孫 琳

廣東技術(shù)師范學(xué)院天河學(xué)院，廣東 廣州 510540

一、我國(guó)房屋征收制度的立法發(fā)展過(guò)程

房屋征收制度是從房屋拆遷制度發(fā)展而來(lái)的，為了公共利益的需要，國(guó)家依照法定的程序和權(quán)限取得他人的房屋的行為。房屋征收的立法是契合著社會(huì)發(fā)展的需求不斷演化的。

(一)1991年以前沒(méi)有關(guān)于房屋征收的立法

法律以社會(huì)為基礎(chǔ)，立法要根據(jù)社會(huì)需求，創(chuàng)建符合社會(huì)需要并能推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的規(guī)則與制度[1]?；?991年前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，房屋拆遷總量比較，城市的土地資源并不稀缺，加之以公房為主的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，房屋拆遷并不難推進(jìn)。因此，在該階段尚沒(méi)有房屋征收的有關(guān)立法。

(二)1991年頒布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》

九十年代初，城市建設(shè)舊城改造引發(fā)的各種拆遷矛盾突顯?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》是我國(guó)首部有關(guān)房屋拆遷的行政法規(guī)。在制度建立之初體現(xiàn)的是拆遷人和被征收人之間的法律關(guān)系，政府僅負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理，因此被稱為“拆遷”。該條例以促進(jìn)城市發(fā)展為指導(dǎo)思想，被征收人權(quán)利被忽視。表現(xiàn)出明顯的缺陷，存在安置方式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、強(qiáng)制拆遷規(guī)定模糊、資金運(yùn)作缺乏有效的監(jiān)管等問(wèn)題，而這些問(wèn)題又引發(fā)了一系列新的社會(huì)矛盾。

(三)2001年頒布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》

2001年國(guó)務(wù)院頒布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，新條例對(duì)1991年制定的原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修改補(bǔ)充，形成了相對(duì)比較全面的城市房屋拆遷管理制度，使拆遷程序的規(guī)定更切實(shí)可行，但仍然存在忽視被征收人權(quán)利，依賴行政權(quán)力等問(wèn)題。

(四)2011年頒布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》體現(xiàn)了立法理念的轉(zhuǎn)變，在保護(hù)私權(quán)力、規(guī)范公權(quán)力方面有了重大突破，對(duì)房屋征收的補(bǔ)償機(jī)制、程序控制、救濟(jì)制度等都有不同程度的完善。在拆遷法律關(guān)系中存在著三方利益主體：政府、拆遷人與被征收人由政府直接向民眾承擔(dān)拆遷事務(wù)中的責(zé)任，被征收人不再直接面對(duì)拆遷人。

二、房屋征收制度糾紛類型

房屋征收糾紛的類型包括三種類型。一是行政糾紛，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，此類糾紛包括對(duì)人民政府作出的房屋征收決定不服和對(duì)縣級(jí)人民政府作出補(bǔ)償決定不服兩種情況。二是民事糾紛，包括一方當(dāng)事人不履行房屋征收部門與被征收人訂立補(bǔ)償協(xié)議和被征收人內(nèi)部利益糾紛兩種，常見(jiàn)的被征收人內(nèi)部利益糾紛有租賃合同、分家析產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)權(quán)屬類、委托合同、相鄰關(guān)系糾紛等[2]，三是刑事案件，主要是暴力拆遷引發(fā)的刑事案件。

本文所探討的糾紛范圍僅限于可通過(guò)行政復(fù)議及行政訴訟解決的行政糾紛，原因有三個(gè)方面。首先，地方政府在征收中占主導(dǎo)地位，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。在城市拆遷中，政府實(shí)際上做出了行政行為，依據(jù)行政訴法原理，相對(duì)人對(duì)行政行為不滿，可以通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟解決問(wèn)題；其次，民事權(quán)利的可處分性不在本文的研究范圍之內(nèi)；最后，由于行政糾紛是引發(fā)刑事案件的根源，因此行政糾紛的解決有利于防止刑事案件的發(fā)生。

三、房屋征收糾紛的解決方法

按照權(quán)利救濟(jì)的理論，權(quán)利救濟(jì)主要有三種方式，一是公力救濟(jì)方式，二是社會(huì)救濟(jì)方式，三是私力救濟(jì)方式。公力救濟(jì)主要是通過(guò)相關(guān)政府主管部門，司法部門予以解決。社會(huì)救濟(jì)方式主要是通過(guò)社會(huì)調(diào)解、仲裁等手段解決糾紛。私力救濟(jì)是權(quán)益受損人不通過(guò)政府部門和法定程序，而是依靠個(gè)體力量采用交涉、暴力或自傷等方式解決糾紛[3]。房屋征收糾紛的解決機(jī)制包括了上述三種方式，發(fā)生糾紛時(shí)，當(dāng)事人往往優(yōu)先選取協(xié)商解決方式；如果協(xié)商不成，當(dāng)事人會(huì)選取調(diào)解方式；若調(diào)解依然無(wú)法解決糾紛，當(dāng)事人就會(huì)通過(guò)訴諸司法訴訟渠道實(shí)現(xiàn)最終救濟(jì)[4]。綜上，房屋征收糾紛除了協(xié)商解決的方式之外，還包括人民調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟、信訪四種常見(jiàn)的方式，下面分而述之。

(一)人民調(diào)解

人民調(diào)解是解決征收糾紛的活動(dòng)，是運(yùn)用最廣泛的的方式。據(jù)司法部基層工作指導(dǎo)司人民調(diào)解處的統(tǒng)計(jì)，通過(guò)人民調(diào)解解決房屋征收糾紛為2015年219240件[5]、2016年200346件[6]，見(jiàn)表1。

表1 2015年-2016年通過(guò)人民調(diào)解解決房屋

實(shí)踐表明，用人民調(diào)解組織這一方式來(lái)化解征收糾紛，緩解征收矛盾，維護(hù)正常的征收秩序和被征收人的正當(dāng)權(quán)益，其作用是立體式的、全方位的，具有深遠(yuǎn)意義。用人民調(diào)解的方式解決征收糾紛有三方面的顯著優(yōu)勢(shì)，一是便捷快速，沒(méi)有司法調(diào)解那樣繁復(fù)的程序。二是沒(méi)有經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，《人民調(diào)解法》明確規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用。三是更容易被當(dāng)事人接受，人民調(diào)解員在平等自愿的基礎(chǔ)上，就糾紛事宜進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)到互諒互讓，化解矛盾的目的。

(二)行政復(fù)議

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定被征收人有依法申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過(guò)行政復(fù)議解決房屋征收糾紛為2015年13362件[7]、2016年11519件[8]，見(jiàn)表2。

表2 2015年-2016年通過(guò)行政復(fù)議解決房屋

用行政復(fù)議的方式解決征收糾紛有三方面的優(yōu)勢(shì)，其一，審理程序簡(jiǎn)潔，行政復(fù)議實(shí)行一級(jí)復(fù)議制，比行政訴訟更為方便快捷。其二，審查內(nèi)容全面，行政復(fù)議在全面性審查具體行政行為合法性同時(shí)也會(huì)進(jìn)行合理性和適當(dāng)性審查，比行政訴訟審查內(nèi)容更全面。其三，申請(qǐng)人不承擔(dān)任何費(fèi)用，減輕申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(三)行政訴訟

被征收人如果對(duì)征收決定和補(bǔ)償決定不申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以直接向法院提起行政訴訟，由法院審查實(shí)體及程序上的合法性。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過(guò)行政訴訟解決房屋征收糾紛為2015年19753件、2016年24213件，見(jiàn)表3。

表3 2015年-2016年通過(guò)行政訴訟解決房屋

用行政訴訟的方式解決征收糾紛有兩方面的突出優(yōu)勢(shì)，一方面表現(xiàn)為訴訟的專業(yè)性，由具有專業(yè)職業(yè)素養(yǎng)的法官運(yùn)用法律解決公民權(quán)利同國(guó)家權(quán)力之間的沖突。另一方面表現(xiàn)為終局性，行政訴訟是現(xiàn)代社會(huì)不可替代的糾紛解決方式。

(四)信訪

信訪是我國(guó)特有的社會(huì)管理活動(dòng)，通過(guò)信訪解決房屋征收糾紛呈激增趨勢(shì)，信訪解決房屋征收糾紛呈現(xiàn)鮮明的特征，一是群體化，信訪主體由單個(gè)向多元發(fā)展，把聚眾上訪、聚眾抗?fàn)幾鳛橹饕侄?。二是暴力化，采取堵塞道路橋梁、沖擊黨政機(jī)關(guān)等極端方式。三是復(fù)雜化，信訪問(wèn)題往往涉及經(jīng)濟(jì)、政策、社會(huì)等各個(gè)方面，歷史遺留問(wèn)題和新的問(wèn)題交織在一起，增加了處置的難度。