例，英國將企業(yè)所得稅稅率從2007年的30%下調至目前的19%。英國財政部2013年的一項研究預測，自2010年以來的減稅舉措最終會給英國國內生產總值（GDP）帶來0.6%的提振。然而，根據OECD的數據，英國投資在GDP中所占的比重實際上低于2007年以前，而2010～2015年的生產率增速平均為0.6%，在主要國家中墊底。由此可見，經濟的增長最直接的帶動因素是進出口貿易（尤其的是出口貿易）的增加，以及投資（尤其是資本的流入）的增長，稅制的調整所帶來的效果是調節(jié)性的、輔助性的、循序漸進的。

二、美國稅改的內在邏輯

（一）稅收政策的本質。稅收政策是一國經濟政策的重要組成部分。因此，如何看待稅收和經濟乃至社會治理的關系就決定了如何分析稅收的發(fā)展。本質上看，稅收是國民經濟再分配的過程，如果說市場是一種資源分配工具，稅收就是另一種，稅收的分配首先決定了國家和社會之間的資源分配，然后某種程度上又通過稅收制度的建設和國家財政的再分配影響和改變著社會內部分配。并且這樣的一個分配是動態(tài)的，因為最終的分配實現是在市場中，包括國家在內的分配都只能影響和改變市場，卻不可能主導市場的變化。

稅收作為財政收入的主體，既是維持國家有效運轉的經濟基礎，又是國家調節(jié)經濟的有效手段。在宏觀上，稅收是社會總產出的重要組成部分。在微觀上，稅收伴隨著企業(yè)生產產品、提供服務、進行交易和發(fā)生其他應稅行為而產生。事實上，經濟形勢與一國的稅收制度是相互影響的關系。經濟形勢是稅收制度的背景與基礎，經濟形勢的好與壞會直接決定稅收制度的調整。同時，稅收對經濟也具有反作用。完善的稅制會平衡納稅人之間的稅負，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，使資源配置的扭曲程度達到最小化，最終通過降低社會成本和稅收成本來促進社會經濟效率的提高。

（二）美國稅改的內在邏輯。理性的看待特朗普稅改必須發(fā)現其內在的經濟邏輯和稅改思路。特朗普稅改的理論邏輯其實主要建立在美國現有的經濟形勢下，即GDP遠小于GNP，美國的居民企業(yè)大量價值創(chuàng)造在海外完成，而本土經濟增長在全球化競爭中出現了優(yōu)勢降低的狀態(tài)。特朗普稅改更多的著眼于全球稅制競爭的概念，其目的是通過吸引資本回流降低美國市場的經營成本。稅改方案從四個方面應對美國現有經濟問題：

1、降低企業(yè)成本。企業(yè)稅最直接的影響就是降低了企業(yè)的成本，為企業(yè)減負，促進企業(yè)釋放更多的經濟活力。稅改方案對企業(yè)稅的調整幅度巨大，最終稅率21%在全球各主要經濟體中處于低位。

2、促進投資。稅改方案對國內固定資產投資提供稅收優(yōu)惠，這能為美國國內提供短期內的投資刺激，吸引更多的外資流向美國，進而帶動生產與就業(yè)。

3、促進資金回流。對資金回流美國提供優(yōu)惠稅率并同時對滯留境外的利潤附加懲罰性稅收。美國此次減稅直接改變了利潤匯回征稅的原則，而對繼續(xù)滯留境外或認為存在利用海外避稅的行為附加了額外的懲罰性稅收。

4、對個人稅的削減較為溫和。雖然也有通過扣除額進行稅收調整等一系列措施，但整體的稅收優(yōu)惠相比企業(yè)稅收并不突出。首先，由于與企業(yè)稅相比，個人稅所占的比重不夠突出，即使大規(guī)模削減對經濟的刺激和提振的效果也并不夠明顯；其次，從改革的緊迫性而言，企業(yè)要求松綁的呼聲要高于個人稅；最后，在美國目前財政赤字的現實情況下，不可能所有的稅種都大幅削減，陡然削減政府的財政體系無法承受。

（三）美國稅改代表的國際趨勢?？傮w而言，美國稅改基本上代表了目前國際稅改的邏輯，“攘外而安內”，在內部以降稅提升競爭力，對外實施BEPS（稅基侵蝕和利潤轉移）反制措施，雙向擴大稅基彌補稅率下降的財政風險。特朗普的稅改措施，將對國際資本的流向產生重大影響，投資者可能更加積極地考慮到美國投資，加劇其他國家吸引外資的壓力，也加大其他國家的稅收壓力，國際稅收競爭將更加激烈，也許新一輪世界范圍減稅大潮，即將開始，就像20世紀80年代，里根當選美國總統宣布減稅，引發(fā)的全球減稅那樣。中國這些年一直采取減稅措施，無論是2008年的兩法合并，還是2009年的增值稅轉型，以及2012年的“營改增”試點和2016年的全面推開，都是減稅措施。當然，美國的減稅，必然對中國下一步的稅制改革和制度設計產生一定的緊迫感和壓力。

三、中國的應對——稅改思路

（一）中國的經濟形勢。無論是“跨境電商”還是“一帶一路”都是使得中國的經濟開始從GDP邁入GNP時代的重要推動力，使得中國的全球化參與程度的進一步提升，可以以全球的資源來發(fā)揮人口的綜合生產消費優(yōu)勢，通過大規(guī)模海外并購反過來利用全球的生產能力和資本促進中國的生產和消費能力的升級。而這又會倒逼我國生產能力的改進，與人有關服務能力的全球化難以簡單跨越，而建立在供給側改革上的生產能力和生產效率競爭可以跨越國境，是最為有效的全球化競爭路徑，這也是供給側改革降成本提效率的核心。

一是中國經濟增長的基本面依然是積極的。在一國的經濟發(fā)展中，“人”始終是核心。作為世界上人口最多的國家，人不僅是生產者，而且還是消費者。如果說適齡就業(yè)人口的下降會在一定程度上使我國喪失了一定的人口紅利，那么人民消費需求的持續(xù)增強和升級以及尚有著較大改善空間的人均生產力仍可以支撐一個較長時期的穩(wěn)定增長。而只要中國經濟增長有足夠的信心作為支撐，就可以提前利用資本，使用資源進一步的發(fā)展經濟。金融的核心是跨時間、跨空間的價值交換。歸根結底，資本是可以通過發(fā)行貨幣解決的，前提是只要足夠的信用作為支撐，讓世界相信你未來能夠兌現承諾、更好更快地提供商品和服務，是對人和他所具備的資源調配和創(chuàng)造能力的折現；另一方面，有了足夠的資金才可以購買所需要的資源并利用資源來發(fā)展經濟。

二是中國經濟增長正面臨著嚴重的瓶頸。十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在現有的資源閑置下，如何更大程度地調動所有人的力量擴大生產和消費，除了實現內生的循環(huán)（房地產其實是內生循環(huán)的經濟，因為流動要素的缺乏很難實現在全球范圍的增值），也需要實現外生的循環(huán)發(fā)展，或者說世界性的發(fā)展，就成了問題的關鍵。

基于上述分析，中國經濟未來的發(fā)展路徑概括而言，就是部分限制粗放型的內生循環(huán)經濟的發(fā)展而擴大全球化經濟的發(fā)展。限制或者說抑制房地產經濟發(fā)展，通過稅收制度調節(jié)社會平衡和通過轉移支付擴大消費能力，提升廣大群眾的生產和服務參與度（即增加就業(yè)）包括擴大服務業(yè)和外向型經濟，進一步擴大開放、發(fā)展外向型經濟，提升在世界范圍內的經濟參與度，引進資金、轉變發(fā)展模式會是未來幾年經濟制度的核心。

（二）中國稅改思路。對于美國稅改，我國應對的思路在于如何建立與美國不同但又有相似之處的經濟形勢相配套的稅收政策，而不能針對美國稅改的條文去逐條應對，稅負變化同時受制度設計和征管的影響，中國的稅改也應從這兩個方向齊頭并進。首先，中國減稅是大方向，通過降稅清費可以為企業(yè)減負，激發(fā)經濟的活力，也有利于進一步吸收外資，在國際競爭中不至于處于被動的位置，并且減稅不能是單向的大規(guī)模的減稅；其次，從行政征管的角度來看，中國企業(yè)的稅負很多時候并不來自于稅制本身，而是行政執(zhí)法的粗放、效率低下，并且具有差異性造成的。行政征管的加強可以事實上抵消了部分減稅政策的利好，即使減稅的力度加大，也不見得會造成整體稅收的減少；相反，稅率的下調會倒逼政府進行行政改革，提升征管的效率，改進征管系統，因此這對于財稅改革、政府改革來說也是機遇。

在這思路之下，我們可以展望中國未來稅制設計和發(fā)展的關鍵思路：一是減稅是大勢所趨。隨著我國經濟下行壓力逐漸增大，通過減稅（尤其是企業(yè)稅），是進一步減輕企業(yè)稅負，降低成本，激發(fā)企業(yè)（尤其是中小企業(yè)）活力的重要舉措。與隨著國際資本競爭進一步加?。ò绹惛暮芸赡芤l(fā)的全球性減稅浪潮）形勢相適應，對外投資的相應稅收減免會進一步擴大，不排除對利潤匯回和資本利得提供不同層級的稅收優(yōu)惠，同時對外資再投資提供稅收優(yōu)惠；二是結構性調稅而非大規(guī)模單向減稅。從我國目前的財政收支狀況而言，減稅仍然有空間，但是可能更為合理的還是結構性減稅，也就是大方向上有增有減（正如美國稅改也有增稅的部分）。國家的經濟戰(zhàn)略（針對特定行業(yè)和區(qū)域），因此，單向的大幅減稅并不符合我們國家目前的財稅基礎并且也沒有必要。

四、總結

與美國相比，由于發(fā)展階段與經濟形勢的差異，同樣是結構性調稅（稅率有增有減），應對國際稅收日益激烈的競爭，美國側重的是促使資本回流，因此結構性調稅，調整的更多是國際資金的流向；而我國結構性調稅，調整的是產業(yè)與區(qū)域的資源分配，以及社會內部的收入平衡。由于我國發(fā)展起步較晚，法制健全程度與美國差異明顯，我國的稅改比美國面臨著更多的挑戰(zhàn)。我國還肩負著健全稅收法治體系、進行行政改革、提升行政征管能力和效率等更多的來自體制上的改革目標?？傊?，中國稅制的改革邏輯對應的是中國的經濟形勢，而未來的金融和稅制競爭本質上是經濟發(fā)展的潛力和信心之爭。

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