劉源 李新

摘 要：充分利用森林資源優(yōu)勢，開發(fā)建設(shè)森林公園項目是在新常態(tài)下實現(xiàn)黑龍江省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方向和動力。面對黑龍江省森林公園建設(shè)中面臨的資金不足、體制不活、管理無序等問題，將PPP模式引入森林公園建設(shè)領(lǐng)域，破解治理困境，是值得研究的問題。本文分析了黑龍江省的森林公園發(fā)展現(xiàn)狀，運用SWOT分析方法對森林公園建設(shè)項目中引入社會資本的適用性和可行性進行了分析，進而提出了具體開發(fā)戰(zhàn)略，包括妥善處理政府與市場的權(quán)責(zé)關(guān)系、引入BOOT模式、尋求第三方咨詢機構(gòu)監(jiān)管等。

關(guān)鍵詞：PPP模式 森林公園 SWOT 生態(tài)旅游

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）07（b）-129-03

1 黑龍江省森林公園發(fā)展現(xiàn)狀

黑龍江省森林資源稟賦優(yōu)異，物種豐富多樣，具有四季分明的獨特景觀。省內(nèi)國有林區(qū)面積2207.4萬公頃，區(qū)域森林覆蓋率達43.16%，豐富的森林資源為黑龍江省發(fā)展林業(yè)生態(tài)旅游創(chuàng)造了良好的先天優(yōu)勢。自2001年起，黑龍江省已成功開發(fā)亞布力、中國雪鄉(xiāng)、鳳凰山、桃山、平山等多處旅游景區(qū)，其中以特色冰雪旅游為代表的生態(tài)旅游和以人文民俗資源為依托的度假休閑旅游已成為全國知名的旅游特色。2016年黑龍江省內(nèi)所轄國家森林公園達82處、總面積達296萬公頃；省級森林公園62處。全年接待國內(nèi)外旅游人次2701萬人，森林旅游總收入達64279.02萬元，同比2015年增長5.45%，總體上旅游產(chǎn)值穩(wěn)步上升。為林區(qū)產(chǎn)業(yè)改革升級、拉動就業(yè)做出了重要貢獻。

盡管黑龍江省森林資源豐富且林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已初得成效，但新型林業(yè)產(chǎn)業(yè)在規(guī)模上處于劣勢，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，后期投入不足，加之長期以來的“大木頭經(jīng)濟”對林區(qū)生態(tài)及管理體制的影響，總體上制約了黑龍江省森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的快速提升。本文認為當(dāng)前黑龍江省森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在以下兩方面問題。

1.1 建設(shè)資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施供給不到位

黑龍江省森林生態(tài)旅游項目起步較晚，發(fā)展較慢。基礎(chǔ)設(shè)施及相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)投入水平遠低于全國平均水平。相應(yīng)基礎(chǔ)建設(shè)投資和保護管理事業(yè)經(jīng)費也未納入省政府財政預(yù)算中。2016年黑龍江省地方森林公園投資51099.11萬元，僅占各項財政支出的1%。從投資構(gòu)成形式上看（如圖1所示），國家投入資金和地方政府自籌資金占很大比重，分別為33845萬元與35077萬元，而引資僅有3176萬元，較難吸引社會投資。由于資金投入有限，且景區(qū)盈利模式相對單一，大部分財政支出都被用于員工工資支出和林區(qū)日常維護費用，剩余資金無力支持休閑旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使得景區(qū)無法接待人數(shù)較多、規(guī)模較高的旅游團隊，極大影響了消費者對園區(qū)的綜合體驗。

1.2 管理體制僵化，整體服務(wù)質(zhì)量低下

在景區(qū)管理體制上，黑龍江省林區(qū)面臨著體制不活、機制不順、產(chǎn)品單一、各自為政、管理無序等問題，長期以來的政企合一體制極大地制約了森林生態(tài)旅游發(fā)展。此外，對于森林公園景區(qū)來說，旅游開發(fā)和景區(qū)經(jīng)營人才員工是企業(yè)的核心競爭力，景區(qū)服務(wù)質(zhì)量的好壞直接影響著游客滿意度和二次游園率。從人員構(gòu)成來看，2016年黑龍江省森林公園從業(yè)人員7768人，其中社會從業(yè)人員5346人，占全部從業(yè)人數(shù)的68.82%，林業(yè)職工2422人，占全部從業(yè)人數(shù)的31.18%（如圖2所示）。由于黑龍江省國有林區(qū)的特殊背景，傳統(tǒng)的林業(yè)經(jīng)營模式終結(jié)后，大量的林區(qū)下崗職工和家屬需要得到安置，因此生態(tài)旅游景區(qū)勞動力供給大部分未受過專業(yè)培訓(xùn)。其次受季節(jié)因素影響，社會從業(yè)人員季節(jié)流動性大，景區(qū)缺乏健全的人才培養(yǎng)體系，專業(yè)人才儲備不足，較多的職工無法形成生產(chǎn)力，勞動力投入對旅游效率影響存在不顯著或負向影響的情況[1]。

如何擺脫資金不足困境，提高旅游效率，打破資源詛咒定論成為了黑龍江省發(fā)展森林旅游產(chǎn)業(yè)現(xiàn)階段的關(guān)鍵問題。本文認為吸引更多的社會資本如環(huán)保企業(yè)資本進入到森林公園公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，雙方合作以實現(xiàn)項目建設(shè)的專業(yè)化、高效率化是深化黑龍江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的可行方案與必然趨勢。

2 黑龍江省森林公園建設(shè)PPP項目的SWOT分析

PPP模式是最早由英國于20世紀(jì)90年代初在公共服務(wù)領(lǐng)域推出的一種政府與社會資本之間的合作方式，被西方國家廣泛應(yīng)用于建筑垃圾處理、工程建設(shè)、農(nóng)地整理、城市軌道交通等方面。我國于2014年將PPP模式廣泛引入公共服務(wù)與公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域，PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府通過與社會資本建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種合作模式，合作伙伴間共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險，是在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的供給制度下，一種在公共物品的概念界定、生產(chǎn)組織、市場定價等方面的創(chuàng)新供給模式。

2.1 PPP模式應(yīng)用于黑龍江省森林公園建設(shè)的優(yōu)勢分析

從成本交易與資源配置視角來看，基于伙伴關(guān)系的PPP模式進一步將森林公園推入市場經(jīng)濟運行中，降低制度運行成本，實現(xiàn)森林資源生態(tài)功能的高效配置，以更好地滿足人民日益增長的休閑旅游需要。在這種模式下，政府以服務(wù)、合作而不是掌舵的態(tài)度介入森林旅游領(lǐng)域，兩者相互對接能夠更好地發(fā)揮各自原有的優(yōu)勢。

首先，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進程，傳統(tǒng)的能源產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)能過剩，產(chǎn)品市場需求不斷由低端產(chǎn)品向高附加值產(chǎn)品轉(zhuǎn)換。黑龍江省遭遇大慶油田減產(chǎn)、油價大幅下降、糧價下調(diào)、商業(yè)林全部停伐等多重困境。森林公園項目建設(shè)所需資金量巨大且投資回收期長，對地方政府或公共部門來說是很大的財政負擔(dān)。而PPP立足創(chuàng)新融資方式的風(fēng)口，能夠有效帶動私人資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，提高私營資本的利用率，同時滿足社會成員要求分享改革成果的需求，促進資本良性循環(huán)。這一模式不僅減輕了政府的財政負擔(dān)，減緩了地方融資平臺的壓力，同時加速政府職能轉(zhuǎn)變與結(jié)構(gòu)調(diào)整。其次，在合作項目的選擇上，黑龍江森林旅游產(chǎn)業(yè)是既有需求增長空間、又有供給競爭優(yōu)勢的重要領(lǐng)域。這種優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在與養(yǎng)老、休閑、體育等產(chǎn)業(yè)的緊密結(jié)合上。也體現(xiàn)在相較于一般純公益性公共產(chǎn)品與服務(wù)供給項目，其營利更加可觀，對新興中小型企業(yè)能夠產(chǎn)生極大的吸引力。再次，社會資本本身具有追逐市場利潤最大化的需求，而公共物品的提供往往強調(diào)公眾利益的最大化，兩者缺乏配合的情況下往往導(dǎo)致社會資本運行時的過度逐利罔顧社會責(zé)任或政府提供公共物品時缺乏成本約束指標(biāo)導(dǎo)致的效率低下。將政府與企業(yè)合作的PPP模式引入森林公園建設(shè)改造項目中，在政府授權(quán)下，社會資本方發(fā)揮智囊團的作用，通過制訂最優(yōu)方案、應(yīng)用創(chuàng)新性技術(shù)、實行靈活性的管理模式可以極大地提高效率和降低成本。最后，在對適合引入森林公園項目建設(shè)的企業(yè)進行篩選的過程中，也可以促使它們在競爭過程中提升自身的創(chuàng)新能力、技術(shù)水平和建設(shè)運營能力，最終實現(xiàn)森林公園建設(shè)項目帶動生態(tài)領(lǐng)域政府與社會資本良好合作的積極作用。

2.2 PPP模式應(yīng)用于黑龍江省森林公園建設(shè)的劣勢分析

森林公園項目建設(shè)周期長，復(fù)雜性程度高，在項目實施過程中難免出現(xiàn)由于外部或內(nèi)部因素而需要對合同商定事宜進行變更的情況，雖然黑龍江省針對PPP模式的應(yīng)用出臺了一系列法規(guī)及指導(dǎo)意見，規(guī)定PPP合同應(yīng)綜合考慮項目全生命周期內(nèi)的成本核算范圍和成本變動因素來設(shè)定項目基準(zhǔn)成本，以及項目付費與績效評價結(jié)果掛鉤等。然而根據(jù)交易成本理論，在組織成本與交易成本進行轉(zhuǎn)換的同時，政府部門的監(jiān)督和信息獲取成本隨即升高，這意味著政府對項目進行全過程監(jiān)管以及取得有關(guān)信息的難度加大。黑龍江省在應(yīng)用PPP模式發(fā)展生態(tài)旅游項目上缺乏經(jīng)驗，也更加難以保證有效監(jiān)管和靈活調(diào)整對策。此外，交易成本理論無法解決收益在公司部門間分配的問題，目前我國的PPP項目應(yīng)用中缺乏合理的投資回報機制。這些都加劇了PPP模式在森林公園建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用劣勢。

2.3 PPP模式應(yīng)用于黑龍江省森林公園建設(shè)的機會分析

2016年國家發(fā)展改革委與國家林業(yè)局在《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中鼓勵社會資本參與森林公園等領(lǐng)域服務(wù)設(shè)施建設(shè)，采取多種形式參與生態(tài)保護地的經(jīng)營活動。在新常態(tài)下，我國迫切需要進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級。然而政府財政資金不足，公共部門財政困難，經(jīng)濟發(fā)展所需要的公共投資規(guī)模與地方政府短期債務(wù)壓力過大之間的矛盾日益加劇，這些可以稱為PPP模式在中國被推廣運用的根本原因[2]。為了更好地破解新常態(tài)難題，黑龍江省的發(fā)展應(yīng)緊扣旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將森林景區(qū)等存量項目轉(zhuǎn)化為PPP項目，盤活社會資本。

2018年5月，國務(wù)院在《關(guān)于促進全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出要通過發(fā)展全域旅游促進精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興，著力強調(diào)旅游扶貧在精準(zhǔn)扶貧中的重要作用。與此同時，集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、田園綜合體、林業(yè)觀光、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園、精品民宿于一身的森林公園是鄉(xiāng)村振興的有效載體，社會資本的涌入推進了投融資渠道多元化格局的構(gòu)建，為扶貧政策運行增添了活力。由此看來，堅持“政府協(xié)調(diào)，地方自主，社會主導(dǎo)”的自上而下的發(fā)展模式，確保社會資本與當(dāng)?shù)鼐用衲軓纳止珗@的發(fā)展中受益是符合國家政策導(dǎo)向的舉措，也是推進林業(yè)生態(tài)與民生建設(shè)的必然發(fā)展趨勢。

2.4 PPP模式應(yīng)用于黑龍江省森林公園建設(shè)的威脅分析

自20世紀(jì)80年代我國引入PPP模式，經(jīng)過多年的探索，國內(nèi)PPP模式應(yīng)用范圍不斷拓展，經(jīng)驗證明，PPP項目尤其適用于建設(shè)周期長且市場化程度高的項目，然而在各級政府大力倡導(dǎo)PPP模式的同時，有關(guān)PPP項目的立法尚未完全覆蓋項目的全生命周期，尤其缺少對具體操作環(huán)節(jié)的相應(yīng)指導(dǎo)，項目終結(jié)的風(fēng)險控制等。從整體上看，當(dāng)前與PPP模式配套的上位法體系尚未形成，下位法也存在重疊與沖突的情況，且多集中在指導(dǎo)意見層面，缺乏制度保障。此外，風(fēng)險分擔(dān)與利益分配機制不完善、地方政府信用體系建設(shè)不健全、爭議解決機制不完善，這些都極大地加大了合作運營風(fēng)險。

3 黑龍江省森林公園建設(shè)PPP模式應(yīng)用分析

從PPP模式應(yīng)用于黑龍江省森林公園建設(shè)的優(yōu)勢—劣勢—機會—威脅分析中可以看出，兩者的有機融合能夠緩解政府財政壓力，促進政府職能轉(zhuǎn)變、提高項目建設(shè)效率、促進中小企業(yè)良性發(fā)展，同時也可以為緊抓國家政策利好，為國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、精準(zhǔn)扶貧增添動力。然而同時也存在監(jiān)管難度大、相關(guān)政策法規(guī)機制不健全等內(nèi)外部發(fā)展阻礙。因此當(dāng)下找到適用的PPP模式十分迫切，結(jié)合黑龍江省內(nèi)實際情況，權(quán)衡政府與社會、公眾的利益，本研究建議在森林生態(tài)旅游項目建設(shè)中選擇BOOT模式（建設(shè)—擁有—運營—移交）即指政府通過合同授權(quán)社會資本或項目公司，社會資本或項目公司負責(zé)建設(shè)并運營PPP項目；在規(guī)定期內(nèi)，社會資本方擁有對基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，通過項目運營回收投資和運營成本，從中獲取收益；合同期滿后項目所有權(quán)回歸政府所有的一種項目運作方式。BOOT強調(diào)項目公司可以擁有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的收費權(quán)和其他方面權(quán)利，不構(gòu)成政府債務(wù)，一定程度上降低了政府合作方違約的風(fēng)險。此外，森林公園改造建設(shè)涉及交通、林地開發(fā)、污水處理等多個領(lǐng)域，政府對其所有權(quán)要求較低，充分發(fā)揮社會資本的自主性能夠提高項目運營效率及提供的公共物品和服務(wù)的質(zhì)量。因此BOOT模式十分適用于大型森林生態(tài)存量工程的建設(shè)[3]。

當(dāng)下，要獲得BOOT項目的成功，黑龍江省目前必須大力扶持PPP項目咨詢機構(gòu)。引入第三方咨詢機構(gòu)參與到森林公園PPP項目的監(jiān)管中，可以有效彌補PPP模式實踐過程中的政策法規(guī)體系不完善、監(jiān)管機制不健全等問題。第三方需要對項目開展物有所值論證、可行性論證、PPP模式的適用性分析；對政府進行財政能力論證；以及項目公司的財務(wù)投入產(chǎn)出模型的設(shè)計；合同編制管理；對項目建設(shè)成本、產(chǎn)出、運作方式、管理模式等進行全過程監(jiān)管[4]。由于咨詢機構(gòu)更加熟悉PPP項目運作流程與合同體系，能夠切實提出符合項目要求的應(yīng)對方案。對合同的變更、解除、終止等適用條件更為清晰，能夠提供專業(yè)的法律解釋，確保項目合法合理；解決政府監(jiān)管專業(yè)性不足難題；同時為政府提供決策支持，為社會資本提供輔助決策支持。

4 結(jié)語

目前我國PPP模式的建設(shè)仍處于探索中，在項目具體實施過程中仍存在著政策法規(guī)體系不完善、投資回報率不合理、管理模式不健全等制約短板，要實現(xiàn)黑龍江省森林公園PPP項目的可持續(xù)發(fā)展還需要政府從法律法規(guī)、專業(yè)人才、機構(gòu)培養(yǎng)、投資回報機制健全多向度完善生態(tài)旅游區(qū)域配套設(shè)施建設(shè)[5]。首先，要妥善處理政府與市場的權(quán)責(zé)關(guān)系，政府在戰(zhàn)略層面上，要從系統(tǒng)觀、整體觀、長期觀出發(fā)，做到整體規(guī)劃，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，合理評估。針對不同資源的分布明確不同項目建設(shè)區(qū)域的資源類型，重點特征，開發(fā)潛力等，構(gòu)建地方長期發(fā)展戰(zhàn)略，在不以破壞環(huán)境為代價的前提下，實現(xiàn)不同區(qū)域的優(yōu)勢互補，最大限度地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)特色，維持地方可持續(xù)的發(fā)展和繁榮。其次，項目公司要全面完善生態(tài)旅游區(qū)域周邊服務(wù)設(shè)施提供，在提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的同時注意多樣化與差異化供給，適當(dāng)開發(fā)特色森林旅游項目，提供購、食、住、行全方位、多層次、個性化的產(chǎn)品及服務(wù)。例如林區(qū)通景公路的建設(shè)、精品旅游線路的設(shè)計、特色冰雪體育項目等，以滿足日益壯大的散客市場需求、同時為2020年冬奧會冬季體育事業(yè)助力。最后，政府必須協(xié)調(diào)好社會資本方的盈利空間與項目公益性之間的關(guān)系，設(shè)置合理定價，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，實現(xiàn)森林旅游產(chǎn)業(yè)帶動生態(tài)領(lǐng)域政府與社會資本良好合作的積極作用。

參考文獻

[1] 黃秀娟.中國森林公園旅游發(fā)展效率的比較與分析[J].林業(yè)科學(xué)，2011，47（12）.

[2] 周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策[J].中國軟科學(xué)，2015（9）.

[3] 李春昶，田健夫.國家儲備林建設(shè)PPP模式引發(fā)的思考[J].林產(chǎn)工業(yè)，2016，43（10）.

[4] 嚴華東，蔣松凱，張迪.造價咨詢單位參與 PPP項目的SWOT分析及對策研究[J].工程經(jīng)濟，2016，26（12）.

[5] 劉紹娟.PPP模式在林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)項目中的應(yīng)用探討[J].林業(yè)建設(shè)，2015（6）.

①基金項目：黑龍江省青年科學(xué)基金項目（QC2018086）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費資助項目（2572015BX10）。

作者簡介：劉源（1997-），女，漢族，山東省人，本科生，主要從事公共管理方面的研究；李新（1988-），男，漢族，河北唐山人，講師，主要從事公共管理、創(chuàng)新管理方面的研究。