宋婉靜

(商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)貿(mào)系，河南 商丘 476100)

一、研究背景

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，人多地少成為我國(guó)土地資源利用的巨大挑戰(zhàn)。在這種情況下，我們一方面要堅(jiān)守18億畝耕地紅線，提高農(nóng)業(yè)用地集約利用水平，保證糧食安全；另一方面要以有限的土地資源保證和推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)。因此，如何合理利用土地，優(yōu)化布局，提高土地集約利用度，是值得我們深究的課題，成升魁負(fù)責(zé)編纂的《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展總綱 (第 5 卷): 中國(guó)土地資源與可持續(xù)發(fā)展》中強(qiáng)調(diào)了土地資源高效利用，與其他資源互配發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要影響。可持續(xù)發(fā)展是一種綠色高效、注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，它既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力。當(dāng)今，土地資源十分有限，過(guò)度的開(kāi)發(fā)利用不僅破壞影響當(dāng)代人的生存環(huán)境，也損害了子孫后代的利益，土地集約利用實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展無(wú)疑是在造福后代。所以，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地集約利用一舉多得，不僅提高了城市土地的使用率，保護(hù)了珍貴的國(guó)土資源，更促進(jìn)了社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[1]132-133。

我國(guó)國(guó)土面積位居世界第三，但人均土地面積僅為世界平均水平的29%。在新型城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的情況下，國(guó)內(nèi)城市面積持續(xù)擴(kuò)張，農(nóng)用土地大面積被侵占。見(jiàn)表1。

表1 2014年-2016年我國(guó)農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地面積變化情況 萬(wàn)公頃

如表1所示，依據(jù)2017年4月中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)業(yè)用地逐年減少，建設(shè)用地面積不斷增加。在新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求量有增無(wú)減，土地資源總量不變注定了土地利用矛盾越來(lái)越突出，此消彼長(zhǎng)的供應(yīng)方式造成了發(fā)展的失衡。為了解決這樣的矛盾，中國(guó)土地集約利用不能僅僅轉(zhuǎn)換土地類型、挖東補(bǔ)西，而是必須走內(nèi)部挖潛、合理規(guī)劃、綠色開(kāi)發(fā)的道路，集約利用區(qū)域內(nèi)的土地資源才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地集約利用的現(xiàn)狀

(一)新城鎮(zhèn)化發(fā)展

隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)不斷聚集轉(zhuǎn)變的過(guò)程，即為城鎮(zhèn)化。當(dāng)前中國(guó)土地稀缺，社會(huì)矛盾加劇，勢(shì)必加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。早在2013年底中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議就已經(jīng)提出了“以人為本”為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念，將提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，解決優(yōu)質(zhì)耕地資源被占用破壞，嚴(yán)重威脅糧食和生態(tài)安全等問(wèn)題作為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要內(nèi)容，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化在改革思路、推進(jìn)策略、空間布局、發(fā)展模式上都呈現(xiàn)出新的特征，進(jìn)一步凸顯了走新型城鎮(zhèn)化道路、促進(jìn)土地集約利用的必要性和緊迫性。

城鎮(zhèn)化率是指一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)常住人口占該地區(qū)常住人口的比例，是反映城鎮(zhèn)化水平高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，自十八大以來(lái)特別是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》發(fā)布實(shí)施以來(lái)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展得到了扎實(shí)有序的推進(jìn)。如圖1所示：

圖1 2014年-2017年中國(guó)平均城鎮(zhèn)化率

截至2017年末，全國(guó)人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)58%，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率30%-70%期間是加速城鎮(zhèn)化時(shí)期，也是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的黃金時(shí)期,發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化率在80%左右。圖2是中國(guó)主要省份的城鎮(zhèn)化率。

圖2 2017年初中國(guó)主要省份城鎮(zhèn)化率

如圖2所示，2017年初上海、北京、天津的城鎮(zhèn)化率超過(guò)80%，中國(guó)有十個(gè)省份城鎮(zhèn)化率超過(guò)全國(guó)平均水平，其中有八個(gè)省份城鎮(zhèn)化率低于50%，其中一個(gè)來(lái)自中部地區(qū)，其他7個(gè)省份均屬西部地區(qū)。綜合來(lái)看城鎮(zhèn)化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互為支撐，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率較高，中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率較低，“以人為本”高效集約的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程有待進(jìn)一步推進(jìn)和深化。

(二)城鎮(zhèn)土地集約利用的含義

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家李嘉圖最早在他的地租理論中提到了農(nóng)業(yè)用地方面的研究，后來(lái)衍生出城鎮(zhèn)土地集約利用的概念，其主要意思是指在科技進(jìn)步的基礎(chǔ)上，在單位土地面積上增加生產(chǎn)資料和勞動(dòng)投入，單位土地面積產(chǎn)能、經(jīng)濟(jì)功能和負(fù)荷能力都會(huì)有很大提升[2]739-748。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)各部門(mén)競(jìng)相占用土地，城市用地供需矛盾日益加劇，土地集約利用與城鎮(zhèn)化水平之間存在著天然的耦合關(guān)系，相互作用相互影響。下面就通過(guò)集聚效應(yīng)理論來(lái)體現(xiàn)二者之間的耦合關(guān)系。見(jiàn)圖3。

圖3 新型城鎮(zhèn)化土地集約利用相互影響機(jī)制

新城鎮(zhèn)化的發(fā)展一方面形成了人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整升級(jí)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)濟(jì)；另一方面土地、人力、技術(shù)、資金等要素的投入強(qiáng)度增加，產(chǎn)出效益獲得很大提升，城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的布局更為合理，各地區(qū)揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行專業(yè)化分工和生產(chǎn)以深化產(chǎn)業(yè)內(nèi)或產(chǎn)業(yè)間結(jié)構(gòu)調(diào)整和改造升級(jí)，既提高了土地的產(chǎn)出效益，又優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)土地集約利用，造福子孫后代的可持續(xù)發(fā)展[3]2005-2020。

三、新城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地集約利用水平

根據(jù)筆者在2017年北大中文核心期刊《世界農(nóng)業(yè)》中對(duì)于中國(guó)土地集約利用水平的研究結(jié)論，十五年的研究時(shí)間段里2001-2010年中國(guó)土地集約利用水平為Ⅳ級(jí)，即土地利用水平不集約；2011-2012年中國(guó)土地集約利用水平提升，土地利用基本集約達(dá)到Ⅲ級(jí)；2013-2015年中國(guó)土地集約利用水平進(jìn)一步提升為Ⅱ級(jí)，即土地利用集約。中國(guó)土地集約利用水平的變化主要分為兩個(gè)階段：(1)2001-2004年，土地利用不集約情況下集約度日益下降；(2)2005-2015年，土地利用逐漸由不集約變?yōu)橥恋乩眉s，且土地利用集約度不斷提升。

2017年黨的十九大提出了決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利。在城鄉(xiāng)一體化，工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)的背景下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市建設(shè)日新月異，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的主要方向。2017年初，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57.35%，根據(jù)2016年的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2015年全國(guó)財(cái)政支出超過(guò)17.58萬(wàn)億元，相比2005年的3.39萬(wàn)億元，增長(zhǎng)4.19倍；人均GDP 11年間也增長(zhǎng)了近3倍：由12 400元/人增加到46 652元/人；地均社會(huì)消費(fèi)品零售總額由61.98萬(wàn)元/平方公里增加到273.33萬(wàn)元/平方公里；經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，在國(guó)家相關(guān)政策的引導(dǎo)，地方政府的支持下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程有序推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力接受相關(guān)機(jī)構(gòu)的再就業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)入各大產(chǎn)業(yè)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)迅速增加到305 809.7億元，再次刷新了GDP占比。房地產(chǎn)業(yè)作為GDP的主力軍，發(fā)展迅猛，大幅增加了當(dāng)?shù)卣般y行業(yè)的財(cái)政收入，房地產(chǎn)投資完成額增長(zhǎng)6.22倍，由13 158.3億元增加到95 035.6億元。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶來(lái)了生態(tài)環(huán)境的破壞，習(xí)近平總書(shū)記提出了中國(guó)的發(fā)展方式“既要金山銀山，又要綠水青山”，完全轉(zhuǎn)變了“先破壞后治理”的發(fā)展模式，各項(xiàng)環(huán)境政策的制定和實(shí)施，遏制了生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢(shì)[1]132-133。

四、新城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地集約利用的對(duì)策建議

(一)合理規(guī)劃，制定土地集約利用的發(fā)展戰(zhàn)略

《禮記·中庸》有云：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！敝袊?guó)幅員遼闊，人口眾多，后備土地資源匱乏，土地資源的合理利用關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。新城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開(kāi)土地開(kāi)發(fā)、利用和轉(zhuǎn)型，從國(guó)家資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的全局出發(fā)，以經(jīng)濟(jì)學(xué)的供給側(cè)改革研究為基礎(chǔ)，各級(jí)政府應(yīng)認(rèn)真總結(jié)以往土地利用規(guī)劃的不足，合理預(yù)測(cè)各類用地的需求，統(tǒng)籌安排各類用地的比例關(guān)系，堅(jiān)持保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，協(xié)調(diào)好城市建設(shè)、土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展三者間的關(guān)系。這樣不僅能促使土地利用者高效利用土地，還能充分發(fā)揮資本、勞動(dòng)力等其他生產(chǎn)要素的替代作用，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地集約利用[4]151-154。

(二)依據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，采取合理的土地利用方式

城鎮(zhèn)化發(fā)展腳步不斷加快，在土地資源緊缺，總量嚴(yán)格控制的情況下，只有不斷利用好現(xiàn)有土地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各類用地空間布局，才能提高城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地資源的利用效率。合理利用土地，主要可采取以下幾種方式：第一，進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備、征用、收購(gòu)、置換等政策，挖掘存量土地潛力，整理城市、農(nóng)村各類用地，用合理合法的措施轉(zhuǎn)變低效或閑置的土地資源；第二，招商引資推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展升級(jí)，利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化；第三，發(fā)揮中心城市或大城市的輻射力，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮帶動(dòng)、集聚和主導(dǎo)的重要作用，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，推進(jìn)土地集約利用。

(三)發(fā)揮土地市場(chǎng)配置作用，建立和完善土地集約利用的監(jiān)管機(jī)制

發(fā)揮土地市場(chǎng)的配置作用是提高土地利用效率的根本動(dòng)力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律即為市場(chǎng)決定資源配置，因此應(yīng)最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)和約束作用，形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系的土地市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，完善土地價(jià)格的調(diào)節(jié)機(jī)制，包括產(chǎn)業(yè)用地、城鄉(xiāng)居民住宅用地等。在充分發(fā)揮土地市場(chǎng)配置作用的基礎(chǔ)上，要建立和完善發(fā)展改革、商務(wù)、工業(yè)和信息化、國(guó)土資源、環(huán)境監(jiān)管等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的共同責(zé)任監(jiān)管機(jī)制。如對(duì)項(xiàng)目用地提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)投資強(qiáng)度、用地規(guī)模、功能分區(qū)、建筑密度和容積率等多個(gè)方面嚴(yán)格審查和實(shí)時(shí)地跟蹤管理。動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，利用先進(jìn)的信息采集、處理技術(shù)提高對(duì)土地監(jiān)管部門(mén)以及土地資源的監(jiān)督和管理力度，鼓勵(lì)和保護(hù)對(duì)于違規(guī)使用土地等情況的檢舉行為，從根本上提升土地集約利用水平。