李東方（中央民族大學法學院，北京市 100081）

一、“生態(tài)保護補償制度”的法律法規(guī)規(guī)定

2014年4月24 日新修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第31條規(guī)定了：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度?！保?］通過立法規(guī)定，明確建立了“生態(tài)保護補償制度”，確保了生態(tài)保護區(qū)域建立而導致公民、組織的財產(chǎn)損失應由國家財政補償，明確地方設立補償資金和補償規(guī)則的相應原則性規(guī)定。

生態(tài)保護補償制度是指以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的環(huán)境經(jīng)濟政策。［2］法學意義上的生態(tài)補償是指為了激勵生態(tài)環(huán)境建設和保護行為，由相關受益主體對特定生態(tài)環(huán)境建設者和保護者付出的成本或作出的犧牲予以補償?shù)姆尚袨?。?］實施生態(tài)保護補償是調動政府、公民積極性，保護好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容。然而筆者認為，從總體而言，新《環(huán)境保護法》對生態(tài)保護補償制度的規(guī)定過于原則化，不具備相應的可操作性，且有關生態(tài)補償?shù)年P鍵問題，如生態(tài)補償?shù)臉藴省⒎绞郊百Y金等缺乏明確規(guī)定，生態(tài)保護補償?shù)姆秶匀惠^為狹窄，保護者和受益者互動聯(lián)系機制尚不完善，在一定程度上著實影響了生態(tài)環(huán)境保護措施的成效。［4］因此，國務院也于2016年4月28日出臺了《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，對于在新環(huán)境保護法中規(guī)定不完善的生態(tài)環(huán)境保護制度的相應措施，及現(xiàn)實實踐中反映出亟待解決的問題給出相應的意見與答復。

筆者認為，“生態(tài)保護補償制度”從根本上而言，屬于法律手段與經(jīng)濟手段的合并應用的措施，具有法律與經(jīng)濟的雙重性質。而在現(xiàn)今經(jīng)濟社會的發(fā)展背景下，如何明確在經(jīng)濟手段方面應用“生態(tài)保護補償制度”的規(guī)定，才是立法者需要著眼解決的問題。保護好受益者的“受益天平”，充分發(fā)揮補償機制的良性應用，在加強生態(tài)保護補償制度細則的制定上將利益標準劃分清楚，盡量避免受益不當?shù)那闆r出現(xiàn)，不要讓生態(tài)保護補償制度名亡實存。

二、生態(tài)保護補償制度的實際應用

自《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》出臺后，各地市地方響應中央號召，分別相應出臺了各類地方性規(guī)章，緊跟“到2020年，實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應，多元化補償機制初步建立”［5］的目標任務，開展或全面或針對性的環(huán)境保護補償機制。但是，在實際中的執(zhí)行情況中，也是問題重重。

當前，我國的生態(tài)補償主要表現(xiàn)為生態(tài)效益補償基金，［6］雖然在一定程度上延緩了生態(tài)退化的進程，但其局限也是我國生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的原因之一。例如，在實踐中，我們可以看到，像湖南省古丈縣2017年森林生態(tài)效益補償標準為14.5元/畝［7］，而實際執(zhí)行的效果返鄉(xiāng)不假，反映出，我國對于森林生態(tài)利益采取5—20元／畝的標準補償農(nóng)戶補償標準過低，嚴重影響農(nóng)戶維護森林效益的動力。在經(jīng)濟社會背景下，人是社會性個體的同時也是經(jīng)濟性個體，而且生存是需要成本的，沒有人心甘情愿地長期低價甚至無償?shù)叵蛏鐣⑾蛩斯┙o利益。當前補償標準過低，許多生態(tài)利益的增益供給低價、甚至無償?shù)叵蛩艘约吧鐣峁?，不符合公平原則，對于生態(tài)保護補償制度效益的發(fā)揮也就無從談起。

三、切實建立健全生態(tài)保護補償制度的個人建議

健全生態(tài)補償制度需要強調法學與相關學科的交叉研究，以保護生態(tài)完整性為原則，制定科學的補償范圍與補償標準，保障補償資金是足夠完善的，堅持嚴格的管理監(jiān)測制度并且明確權責的分配，明確管理監(jiān)督責任。

對于向湖南省古丈縣這樣地區(qū)偏遠，經(jīng)濟發(fā)展效益不足但環(huán)保效益顯著地區(qū)域，應著重對于受益人的補償，不論是從政府財政還是社會公益基金，我們都應注重從經(jīng)濟方面做到補償?shù)那‘斝?、完善性、持續(xù)性，因為畢竟農(nóng)民的收益始于農(nóng)林也應終于農(nóng)林，割除他們對于農(nóng)林的依賴便相當于割除他們的經(jīng)濟來源的唯一支柱。我們需要加強立法指導，對于生態(tài)補償制度做到科學性與人文性的有機結合，切實貫徹我國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

綜上，生態(tài)保護補償制度的建立無疑是新《環(huán)境保護法》立法的一大重要進步，我們應當看到進步鼓勵自己，更應當看到不足鞭策自己，法律法規(guī)的滯后性需要政策來加以維護，對于生態(tài)保護補償制度的標準和實施措施，還需深入的實踐調研才能予以佐證。

注釋：

［1］參見《中華人民共和國環(huán)境保護法》（1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過 2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂）。

［2］參見文章《生態(tài)補償機制》，載于網(wǎng)頁：https://baike.so.com/doc/5579844-5793184.html。

［3］參見韓衛(wèi)平：《生態(tài)補償概念的法學界定》，《甘肅政法學院學報》，2016年2期，第89頁。

［4］參見趙鑫鑫、曹明德：《新環(huán)境保護法與生態(tài)保護補償制度的構建》《西南民族大學學報（人文社科版）》 PKU CSSCI-2015年5期，第45-46頁。