于麗麗 凌敏華 劉昀竺 陳飛 丁躍元 唐世南 羊艷 呂翠美

摘要：跨省超采區(qū)涉及不同省級行政區(qū)，不同行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在差異性，利益的訴求也不同，而地下水系統(tǒng)的完整性要求跨省超采區(qū)地下水壓采和保護(hù)工作應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，需要不同行政區(qū)之間相互協(xié)作、共同推進(jìn)地下水壓采工作。在分析跨省超采區(qū)地下水壓采面臨主要問題的基礎(chǔ)上，從協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)原則、協(xié)調(diào)依據(jù)、運(yùn)行制度等方面提出了跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機(jī)制框架。

關(guān)鍵詞：地下水壓采；跨省超采區(qū)；協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號：P641.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A doi：10.3969/i.issn.1000-1379.2018.02.012

地下水是水資源的重要組成部分，在保障供水安全以及維系生態(tài)功能方面發(fā)揮著十分重要的作用[1]。20世紀(jì)70年代以來，我國特別是北方地區(qū)地下水開發(fā)利用規(guī)模不斷擴(kuò)大，一些地區(qū)為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求，大量超采地下水，造成地下水超采問題突出。據(jù)最新一輪的地下水超采區(qū)評價(jià)成果，全國有21個(gè)平原省（區(qū)）存在地下水超采問題，地下水超采區(qū)面積約為30萬km2[2]。嚴(yán)峻的地下水超采問題迫切要求盡快實(shí)施地下水超采治理。2011年中央一號文件要求到2020年基本遏制地下水超采，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要“嚴(yán)格控制地下水開采、開展地下水超采區(qū)綜合治理”。

目前，跨省淺層地下水超采區(qū)主要分布在河北省與北京市平原地區(qū)的交界地帶、河北省與河南省平原地區(qū)的交界地帶以及河北省與山東省平原地區(qū)的交界地帶，跨省深層承壓水超采區(qū)分布在天津市與河北省平原地區(qū)的交界地帶、河北省與河南省平原地區(qū)以及河北省與山東省平原地區(qū)的交界地帶等?？缡〕蓞^(qū)是超采區(qū)中較為特殊的區(qū)域，從地下含水層系統(tǒng)來說是一個(gè)有機(jī)整體，但跨省超采區(qū)涉及不同的省級行政區(qū)，行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及資源稟賦各異，地下水超采情況和壓采工作安排有所不同，加之地下水壓采是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程[3]，這就需要不同?。▍^(qū)）之間相互協(xié)作、相互配合才能順利推進(jìn)地下水壓采工作。地下水壓采的責(zé)任主體是地方各級人民政府，如何打破行政邊界限制，建立跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機(jī)制，使跨省超采區(qū)治理實(shí)現(xiàn)從分割化走向整體化，對于順利實(shí)施跨省超采區(qū)壓采具有重要意義。

1 跨省超采區(qū)地下水壓采面臨的主要問題

（1）地區(qū)間地下水壓采進(jìn)度同步難度大?？缡〕蓞^(qū)分屬不同省級行政區(qū)，不同行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不均衡，水資源條件不同，壓采地下水對經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的影響不同，同時(shí)，應(yīng)對地下水壓采對經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的工作機(jī)制也有所不同，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)能較好、較快地應(yīng)對壓采工作推進(jìn)帶來的影響，從而較快地推進(jìn)地下水壓采工作，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)較難、較慢應(yīng)對壓采工作推進(jìn)帶來的影響，因而壓采工作推進(jìn)相對較慢，這些使得不同地區(qū)同步推進(jìn)壓采工作的難度加大。

（2）地區(qū)間存在利益沖突?？缡〕蓞^(qū)內(nèi)利益主體眾多，且利益取向各異，利益沖突明顯[4-5]。地下水壓采是一項(xiàng)資源的再分配工作，是對既得利益的再調(diào)整，不同行政區(qū)之間沒有行政隸屬關(guān)系，必然追求各自總體利益的最大化，導(dǎo)致各主體在協(xié)作過程中利益分配存在矛盾，并有可能引發(fā)省際水事糾紛，進(jìn)而影響跨省超采區(qū)地下水壓采工作順利實(shí)施。

（3）替代水源是順利實(shí)施地下水壓采的前提條件，因此地下水壓采替代水源工程按期建成通水是關(guān)鍵，但是不同?。▍^(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及資源稟賦各異，不同地區(qū)地下水壓采工程建設(shè)進(jìn)度不一[6]，可能影響地下水壓采替代水源置換，進(jìn)而影響跨省超采區(qū)壓采工作的實(shí)施。

（4）地下水壓采工作基礎(chǔ)與管理水平不同，可能影響地下水壓采方案的實(shí)施。部分?。▍^(qū)）已經(jīng)積累了組織實(shí)施地下水壓采的成熟經(jīng)驗(yàn)，而部分?。▍^(qū)）尚處于實(shí)踐摸索階段。另外，對地下水重要性的認(rèn)知程度和地下水管理與保護(hù)工作的重視程度等存在差別，跨省超采區(qū)涉及的省（區(qū)）之間地下水管理水平不一，對推進(jìn)跨省超采區(qū)地下水壓采工作存在一定影響[7]。

因此，為了順利推進(jìn)跨省超采區(qū)地下水壓采工作，建立跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機(jī)制，共同研究處理跨省超采區(qū)地下水壓采與保護(hù)問題，聯(lián)手開展地下水壓采工作，對于實(shí)現(xiàn)跨省超采區(qū)地下水壓采目標(biāo)、改善區(qū)域地下水環(huán)境狀況、實(shí)現(xiàn)跨省超采區(qū)地下水資源可持續(xù)利用意義重大。

2 跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機(jī)制框架

跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機(jī)制是指依據(jù)法律法規(guī)和政策等相關(guān)規(guī)定，通過一系列的制度以及方法，建立跨省超采區(qū)地下水壓采各參與主體之間相互溝通與協(xié)商的暢通渠道，充分交流信息，達(dá)成共識，形成共同決策，協(xié)調(diào)各參與主體的利益，共同致力于實(shí)現(xiàn)跨省超采區(qū)地下水壓采目標(biāo)。一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包含結(jié)構(gòu)合理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、有效的運(yùn)行制度等[8]?？缡〕蓞^(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機(jī)制主要由協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)原則、協(xié)調(diào)依據(jù)、運(yùn)行制度等構(gòu)成。

2.1 協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)

協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)由多個(gè)相關(guān)的協(xié)調(diào)參與主體組成。協(xié)調(diào)參與主體是指具體參與或行使區(qū)域協(xié)調(diào)工作的機(jī)構(gòu)[9]?？缡〕蓞^(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)參與主體是多元的，包括跨省超采區(qū)涉及的地方各級人民政府、流域管理機(jī)構(gòu)、水利部。各參與主體在跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)工作中承擔(dān)的職責(zé)為：作為地下水壓采的責(zé)任主體，地方各級人民政府是跨省超采區(qū)地下水壓采的推進(jìn)者、執(zhí)行者；流域管理機(jī)構(gòu)扮演著組織者、監(jiān)督者的角色，按照有利于邊界地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及地下水可持續(xù)利用的原則[10]，組織有關(guān)省人民政府水行政主管部門編制、擬定跨省超采區(qū)地下水開發(fā)利用規(guī)劃、跨省超采區(qū)地下水壓采方案，并在批準(zhǔn)后負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行，建立跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)商制度，監(jiān)督檢查跨省超采區(qū)內(nèi)的地下水開發(fā)利用與保護(hù)活動(dòng)、跨省超采區(qū)地下水壓采任務(wù)與措施的落實(shí)情況，調(diào)處跨省超采區(qū)所在的省級人民政府提請的地下水壓采及開發(fā)利用產(chǎn)生的省際糾紛，監(jiān)督檢查國家水行政主管部門有關(guān)跨省超采區(qū)地下水壓采糾紛的處理意見的執(zhí)行情況，督促落實(shí)糾紛各方達(dá)成的協(xié)議等；水利部負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理，承擔(dān)組織、監(jiān)督、指導(dǎo)地下水壓采工作以及跨省超采區(qū)地下水壓采糾紛的處理工作。

2.2 協(xié)調(diào)原則

參與協(xié)調(diào)的各方在協(xié)調(diào)過程中應(yīng)首先建立一定的協(xié)調(diào)原則，才能使協(xié)商進(jìn)行下去，否則各自的利益難以有效協(xié)調(diào)，難以達(dá)成一致。跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)應(yīng)遵循以下原則：

（1）預(yù)防為主、調(diào)處并重。流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級人民政府以及水行政主管部門應(yīng)制定跨省超采區(qū)地下水壓采規(guī)劃，加強(qiáng)跨省超采區(qū)以及禁限采區(qū)的監(jiān)督管理，對超采區(qū)內(nèi)的地下水偷采、亂采等違法行為做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止，防止引發(fā)糾紛。

（2）依法處置、公平公正。堅(jiān)持依法辦事，按照國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，要以維護(hù)人民利益為根本，注重運(yùn)用科學(xué)手段，尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)，客觀公正地協(xié)調(diào)跨省超采區(qū)地下水壓采工作。

（3）流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合。流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級人民政府以及水行政主管部門應(yīng)按照各自職責(zé)分工，建立程序規(guī)范、反應(yīng)迅速、運(yùn)行有力的協(xié)商工作機(jī)制。

（4）分級管理、逐級協(xié)商。跨省超采區(qū)所在的各級人民政府應(yīng)加強(qiáng)相互溝通，互諒互讓，逐級協(xié)商；經(jīng)省級人民政府協(xié)商不成的，可提請流域機(jī)構(gòu)處理；經(jīng)流域機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)不成的，可提請國務(wù)院水行政主管部門處理。

2.3 協(xié)調(diào)依據(jù)

協(xié)調(diào)依據(jù)是指協(xié)商各方所依據(jù)或引用的法律法規(guī)及各種規(guī)范性文件。協(xié)調(diào)跨省超采區(qū)地下水壓采的依據(jù)主要包括《中華人民共和國水法》《南水北調(diào)供用水管理?xiàng)l例》《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》等法律法規(guī)，跨省超采區(qū)地下水壓采方案、跨省含水層地下水利用與保護(hù)規(guī)劃以及全國、流域、各省地下水利用與保護(hù)規(guī)劃等。

2.4 運(yùn)行制度

地下水系統(tǒng)的完整性要求對跨省超采區(qū)地下水壓采和保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，這就需要在不同行政區(qū)之間進(jìn)行相互協(xié)調(diào)。在跨省超采區(qū)內(nèi)，各地區(qū)所承擔(dān)的責(zé)任是相互關(guān)聯(lián)的，因此需要理順相互間的工作關(guān)系，加強(qiáng)交流與合作。為了加強(qiáng)跨省超采區(qū)之間的相互合作，需要建立跨省超采區(qū)地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度、地下水壓采工作協(xié)商制度、地下水壓采的糾紛解決制度、信息互通共享與發(fā)布制度、監(jiān)督檢查與聯(lián)合辦案制度、地下水壓采績效考核制度、地下水壓采保護(hù)宣傳和公眾參與制度等。

（1）地下水監(jiān)測制度。地下水監(jiān)測信息是掌握地下水動(dòng)態(tài)的重要基礎(chǔ)[11]?？缡〕蓞^(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)工作需要大量的地下水監(jiān)測信息支持，為保證監(jiān)測信息和數(shù)據(jù)的權(quán)威性與有效性，實(shí)施地下水統(tǒng)一監(jiān)測監(jiān)控是十分必要的。及時(shí)、準(zhǔn)確的地下水監(jiān)測有利于保障壓采工作的順利實(shí)施，也有利于壓采效果的實(shí)時(shí)反饋，可為下一步開展地下水壓采與保護(hù)工作提供信息支持?？缡〕蓞^(qū)所在的地方水行政主管部門要加強(qiáng)地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測，監(jiān)測工作要有專人負(fù)責(zé)，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性、公正性，滿足跨省超采區(qū)地下水壓采的協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核需要；對于自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時(shí)處理，以保證系統(tǒng)正常運(yùn)行。流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)跨省超采區(qū)實(shí)際情況，會(huì)同跨省超采區(qū)所在地的省級水行政主管部門共同確定跨省超采區(qū)內(nèi)的地下水監(jiān)測站點(diǎn)，在跨省超采區(qū)中心、省界兩側(cè)、超采區(qū)邊界等地通過新建和改建等形式設(shè)立一些重要的水位監(jiān)測站點(diǎn)，以動(dòng)態(tài)掌握跨省超采區(qū)水位以及地下水流場變化等情況。對這些重要的地下水監(jiān)測站點(diǎn)應(yīng)實(shí)現(xiàn)在線自動(dòng)監(jiān)測，對于不能實(shí)現(xiàn)在線自動(dòng)監(jiān)測的站點(diǎn)，按照有關(guān)規(guī)范要求，由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)測、派員參與監(jiān)測，或由流域機(jī)構(gòu)委托省級水行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)測，一方對本省區(qū)域內(nèi)站點(diǎn)的監(jiān)測負(fù)責(zé)，另一方負(fù)責(zé)協(xié)測；監(jiān)測站原始記錄必須經(jīng)一算、二校并確定無誤后由主測、協(xié)測單位代表現(xiàn)場簽字并存檔，以保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、權(quán)威性、公正性。

（2）地下水壓采工作協(xié)商制度。流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)組織跨省超采區(qū)所在的省級人民政府以及水行政主管部門建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期或不定期召開跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)商會(huì)議，相互之間及時(shí)通報(bào)地下水壓采工作進(jìn)展情況，磋商在實(shí)施跨省超采區(qū)地下水壓采過程中需要重點(diǎn)解決的問題以及解決的途徑和方案，協(xié)調(diào)跨省超采區(qū)地下水壓采規(guī)劃以及計(jì)劃的編制與實(shí)施等有關(guān)事宜，對上一階段的地下水壓采工作進(jìn)行總結(jié)，交流取得的成果、經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)。通過建立跨省超采區(qū)地下水壓采工作協(xié)商機(jī)制，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃、決策以及監(jiān)督控制全過程的動(dòng)態(tài)合作，變事后協(xié)調(diào)為事前協(xié)商，變彌補(bǔ)性協(xié)調(diào)為建設(shè)性協(xié)調(diào)，強(qiáng)化共同參與決策與利益協(xié)調(diào)[12]。

（3）地下水壓采的糾紛解決制度?？缡〉叵滤畨翰尚枰C合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、科技等手段，激發(fā)各利益相關(guān)主體可持續(xù)利用地下水的積極性[13]。因此，合理的地下水壓采管理機(jī)制可有效減少跨省超采區(qū)地下水壓采省際水事糾紛。其次，應(yīng)該建立跨省超采區(qū)地下水壓采省際水事糾紛協(xié)商機(jī)制，并構(gòu)建“協(xié)商一行政調(diào)解一行政裁決”的模式，細(xì)化行政裁決的基本程序，確保糾紛解決的時(shí)效性、合理性和實(shí)效性。

（4）信息互通共享與發(fā)布制度。信息互通共享是進(jìn)行有效協(xié)商和溝通的前提[14]?？缡〕蓞^(qū)所在的地方各級政府應(yīng)建立監(jiān)測資料匯交與共享制度，確保地下水信息及時(shí)溝通、共享共用。此外，應(yīng)建立地下水壓采與保護(hù)信息發(fā)布制度，通過新聞傳媒、政務(wù)公開欄等形式，面向社會(huì)、面向公眾，定期公開地下水動(dòng)態(tài)、地下水壓采工作進(jìn)展等相關(guān)信息，便于公眾參與和監(jiān)督地下水壓采工作，提高地下水管理的透明度，拓寬公眾參與管理的渠道，增強(qiáng)群眾參與地下水壓采監(jiān)督與管理的意愿[15]。

（5）監(jiān)督檢查與聯(lián)合辦案制度。在定期或不定期協(xié)商、信息互通與共享的基礎(chǔ)上，定期或不定期地組成地下水壓采工作聯(lián)合檢查組，對地下水壓采工作開展情況進(jìn)行現(xiàn)場檢查，督查壓采替代水源工程、地下水開采井封填等措施的落實(shí)情況，查處地下水私采、亂采以及擅自啟用已關(guān)停的開采井等行為，同時(shí)要互相通報(bào)在聯(lián)合檢查中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。檢查組可以由流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)同跨省超采區(qū)所在的省級人民政府及水行政主管部門等聯(lián)合組成，或者由跨省超采區(qū)所在的地方各級人民政府聯(lián)合組成。

（6）地下水壓采績效考核制度。實(shí)行地下水壓采績效考核有助于規(guī)范地下水壓采行為，是加強(qiáng)地下水壓采監(jiān)督與管理的有效手段。建立跨省超采區(qū)地下水壓采績效考核制度需要明確考核內(nèi)容和形式、考核對象和考核程序?？己诵问椒譃槟甓瓤己撕碗A段性考核，其中：年度考核是以1a為考核期限，對地下水壓采年度計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行考核；階段性考核是以一個(gè)規(guī)劃周期為考核期限，通常為5a或10a，考核一個(gè)相對較長時(shí)期的地下水壓采目標(biāo)完成情況和壓采措施落實(shí)情況?？己酥黧w為跨省超采區(qū)所在的地方各級人民政府，實(shí)行層級考核制度。

（7）地下水壓采保護(hù)宣傳和公眾參與制度。地下水超采所帶來的生態(tài)環(huán)境危害具有長期性、隱蔽性、滯后性等特點(diǎn)，不易被人們所重視，造成部分公眾對地下水壓采工作的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為地下水超采的危害暫時(shí)不會(huì)影響到自身生活，可能對地下水壓采工作持懷疑或觀望等態(tài)度；另外，部分企業(yè)過分重視眼前利益，社會(huì)責(zé)任意識淡薄，對地下水壓采工作持否定、抵制態(tài)度。相關(guān)部門應(yīng)充分利用電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊等多種媒體，在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行廣泛宣傳，開展多層次和多形式的地下水水情宣傳教育活動(dòng)，增強(qiáng)公眾的水憂患意識；鼓勵(lì)公眾積極參與，在全社會(huì)形成珍惜和保護(hù)水資源的良好氛圍。

3 結(jié)語

本文針對實(shí)施跨省超采區(qū)地下水壓采工作面臨的主要問題，構(gòu)建了分工合作、權(quán)責(zé)清晰、相互配合的跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機(jī)制，明確了跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)、遵循原則和依據(jù)，提出了跨省超采區(qū)地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測、地下水壓采工作協(xié)商、地下水壓采的糾紛解決、信息互通共享與發(fā)布、監(jiān)督檢查與聯(lián)合辦案、地下水壓采績效考核、地下水壓采保護(hù)宣傳和公眾參與等運(yùn)行制度，目的是在跨省超采區(qū)內(nèi)通過流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的通力合作形成一個(gè)跨區(qū)域的權(quán)威性和協(xié)同性強(qiáng)制力，依靠跨省超采區(qū)內(nèi)地方政府及其職能部門的合力來確保和指引社會(huì)多層次利益主體參與地下水壓采工作，對于順利推進(jìn)跨省超采區(qū)治理、實(shí)現(xiàn)跨省超采區(qū)地下水壓采與保護(hù)目標(biāo)具有一定的指導(dǎo)意義和實(shí)用價(jià)值。

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