格桑扎西,龔 宇,宴金旭,孟凡馨,王婧穎

(四川省地震局，四川 成都 610000)

《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府抗震救災(zāi)指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的抗震救災(zāi)工作。地方有關(guān)部門和單位、當(dāng)?shù)亟夥跑?、武警部?duì)和民兵組織等，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好抗震救災(zāi)工作?！币虼?，縣級(jí)政府是我國(guó)開(kāi)展地震應(yīng)急工作的基礎(chǔ)執(zhí)行層面，其地震應(yīng)急能力的高低直接關(guān)系到整個(gè)地震應(yīng)急工作的成敗。應(yīng)急準(zhǔn)備則是指為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，提高應(yīng)急管理能力而采取的各種措施與行動(dòng)的總稱，包括意識(shí)、組織、機(jī)制、預(yù)案、隊(duì)伍、資源、培訓(xùn)演練等各種準(zhǔn)備，地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力是為了使未來(lái)的破壞性地震發(fā)生后，能夠高效有序地開(kāi)展應(yīng)急行動(dòng)，減輕地震災(zāi)害給人們?cè)斐傻膫龊徒?jīng)濟(jì)損失，而在組織體制、應(yīng)急預(yù)案、災(zāi)情速報(bào)、指揮技術(shù)、資源保障、社會(huì)動(dòng)員等方面所做的各種準(zhǔn)備工作的綜合體現(xiàn)(李湖生，2009)。

目前，各級(jí)政府和相關(guān)行業(yè)主管部門檢驗(yàn)地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作是否充分和完善，都是基于大量案例分析的應(yīng)急管理體制機(jī)制研究和應(yīng)急演練來(lái)實(shí)現(xiàn)的。然而在地震應(yīng)急案例分析的過(guò)程中，尚缺乏對(duì)涉及面廣泛、信息量巨大的資料群進(jìn)行有效提煉的方法。在此背景下，鄧硯等提出了“縣(市)政府地震應(yīng)急行為模式”的概念(鄧硯，2012)，它是一種整理地震應(yīng)急案例的提煉方法和概念框架，它由情景、主體、對(duì)策、按時(shí)間先后排列的行為序列和若干關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)5個(gè)要素組成，它需要根據(jù)各地的自然和社會(huì)條件差異，捕捉各地區(qū)的應(yīng)急響應(yīng)行為開(kāi)展廣泛的對(duì)比研究。因此，本文試圖以此概念框架為紐帶，選取四川藏區(qū)特有的自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境為情景要素，選取四川藏區(qū)部分縣級(jí)政府為主體要素，選取部分地震應(yīng)急對(duì)策要素，對(duì)近年來(lái)發(fā)生在四川藏區(qū)的破壞性地震應(yīng)急響應(yīng)行為開(kāi)展分析，同時(shí)結(jié)合實(shí)地調(diào)研訪談成果，對(duì)四川藏區(qū)縣級(jí)政府地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作進(jìn)行研究，以細(xì)化四川省特定區(qū)域的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，為該地區(qū)縣級(jí)政府應(yīng)急能力建設(shè)提供參考。

1 縣級(jí)政府地震應(yīng)急行為模式特征

自汶川和蘆山地震以來(lái)，四川省甘孜藏族自治州(簡(jiǎn)稱“甘孜州”)境內(nèi)先后發(fā)生了2013年白玉5.1級(jí)地震、得榮5.9級(jí)地震，2014年康定6.3級(jí)地震和2016年理塘5.1級(jí)地震，為本次研究提供了相當(dāng)豐富的震例。該州是四川省最大的藏族集聚地，平均海拔3500米以上，州內(nèi)地形地貌復(fù)雜，發(fā)生地震后，在應(yīng)急處置方面往往面臨地方經(jīng)濟(jì)落后、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、次生地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、高寒缺氧情況下的應(yīng)急救援、民族地區(qū)的語(yǔ)言文化和宗教信仰差異等實(shí)際問(wèn)題，在考驗(yàn)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)急處置能力的同時(shí)也為應(yīng)急準(zhǔn)備工作的開(kāi)展增加了難度。該州在市縣防震減災(zāi)機(jī)構(gòu)設(shè)置上有別于四川省其他地區(qū)，縣級(jí)防災(zāi)減災(zāi)局不但要主持防震減災(zāi)工作，同時(shí)還需承擔(dān)政府應(yīng)急辦的工作任務(wù)，因此，該州的縣級(jí)政府在突發(fā)事件應(yīng)急處置和應(yīng)急準(zhǔn)備工作中有大量成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，在四川藏區(qū)中具有一定的代表性。因此，2017年8月，筆者借助四川省地震局科技專項(xiàng)《四川藏區(qū)縣級(jí)政府地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作研究(LY1710)》，對(duì)甘孜州部分縣(市)防災(zāi)減災(zāi)局進(jìn)行了實(shí)地訪談和調(diào)研。根據(jù)“縣(市)政府地震應(yīng)急行為模式”的概念框架和要素選取方法，本文以2014年康定6.3級(jí)地震和2016年理塘5.1級(jí)地震的受災(zāi)縣(市)政府的地震應(yīng)急行為模式為實(shí)例，從信息收集和上報(bào)、人員搶救、疏散和臨時(shí)安置3個(gè)對(duì)策層面出發(fā)，提煉和整理了其縣(市)政府的地震應(yīng)急行為模式，主體要素主要選取了甘孜州的康定市和巴塘縣。具體模式特征如下。

1.1 信息收集和上報(bào)

地震應(yīng)急期間信息的收集和上報(bào)主要是由抗震救災(zāi)指揮部辦公室負(fù)責(zé)的，其職責(zé)是負(fù)責(zé)處理指揮部的日常事務(wù)；收集、匯總震情、災(zāi)情；與州政府和有關(guān)地震應(yīng)急機(jī)構(gòu)保持聯(lián)系，上報(bào)災(zāi)情、接收指令；審查地震新聞報(bào)道并負(fù)責(zé)對(duì)外發(fā)布信息。由于康定6.3級(jí)地震和理塘5.1級(jí)地震的應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別不同，因此康定6.3級(jí)地震成立了州級(jí)抗震救災(zāi)指揮部，災(zāi)情信息收集與上報(bào)的責(zé)任主體是州、縣防災(zāi)減災(zāi)局(應(yīng)急辦)和州、縣民政局；而理塘5.1級(jí)地震由于響應(yīng)級(jí)別較小，受地震波及的理塘縣和巴塘縣各自成立了屬地的抗震救災(zāi)指揮部，災(zāi)情信息收集與上報(bào)的責(zé)任主體是縣防災(zāi)減災(zāi)局和縣民政局。在地震剛發(fā)生時(shí)，根據(jù)應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別，災(zāi)情信息一般都是屬地的防災(zāi)減災(zāi)局以“公共應(yīng)急簡(jiǎn)報(bào)”的形式簽發(fā)，報(bào)送的內(nèi)容包括地震三要素和地震大致的波及范圍。以康定6.3級(jí)地震為例，康定市信息收集和上報(bào)行為模式如圖1所示，可以將信息報(bào)送大致分為3個(gè)階段(龔宇，2016)，第1階段大概是震后5小時(shí)這一時(shí)段，由于該段時(shí)間內(nèi)反映實(shí)際災(zāi)情的信息極度匱乏，使得州抗震救災(zāi)指揮部在進(jìn)行救災(zāi)決策時(shí)面臨很大的困惑，也就是通常所說(shuō)的“信息黑箱期”，因此在地震發(fā)生后，指揮部在短短5個(gè)小時(shí)內(nèi)，連續(xù)召開(kāi)2次指揮部緊急會(huì)議，第1次緊急會(huì)議后①甘孜州抗震救災(zāi)指揮部辦公室.2014.甘孜州康定縣"11.22"地震震情快報(bào)(二)[Z].甘孜州政府應(yīng)急管理辦公室.，立即部署康定市組織若干工作小組深入震中地區(qū)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))查災(zāi)核災(zāi)，第2次緊急會(huì)議后②甘孜州抗震救災(zāi)指揮部辦公室.2014.甘孜州康定縣"11.22"地震震情快報(bào)(五)[Z].甘孜州政府應(yīng)急管理辦公室.，安排康定市成立查災(zāi)核災(zāi)工作組，全力開(kāi)展查災(zāi)核災(zāi)工作，同時(shí)要求對(duì)靠近地震中心的村組進(jìn)行逐村逐戶核查受災(zāi)情況，要求瀘定、丹巴、九龍、雅江、道孚等周邊縣立即開(kāi)展查災(zāi)核災(zāi)工作。信息收集的重點(diǎn)集中在有無(wú)人員傷亡和有多少傷亡上。第2階段大致是震后5小時(shí)到震后24小時(shí)這一時(shí)段，按照州指揮部的統(tǒng)一部署和查災(zāi)核災(zāi)工作的不斷深入，災(zāi)情逐步明朗，由于本次地震的特點(diǎn)是因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)不多，但受傷人數(shù)較多、房屋破壞較嚴(yán)重，因此該階段的信息收集重點(diǎn)逐步從人員傷亡情況過(guò)渡到人員轉(zhuǎn)移和安置情況上，同時(shí)穿插收集和報(bào)送了房屋破壞、地質(zhì)災(zāi)害、道路損毀和通訊電力中斷等方面的災(zāi)情信息和交通、通訊、電力、后勤等方面的保障工作開(kāi)展情況。第3階段大致是震后第1天到震后第5天這一時(shí)段，按照上級(jí)批示和要求，州指揮部重新部署，信息收集的重點(diǎn)再一次發(fā)生變化，報(bào)送內(nèi)容逐步轉(zhuǎn)入為災(zāi)后恢復(fù)重建打基礎(chǔ)。

1.2 人員搶救

人員搶救行為是指自發(fā)地或者有組織地對(duì)被困在廢墟中的人員進(jìn)行搜救、挖掘、醫(yī)療救助，協(xié)助將受傷嚴(yán)重者轉(zhuǎn)移到醫(yī)院的行動(dòng)。本文討論的是縣(市)政府有組織的人員搶救行為模式。以康定6.3級(jí)地震為例，康定市人員搶救行為模式如圖2所示，可以將人員搶救分為2個(gè)階段，第1階段是大規(guī)模集中搜救階段，大概是震后24小時(shí)這一時(shí)段，指揮部根據(jù)災(zāi)情報(bào)送信息和省地震局震情研判信息，在震后2.5小時(shí)左右就派出了以州委副書記、政法委書記帶隊(duì)的由消防、武警特警官兵組成的專業(yè)救援隊(duì)伍趕赴災(zāi)區(qū)，規(guī)模在70人左右。在震后4小時(shí)內(nèi)，州指揮部再次派出由武警、公安、消防組成的專業(yè)救援隊(duì)伍和州衛(wèi)生局組織的醫(yī)療隊(duì)伍趕赴災(zāi)區(qū)，規(guī)模在450人左右。專業(yè)隊(duì)伍會(huì)同災(zāi)區(qū)當(dāng)?shù)氐狞h員干部、民兵隊(duì)伍、群眾等在24小時(shí)內(nèi)基本完成了大規(guī)模集中搜救，該階段的工作重點(diǎn)集中在人員搜救和傷員轉(zhuǎn)運(yùn)上。其中震后2.5小時(shí)和震后4小時(shí)，是此次地震人員搶救行為派遣專業(yè)救援隊(duì)伍的關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，根據(jù)災(zāi)情信息報(bào)送的階段性特點(diǎn)，在震后5小時(shí)的信息黑箱期內(nèi)，指揮部能在信息服務(wù)極度匱乏的情況下合理調(diào)派救援力量，是相當(dāng)考驗(yàn)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)急處置能力的。第2階段是全面鋪開(kāi)、分散救助階段，大概是震后第1天到震后第7天這一時(shí)段，公安機(jī)關(guān)、武警部隊(duì)組織公安民警(含特警)、武警官兵1100余人(次)始終奮戰(zhàn)在抗震救災(zāi)第一線，除了繼續(xù)加強(qiáng)重災(zāi)點(diǎn)的搜救力度外，還需組織山區(qū)搶險(xiǎn)和肩負(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的帳篷搭建、物資運(yùn)輸、街面巡邏、營(yíng)地警戒等任務(wù)，可見(jiàn)該階段的工作重點(diǎn)除了人員搶救外，還包含了搶險(xiǎn)、安置、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和救援物資保障等應(yīng)急任務(wù)③甘孜州抗震救災(zāi)指揮部辦公室.2014.康定"11.22"重大地震抗震救災(zāi)綜述(十)[Z].甘孜州政府應(yīng)急管理辦公室.。

圖1 康定市信息收集和上報(bào)行為模式

圖2 康定市人員搶救行為模式

1.3 疏散和臨時(shí)安置

疏散和臨時(shí)安置行為是為了最大程度地減少人員傷亡，在震后第一時(shí)間將安全受到威脅的群眾緊急引導(dǎo)到安全地帶，并提供臨時(shí)避難場(chǎng)所，對(duì)受地震次生災(zāi)害嚴(yán)重威脅的群眾進(jìn)行緊急避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，以及對(duì)由于交通中斷，當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響的被困人員進(jìn)行撤離和轉(zhuǎn)移安置。幾乎在搶險(xiǎn)救人的同時(shí)，針對(duì)傷員和災(zāi)區(qū)群眾的臨時(shí)安置就已經(jīng)開(kāi)始了。以理塘5.1級(jí)地震為例，巴塘縣疏散和臨時(shí)安置行為模式如圖3所示，可以將疏散和臨時(shí)安置分為3個(gè)階段，第1階段大概是震后1小時(shí)這一時(shí)段，地震發(fā)生后，巴塘縣立即派遣縣長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng)分別帶隊(duì)深入受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)查看災(zāi)情、指揮救災(zāi)、安撫群眾，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，緊急疏散群眾 10 000余人，學(xué)生 4 000余人④巴塘縣防災(zāi)減災(zāi)局.2016.巴塘縣突發(fā)事件信息報(bào)告(8)[Z].巴塘縣防災(zāi)減災(zāi)局.。第2階段大概是震后1小時(shí)到震后48小時(shí)這一時(shí)段，當(dāng)?shù)卣才琶裾块T緊急調(diào)撥救災(zāi)帳篷、糧食、御寒物資，對(duì)垮塌和重度受損戶進(jìn)行臨時(shí)安置，同時(shí)完成次生災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)群眾的轉(zhuǎn)移安置。第3階段大概是震后第2天到震后第7天這一時(shí)段，人員疏散已基本完成，群眾安置工作由臨時(shí)安置逐步轉(zhuǎn)移到過(guò)渡安置階段，到震后第7天已基本完成過(guò)渡安置。在此階段，該縣政府按照尊重群眾意愿，多渠道、多形式自主分散安置的原則，由群眾自主選擇投親靠友、自主搭建過(guò)渡帳篷或過(guò)渡安置房、租房、外出務(wù)工、加固一般受損的房屋后勸返安置等方式對(duì)災(zāi)區(qū)群眾進(jìn)行科學(xué)安置⑤巴塘縣民政局.2016.關(guān)于理塘"9.23"地震災(zāi)后過(guò)渡安置的方案[Z].巴塘縣抗震救災(zāi)指揮部辦公室.。

圖3 巴塘縣疏散和臨時(shí)安置行為模式

2 縣級(jí)政府地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作開(kāi)展情況

通過(guò)對(duì)康定市、道孚縣、理塘縣和巴塘縣的防災(zāi)減災(zāi)局進(jìn)行實(shí)地調(diào)研訪談，各縣級(jí)政府在經(jīng)歷了地震和其他各類突發(fā)事件的考驗(yàn)后，逐步從地震應(yīng)急指揮、地震應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、地震應(yīng)急演練、應(yīng)急值守、應(yīng)急救援隊(duì)伍、建筑物抗震能力、地震應(yīng)急避難場(chǎng)所和地震應(yīng)急知識(shí)科普宣傳等方面不斷完善地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作。在信息收集和上報(bào)方面，甘孜州的各級(jí)政府都意識(shí)到信息服務(wù)是否可靠直接關(guān)系到應(yīng)急處置工作的效率和成敗，在總結(jié)歷次突發(fā)事件信息報(bào)送工作經(jīng)驗(yàn)后，總結(jié)出在信息報(bào)送工作中存在首報(bào)責(zé)任不落實(shí)、報(bào)送不及時(shí)、內(nèi)容不準(zhǔn)確，甚至漏報(bào)、拖延不報(bào)、有意淡化事態(tài)嚴(yán)重性等問(wèn)題。為進(jìn)一步加強(qiáng)突發(fā)事件信息報(bào)送工作，2017年8月，甘孜州委、州政府辦公室聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)突發(fā)事件信息報(bào)送工作的通知》，明確要求“在發(fā)生較大以上突發(fā)事件后，縣級(jí)政府要在半小時(shí)內(nèi)電話、1小時(shí)內(nèi)書面報(bào)告州委、州政府值班室，通訊不暢、交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)要在事發(fā)后2小時(shí)內(nèi)報(bào)告并說(shuō)明遲報(bào)原因”⑥中共甘孜州委辦公室,甘孜州人民政府辦公室.2017.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)突發(fā)事件信息報(bào)送工作的通知[Z].中共甘孜州委辦公室發(fā)電.。通過(guò)發(fā)文，進(jìn)一步明確了責(zé)任，暢通了報(bào)送渠道，建立健全了信息報(bào)送體系。此外，甘孜州的突發(fā)事件應(yīng)急信息都必須通過(guò)各級(jí)防災(zāi)減災(zāi)局(應(yīng)急辦)報(bào)送，進(jìn)一步統(tǒng)一了信息報(bào)送口徑。但信息報(bào)送的方式還較為單一，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，不管是通過(guò)電話或短信形式的口頭上報(bào)，還是通過(guò)傳真或公務(wù)網(wǎng)形式的書面上報(bào)，都較為依賴通訊網(wǎng)絡(luò)，如果地震導(dǎo)致通訊網(wǎng)絡(luò)中斷，則信息報(bào)送必然會(huì)延誤，導(dǎo)致“信息黑箱期”變長(zhǎng)，嚴(yán)重影響指揮決策。

人員搶救和疏散安置工作聯(lián)系緊密，幾乎在人員搶救的同時(shí)，針對(duì)傷員、游客和災(zāi)區(qū)群眾的疏散和臨時(shí)安置就已經(jīng)開(kāi)始。各縣級(jí)政府從應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備能力建設(shè)、應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)、應(yīng)急演練開(kāi)展和應(yīng)急知識(shí)科普宣傳能力建設(shè)等方面實(shí)施人員搶救和疏散安置方面的應(yīng)急準(zhǔn)備工作。在應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)中，各縣均組建了1支綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍和多支行業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，各應(yīng)急救援隊(duì)伍均制定了應(yīng)急救援方案，個(gè)別縣還大力推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急處置隊(duì)伍建設(shè)，主要針對(duì)地震和地質(zhì)災(zāi)害；在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中，完善了縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)的《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《地震應(yīng)急預(yù)案》《年度地震重點(diǎn)危險(xiǎn)區(qū)應(yīng)對(duì)工作方案》《地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《交通保暢應(yīng)急預(yù)案》和《醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》等針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性較強(qiáng)的各類預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案體系基本達(dá)到了“橫向到邊、縱向到底”；在應(yīng)急物資儲(chǔ)備能力建設(shè)中，各縣民政、減災(zāi)部門加大資金投入力度，不斷充實(shí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備，結(jié)合甘孜州的氣候特點(diǎn)，適當(dāng)增加了冬季帳篷、棉衣棉被的儲(chǔ)備；在應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)中，各縣以學(xué)校操場(chǎng)、廣場(chǎng)、體育場(chǎng)、村鎮(zhèn)級(jí)活動(dòng)中心等開(kāi)闊地為依托均設(shè)定了應(yīng)急避難場(chǎng)所，并設(shè)立了標(biāo)識(shí)標(biāo)牌；在應(yīng)急演練開(kāi)展和應(yīng)急知識(shí)科普宣傳能力建設(shè)中，各縣每年至少開(kāi)展1次防災(zāi)減災(zāi)綜合演練，開(kāi)展行業(yè)應(yīng)急演練數(shù)次，全州中小學(xué)嚴(yán)格執(zhí)行一周一跑地震疏散演練，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)山洪防范、地震地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)等小型演練數(shù)次。通過(guò)三月的“科技之春”、“5.12防災(zāi)減災(zāi)日”、“7.28唐山大地震紀(jì)念日”等固定時(shí)間節(jié)點(diǎn)的宣傳活動(dòng)，結(jié)合甘孜州的“法律七進(jìn)”活動(dòng)，到社區(qū)、寺廟、村鎮(zhèn)進(jìn)行防震減災(zāi)法制宣傳和地震應(yīng)急知識(shí)科學(xué)普及，期間會(huì)懸掛橫幅、張貼掛圖，向公眾發(fā)放各類防災(zāi)減災(zāi)宣傳資料、宣傳手冊(cè)，并通過(guò)LED大屏、手機(jī)報(bào)、電視臺(tái)、微信群和微信公眾號(hào)發(fā)布宣傳視頻。

3 結(jié)合地震應(yīng)急行為模式的地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作研究

根據(jù)上述地震應(yīng)急行為模式的特征和實(shí)地調(diào)研訪談成果，可以發(fā)現(xiàn)應(yīng)急處置期的各個(gè)行為是一個(gè)緊密聯(lián)系的整體，存在著相互依存、相互推動(dòng)的關(guān)系，任何一項(xiàng)工作沒(méi)有做好都會(huì)影響整個(gè)地震應(yīng)急行動(dòng)的效率和效果，而每一項(xiàng)工作又都是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在不同階段有不同的內(nèi)容。本次研究的3個(gè)對(duì)策層面大致都可以分為3個(gè)階段性的處置時(shí)段，各縣在地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作中，雖然不能對(duì)整個(gè)地震應(yīng)急處置時(shí)段進(jìn)行專業(yè)分析，但都能根據(jù)各個(gè)階段的工作重點(diǎn)做出大致的準(zhǔn)備安排。

3.1 信息服務(wù)

如何有效縮短信息收集和報(bào)送行為第1階段的時(shí)間，將直接影響指揮決策部署和提高人員搶救的成功率。目前甘孜州出臺(tái)了相關(guān)文件辦法進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范信息報(bào)送工作，但仍存在信息報(bào)送格式不統(tǒng)一、不規(guī)范，大部分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府沒(méi)有應(yīng)急通訊鏈路等制約信息報(bào)送效率的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，可以考慮依托正在建設(shè)的應(yīng)急指揮平臺(tái)，統(tǒng)一部署應(yīng)急通訊鏈路，將信息報(bào)送模塊整合到該平臺(tái)下，形成一個(gè)專用的信息報(bào)送網(wǎng)絡(luò)，以統(tǒng)一格式進(jìn)行信息上報(bào)。另外，國(guó)家和四川省地震局應(yīng)加快推進(jìn)災(zāi)情快速評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)，在縣級(jí)政府層面推出以“人員傷亡和救災(zāi)力量部署”為核心內(nèi)容的災(zāi)情快速評(píng)估產(chǎn)品，為縣級(jí)政府在“信息黑箱期”階段提供輔助決策信息。

3.2 應(yīng)急救援和疏散安置

在人員搶救方面，各縣政府都有專業(yè)和半專業(yè)的應(yīng)急救援隊(duì)伍儲(chǔ)備，但都存在缺少專業(yè)救援培訓(xùn)和缺少專業(yè)救援設(shè)備的問(wèn)題。隨著四川省地震局“省級(jí)應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍訓(xùn)練基地”的建設(shè)完成，針對(duì)省內(nèi)各級(jí)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的地震緊急救援培訓(xùn)課程將會(huì)逐步開(kāi)設(shè)，將會(huì)大大提高全省各級(jí)應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍的救援能力。在甘孜州，包括整個(gè)四川的少數(shù)民族地區(qū)，大部分地處高山峽谷地區(qū)，交通極為落后，一旦發(fā)生較大級(jí)別的地震引發(fā)交通癱瘓，唯一的生命通道就會(huì)中斷，嚴(yán)重制約了外部力量進(jìn)入災(zāi)區(qū)開(kāi)展救援，再加上高寒缺氧、晝夜溫差極大，黃金救援時(shí)間相比內(nèi)地平原地區(qū)會(huì)大大縮減，因此，各級(jí)政府已經(jīng)意識(shí)到高原地區(qū)的人員搶救必須依靠本地力量，除廣泛動(dòng)員基層組織、民兵、志愿者、群眾參與救援外，主要依賴本地的專業(yè)救援隊(duì)伍開(kāi)展專業(yè)搜救行動(dòng)?？h級(jí)政府近年來(lái)也逐漸增加了應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)方面的經(jīng)費(fèi)投入，但各縣經(jīng)濟(jì)情況各異，導(dǎo)致應(yīng)急救援能力存在差異。例如本次調(diào)研的巴塘縣，縣政府在應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備上的資金投入力度相當(dāng)大，啟動(dòng)實(shí)施了“防災(zāi)減災(zāi)千萬(wàn)工程”，縣政府墊資1000多萬(wàn)元購(gòu)置儲(chǔ)備了應(yīng)急搶險(xiǎn)裝備和各類物資。對(duì)全縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、48所學(xué)校、17座寺廟和縣級(jí)相關(guān)部門配置了發(fā)電機(jī)、充電寶、衛(wèi)星電話(縣鄉(xiāng)兩級(jí)配備)、應(yīng)急摩托車、對(duì)講機(jī)、帳篷、棉被等急需的應(yīng)急救援裝備及物資，同時(shí)購(gòu)置挖掘機(jī)、裝載機(jī)、拖車、自卸車、小型消防車等應(yīng)急機(jī)具，并選派學(xué)員到內(nèi)地進(jìn)行機(jī)械操作培訓(xùn)，學(xué)員全部納入該縣半專業(yè)化的應(yīng)急救災(zāi)隊(duì)伍。還購(gòu)置儲(chǔ)備了一批包括音頻生命探測(cè)儀、液壓動(dòng)力站、液壓圓盤切割鋸、液壓金剛石鏈鋸、紅外熱像儀、手持鋼筋速斷器、斷線鉗、十字鎬、鋼釬等的綜合應(yīng)急搶險(xiǎn)工具⑦巴塘縣防災(zāi)減災(zāi)局.2017.巴塘縣地震應(yīng)急工作報(bào)告[Z].巴塘縣防災(zāi)減災(zāi)局.。但這在全州18個(gè)縣中，僅是個(gè)例，其余縣(市)都沒(méi)有達(dá)到這種裝備水平。

高原地區(qū)，特別是高山峽谷地區(qū)的人員疏散，往往面臨交通壓力和臨時(shí)避難場(chǎng)所的選址壓力，這也是整個(gè)四川藏區(qū)今后很長(zhǎng)一段時(shí)間必須面對(duì)的問(wèn)題。在康定地震中，交通保暢工作就是應(yīng)急工作中的亮點(diǎn)，在應(yīng)急指揮部以外單獨(dú)成立了交通保暢指揮部，專門為救援隊(duì)伍、救援物資深入災(zāi)區(qū)和傷員轉(zhuǎn)運(yùn)、游客疏散提供保障。震后，康定市和道孚縣通過(guò)災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目，均已完成1個(gè)直升機(jī)停機(jī)坪的建設(shè)，大大縮短了外部救援力量進(jìn)入災(zāi)區(qū)和危重傷員向成都、雅安轉(zhuǎn)移的時(shí)間。甘孜州的各縣政府在汶川地震和玉樹(shù)地震以后，積極制定規(guī)劃、推進(jìn)室外避難場(chǎng)所建設(shè)，但類似康定市這種地處峽谷地段的城市，空曠場(chǎng)地本就極為稀缺，還需考慮周邊山體地質(zhì)情況，為避難場(chǎng)所的選取造成了很大的困難。因此，針對(duì)高原地區(qū)，特別是地處峽谷地區(qū)的縣城，在選取應(yīng)急避難場(chǎng)所時(shí)，還需上級(jí)相關(guān)部門加強(qiáng)技術(shù)和理論指導(dǎo)。

從實(shí)際調(diào)研情況來(lái)看，目前的地震應(yīng)急演練和地震應(yīng)急知識(shí)科普宣傳工作形式還較為單一，這一方面是受到當(dāng)?shù)乜h級(jí)防災(zāi)減災(zāi)局人員編制緊張、經(jīng)費(fèi)緊張的制約，很難系統(tǒng)的開(kāi)展相關(guān)工作；一方面是缺乏地震應(yīng)急演練和科普宣傳活動(dòng)的策劃，以及缺乏地震應(yīng)急科普產(chǎn)品的支持。在四川省地震局“省級(jí)應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍訓(xùn)練基地”的建設(shè)任務(wù)中，包含了地震應(yīng)急救援科普館建設(shè)，它承擔(dān)了四川省地震局的地震應(yīng)急科普宣傳任務(wù)，相關(guān)科研人員已開(kāi)始規(guī)劃該科普館的附屬功能模塊，其中就有專門針對(duì)不同地區(qū)的地震應(yīng)急科普宣傳形式研究、地震應(yīng)急科普宣傳活動(dòng)策劃實(shí)施、地震應(yīng)急科普宣傳文化創(chuàng)意產(chǎn)品研發(fā)的能力。建成后，能夠極大的豐富四川省全省的地震應(yīng)急救援科普宣傳工作。

4 結(jié)語(yǔ)

本文僅僅從地震應(yīng)急處置工作若干對(duì)策層面中的信息收集和上報(bào)、人員搶救、疏散和臨時(shí)安置3個(gè)方面進(jìn)行了行為模式分析和調(diào)研訪談，僅選取了康定地震和理塘地震作為實(shí)例，大致區(qū)分和總結(jié)了兩次地震應(yīng)急處置過(guò)程中各行為的階段特征和關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，但由于同一區(qū)域受不同震級(jí)影響，相應(yīng)的應(yīng)急處置重心和要求會(huì)不盡相同，因此需更多的案例做進(jìn)一步的分析和研究。同時(shí)，還應(yīng)繼續(xù)對(duì)地震應(yīng)急處置工作中的其他對(duì)策層面開(kāi)展行為模式分析和實(shí)地調(diào)研。