魯雪燕　馬南　宋波

摘 要：本文結(jié)合環(huán)保部各項目排污許可制文件及國家和河南省排污許可發(fā)展現(xiàn)狀，重點介紹了排污許可制實施的目的、意義，國家和河南省排污許可制實施情況以及排污許可制改革尚面臨的問題等，以期為后續(xù)排污許可證的改革、發(fā)展、完善提供借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：排污許可制;一證式管理;污染物排放

中圖分類號：D922.6文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-5168（2018）26-0150-02

通過實施排污許可制度，實現(xiàn)企業(yè)排污行為的全鏈條式管理，有利于控制和減少污染物排放，持續(xù)推動改善環(huán)境質(zhì)量。2017年，全國完成了15個行業(yè)排污許可證的核發(fā)，做到了應(yīng)發(fā)盡發(fā)。全國各級環(huán)境保護主管部門正在積極探索排污許可制度的全面覆蓋和實施，使排污許可證核發(fā)和證后管理工作有序推進，且取得了一定的成效。但總體來看，排污許可制在實施過程中還存在一些不足。本文主要對排污許可制實施的意義和目的進行簡單介紹，對國家和河南省排污許可制核發(fā)工作的進展情況進行梳理，并在此基礎(chǔ)上提出后續(xù)排污許可制實施過程中尚需解決的一些問題，為排污許可制的順利全面實施提供參考與借鑒。

1 污染物排放許可制實施的意義和目的

1.1 排污許可制實施的意義

全面實施控制污染物排放許可制，是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容之一，是落實十九大精神、強化排污者責(zé)任的重要制度保障。改革完善和實施好控制污染物排放許可制，使排污許可證成為排污單位生產(chǎn)運行的唯一“身份證”，有利于全面落實排污單位的主體責(zé)任，不斷提高環(huán)境保護主管部門的環(huán)境治理水平，為提高環(huán)境管理效率和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅實的基礎(chǔ)。

1.2 排污許可制實施的目的

一是完善固定污染源各項環(huán)境管理制度體系，將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度。現(xiàn)階段，我國環(huán)境管理先后建立了環(huán)境影響評價、總量控制、排污收費等各項制度，但各項制度在確保落實到位方面都存在一定的缺陷。實施排污許可制，旨在銜接各項固定污染源環(huán)境管理制度，實現(xiàn)分類管理，并確保行之有效。

二是推動落實企事業(yè)單位治污主體責(zé)任。改革后的排污許可證是每個排污單位必須持有的“身份證”，是企事業(yè)單位生產(chǎn)運行期排污行為的唯一行政許可。排污單位取得排污許可證后，要嚴(yán)格落實許可證的各項要求，加強日常臺賬記錄，定期報告執(zhí)行情況，開展自行監(jiān)測，主動公開信息，建立從過程到結(jié)果的完整守法鏈條，提高排污單位的環(huán)境治理水平，主動減少污染物排放[1]。

三是規(guī)范環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，提升環(huán)境管理水平。排污許可證既是排污單位的守法文書，也是環(huán)保部門的執(zhí)法依據(jù)。環(huán)保部門對排污單位排污行為的監(jiān)管執(zhí)法要逐步統(tǒng)一到排污許可證執(zhí)行上，通過排污許可證，既明確了企業(yè)的守法要求，也劃定了環(huán)保部門的執(zhí)法邊界，為企業(yè)提出明確穩(wěn)定的污染排放管控要求和預(yù)期，推動形成規(guī)范的執(zhí)法守法秩序。

2 國家和河南省排污許可制的實施情況

2.1 國家排污許可制的實施進展

2016年11月，國務(wù)院印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《方案》）。根據(jù)《方案》，原環(huán)保部積極推動排污許可制改革，構(gòu)建相關(guān)法規(guī)技術(shù)體系，建設(shè)管理信息平臺，核發(fā)重點行業(yè)排污許可證，強化固定污染源監(jiān)管，推進排污許可制改革。截至2017年12月31日，全國鋼鐵、水泥等15個行業(yè)排污許可證核發(fā)21 292張，除2 090張不具備核發(fā)條件外，2017年15個重點行業(yè)排污許可證核發(fā)任務(wù)基本完成，完成了“水十條”“大氣十條”及黨中央國務(wù)院部署的2017年排污許可改革任務(wù)[2]。

一是基本構(gòu)建了法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系。制定《排污許可管理辦法（試行）》，規(guī)范排污許可證的申請、核發(fā)、執(zhí)行及監(jiān)管等行為;制定《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》，明確各行業(yè)排污許可實施步驟;制定鋼鐵、水泥等24項排污許可技術(shù)規(guī)范，制定總則、火電、造紙等10項排污單位自行監(jiān)測指南，制定2項污染防治可行技術(shù)指南。推動環(huán)境管理制度銜接融合，出臺環(huán)境影響評價與排污許可銜接指導(dǎo)意見，明確環(huán)境統(tǒng)計與排污許可銜接方案，加快形成精簡高效的固定污染源監(jiān)管制度。

二是建成并穩(wěn)定運行全國統(tǒng)一的排污許可證管理信息平臺。建設(shè)信息平臺公眾端、審核端和企業(yè)端，服務(wù)于社會公眾、管理部門及排污企業(yè);建設(shè)排污許可信息數(shù)據(jù)庫，對數(shù)據(jù)進行挖掘和統(tǒng)計，實時統(tǒng)計排污許可證分布情況及許可排放情況;開發(fā)15個行業(yè)排污許可申請與審核模塊，支撐行業(yè)排污許可證核發(fā);建設(shè)排污許可實施與監(jiān)管模塊，支撐環(huán)保部門審查企業(yè)執(zhí)行報告及填報執(zhí)法信息。

2.2 河南省排污許可制的實施進展

2017年，環(huán)保部啟動開展排污許可制改革以來，河南省積極推動轄區(qū)內(nèi)排污許可制的實施。一是河南省把排污許可證核發(fā)工作納入2017年河南省生態(tài)文明體制改革和省環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容，同部署、同督查、同考核。二是按照省委省政府的有關(guān)要求，依據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《排污許可暫行管理暫行規(guī)定》，結(jié)合河南省實際，制定印發(fā)了《河南省排污許可證管理實施細則》（豫環(huán)文〔2017〕302號），對河南省排污許可證發(fā)放范圍、排污許可證內(nèi)容、申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、實施與監(jiān)管等作出詳細規(guī)定，逐步建立完善的河南省排污許可制度。三是采取措施積極推動河南省排污許可證的核發(fā)。組織宣傳培訓(xùn)，召開針對全省排污許可證核發(fā)人員、企業(yè)人員的多個行業(yè)技術(shù)規(guī)范培訓(xùn);在核發(fā)過程中，召開針對全省核發(fā)人員的集中答疑會;為提高審核效率和質(zhì)量，結(jié)合前期審核的經(jīng)驗，提出了“四集中”的審核方法，在企業(yè)提出申請受理后，由牽頭核發(fā)部門協(xié)調(diào)涉及審核部門，集中時間、集中地點、集中人員、集中審核，共同審核把關(guān)等。在以上措施的保障下，截至2017年12月31日，河南省14個行業(yè)共完成核發(fā)960余家排污許可證的核發(fā)，完成了2017年排污許可證核發(fā)任務(wù)。

3 推進排污許可制改革面臨的主要問題

一是法律支撐亟待加強。目前，環(huán)保法、大氣法和水污染防治法對排污許可規(guī)定過于原則，國務(wù)院尚未出臺排污許可條例，因此對于違反排污許可證排污等重大違法行為沒有具體規(guī)定，對作為落實排污單位治污主體責(zé)任的自行監(jiān)測制度、污染臺賬管理制度均未進行規(guī)定，嚴(yán)重制約排污許可制度的實施。

二是環(huán)境監(jiān)管規(guī)范化水平有待提高。排污許可既是企業(yè)守法的準(zhǔn)則，也是環(huán)保部門執(zhí)法的邊界。目前，依證執(zhí)法尚需在執(zhí)法程序、執(zhí)法規(guī)范等方面進一步統(tǒng)一明確，對照排污許可證提出的企業(yè)排放總量和自行監(jiān)測、記錄報告等主體責(zé)任落實等方面，現(xiàn)有執(zhí)法手段和監(jiān)管能力尚有待提高。此外，基層環(huán)保執(zhí)法人員能力和水平還不能滿足精細化管理的要求，因此對許可證執(zhí)行情況的執(zhí)法檢查難以有效開展。

三是制度整合銜接仍需加快推進。目前，制度銜接整合方面的頂層設(shè)計已比較明確，但在實際操作和改革落地方面，仍存在一些問題。在與環(huán)評銜接方面，固定污染源實際排放量核算方法尚未達成一致，可能導(dǎo)致排污許可接不住環(huán)評要求的情形。自行監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計、監(jiān)管執(zhí)法、行業(yè)特征污染物管理等方面存在利用共享的排污許可證數(shù)據(jù)進行管理，但對企業(yè)監(jiān)管的結(jié)果不能反饋排污許可信息平臺的普遍問題，管理沒有形成閉環(huán)，不能很好地形成合力。

綜上所述，排污許可制是固定污染源管理的核心制度，對改善環(huán)境質(zhì)量、提升環(huán)境管理水平有重要作用。2017年作為排污許可制改革的元年，在制度建立、配套文件完善、許可證核發(fā)方面得到了發(fā)展，為整個制度的完善、成熟奠定了基礎(chǔ)?？傮w來說，目前，排污許可總體還處在整個制度發(fā)展的初期階段，距離實現(xiàn)固定污染源的“系統(tǒng)化、科學(xué)化、精細化、信息化”的“一證式”管理，還有大量工作要做，需要國家和地方各級環(huán)境保護主管部門的共同努力，推進排污許可制的發(fā)展。

參考文獻：

[1]孫鈺.實施排污許可制度促進提升環(huán)境質(zhì)量[J].環(huán)境影響評價，2018（1）：23-25.

[2]孫佑海.如何完善落實排污許可制度？[J].環(huán)境保護，2014（14）：17-21.