葉曉婷 鄭挺穎 崔悅

2017年，在中國環(huán)境科學學會理事長、生態(tài)環(huán)境部副部長黃潤秋的親自倡導和支持下，中國環(huán)境科學學會組建了由郝吉明院士、高吉喜研究員、徐海云總工程師等專家組成的10支環(huán)境科學首席傳播專家及團隊，首席專家及團隊針對青少年、農村居民、城鎮(zhèn)居民、領導干部和公務員等重點人群，圍繞生態(tài)環(huán)填部中心工作、社會熱點和公眾關切，在各類環(huán)?？破招麄骰顒?、專業(yè)環(huán)境科技論壇中開展環(huán)境科學傳播。本欄目將圍繞熱點環(huán)境話題，采訪這10位環(huán)境科學首席傳播專家，與公眾分享他們的最新思考?！幷?/p>

“生態(tài)保護紅線”的概念自提出至今已有十幾年，這些年來，相關工作在實際推進中取得哪些進展？遇到了哪些瓶頸和障礙？7月27日，《環(huán)境與生活》雜志記者就此在京采訪了中國環(huán)境科學學會“生態(tài)保護科學傳播團隊”首席傳播專家、全國生態(tài)保護紅線劃定首席專家高吉喜，高吉喜研究員也兼任中國環(huán)境科學學會副理事長。

提出“紅線”劃定關鍵技術

7月27日下午，《環(huán)境與生活》雜志記者來到位于北京后英房胡同5號的環(huán)境國際公約履約大樓，只見生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學研究所所長高吉喜辦公室的案頭上，堆滿了各省市的生態(tài)保護紅線劃定方案。

高吉喜是被生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)保部）首批聘任的首席專家。早在2000年，高吉喜就提出劃定“生態(tài)紅線”、優(yōu)化國土生態(tài)安全格局的構想。2002年，高吉喜在為浙江省安吉縣做生態(tài)規(guī)劃時，具體提出了“紅線控制”方案。如今，“生態(tài)保護紅線”這一設想已上升為國家戰(zhàn)略。作為全國生態(tài)保護紅線劃定工作首席專家，他率先提出紅線劃定的關鍵技術和流程，研究制定了《生態(tài)保護紅線劃定指南》。

“生態(tài)保護紅線”寫入國法

在中共“十八大”之后，“生態(tài)保護紅線”作為國家戰(zhàn)略，正式寫入黨和國家文件中，寫入《環(huán)境保護法》和《國家安全法》。

談起“生態(tài)保護紅線”的提出緣由，高吉喜回憶，改革開放以來，我國快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導致生態(tài)環(huán)境惡化、生物多樣性退化、自然災害加劇等一系列生態(tài)問題。1999至2002年，“全國生態(tài)環(huán)境調查及系統(tǒng)評估”發(fā)現(xiàn)，林地、濕地、草地等生態(tài)空間被嚴重擠占。“我就思考，通過什么方式來改變這種現(xiàn)象，達到既能保護生態(tài)環(huán)境，又能促進經濟發(fā)展的目標，所以提出了‘生態(tài)保護紅線這個概念——把一些重要的生態(tài)區(qū)域嚴格保護起來，保護區(qū)之外的地域可以為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所利用?！?/p>

“在國家政策出臺之前，地方做生態(tài)規(guī)劃時就應用了‘紅線控制的概念，比如2002年，浙江安吉提出生態(tài)縣規(guī)劃并劃定生態(tài)紅線，由縣政府審核，縣人大通過;珠三角地區(qū)也劃定了生態(tài)紅線?！备咚L介紹。

2011年，國務院發(fā)布《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，首次提出“劃定生態(tài)紅線”，生態(tài)保護紅線也因此成為繼“18億畝耕地紅線”后又一條被提到國家層面的“生命線”;十八屆三中全會把劃定生態(tài)保護紅線作為改革生態(tài)環(huán)境管理體制、推進生態(tài)文明制度建設的最重要舉措之一;2015年，劃定工作被列入我國生態(tài)文明建設的綱領性文件和實施方案之中，進入各級政府實質性推進階段。

2017年7月初，原環(huán)保部、發(fā)改委同財政部、原國土資源部、原住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、原農業(yè)部、原國家林業(yè)局、中科院、中國氣象局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等部門，聯(lián)合成立了“生態(tài)保護紅線部際協(xié)調領導小組”，負責統(tǒng)籌推進生態(tài)保護紅線各項任務，協(xié)調解決重大問題。領導小組下設專家委員會、協(xié)調工作小組和辦公室?！皩＜椅瘑T會的專家來自各系統(tǒng)各部門，而辦公室工作人員主要由生態(tài)環(huán)境部的人員組成，負責執(zhí)行劃定工作，包括頂層設計、制定標準規(guī)范等，并指導地方進行紅線的劃定?！备呒舱f。

“生態(tài)保護紅線”理念從提出到被納入國家文件經歷了十多年。高吉喜說，“任何一項政策的出臺，都需要理論延伸以及實踐經驗的積累過程，從這方面看進程并不緩慢。但從環(huán)保工作者迫切的心態(tài)來看，十幾年是漫長的?！?/p>

將納入中央環(huán)保督察范疇

生態(tài)保護紅線劃定和落實情況還將納入中央環(huán)保督察范疇，高吉喜表示，這說明中央對生態(tài)保護紅線工作的重視程度?！肮姸颊J為治理水污染和霧霾非常重要，其實包括生物多樣性在內的生態(tài)保護，對可持續(xù)發(fā)展也至關重要。”

我國生態(tài)保護系統(tǒng)此前以建立自然保護區(qū)為主，后來主張建立重要生態(tài)功能區(qū)，再之后提出全國主體功能區(qū)規(guī)劃，如今提出“生態(tài)保護紅線”，高吉喜介紹，這一系列變化是生態(tài)保護體系逐步完善的過程，彼此有關聯(lián)，并不脫節(jié)。“生態(tài)保護紅線的保護范圍和保護對象更廣，保護類型更齊全?！?/p>

形成生態(tài)紅線“全國一張圖”

2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》（以下簡稱“意見”）。高吉喜說.這個《意見》在中國生態(tài)保護歷史上意義非凡，將生態(tài)保護紅線劃定作為國家深化改革的任務來執(zhí)行，代表了黨中央和國務院對加強生態(tài)保護的決心及意志?！兑庖姟钒l(fā)布宣示紅線劃定工作正式啟動。

該《意見》提出，2017年年底前，完成京津冀、長江經濟帶沿線?。ㄊ校┥鷳B(tài)保護紅線劃定;2018年年底前，其他省份完成劃定，形成生態(tài)保護紅線“全國一張圖”;2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定、勘界定標和監(jiān)管體系建設，基本建立生態(tài)保護紅線制度。

高吉喜解釋，首選京津冀、長江經濟帶是因為紅線劃定是系統(tǒng)性工作，過去并無充足經驗，要在一年內全部啟動、完成，是做不到的，京津冀和長三角的生態(tài)區(qū)域非常重要，保護迫在眉睫，而且這兩個區(qū)域的技術團隊實力相較其他地區(qū)雄厚，具備優(yōu)先劃定的條件。

高吉喜指出，紅線劃定時要注意區(qū)域間的協(xié)調，以及生態(tài)保護與經濟開發(fā)之間的矛盾協(xié)調。具體說來，一是要求各個省份間進行有效銜接，比如京津冀地區(qū)要求北京要與天津、河北銜接，長江經濟帶地區(qū)要求11個相關省份銜接，二是統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)的整體性和系統(tǒng)性，結合山脈、河流、植被、地貌單元等自然邊界以及生態(tài)廊道的連通性，盡量避免生境破碎化，三是加強跨區(qū)域間生態(tài)保護紅線的有序銜接，保證劃定范圍的連續(xù)性與完整性。

“祁連山過去在甘肅省有自然保護區(qū)，在青海省也有保護區(qū)，整個山脈被分片劃分保護，現(xiàn)在紅線的重新劃定改變了祁連山被分成若干塊的局面，使其形成了完整、連續(xù)的保護區(qū)域?！备咚L舉例說。

生態(tài)保護紅線不是無人區(qū)

“絕大多數(shù)省份在‘生態(tài)功能重要性與敏感性評估后，發(fā)現(xiàn)被評估區(qū)域里存在很多企業(yè)，有些甚至從事礦石開采。保護還是開發(fā)？這是很大的矛盾點，亟需解決?！备呒矎娬{，生態(tài)保護紅線的劃定“既要尊重科學，又要實事求是，保證劃定后能落地操作”。生態(tài)保護紅線不是橡皮筋，《意見》規(guī)定，不能因為經濟壓力而改變紅線范圍，除非有戰(zhàn)略發(fā)展需求，比如存在特別重要的礦產資源需要開發(fā)或要建設公路鐵路等，可對紅線在科學評估的基礎上適度調整?！叭珖鸵粭l生態(tài)保護紅線，這條紅線由國家頂層設計，各省組織實施，同時要和相應市縣進行充分溝通銜接;通過科學性評估確定范圍，與市縣對接，保障紅線實實在在落地。因《意見》明確規(guī)定，一條生態(tài)紅線管控所有重要生態(tài)空間，所以地市不再單獨劃生態(tài)保護紅線?！?/p>

高所長提醒，公眾對生態(tài)保護紅線的認知存在誤區(qū)，有人以為紅線內不許存在人類活動。從保護和利用角度講，紅線里面確實是極重要、極敏感、最需要保護的區(qū)域，必須“嚴格管控”，但如果限制了地區(qū)發(fā)展，就要進行“合理的補償”;在保護的前提下，要進行“科學的利用”。

目前各省生態(tài)保護紅線劃定比例多在20%～30%之間，西部地區(qū)更大一些。“若這些區(qū)域完全不讓用，是不科學、不合理的，比如草地也要適當放牧，不然可能退化。保護和利用是一體化的，關鍵不是能不能利用，而是怎么利用的問題?！?/p>

高所長以非洲的馬賽馬拉國家公園為例介紹，該公園開放供游客觀看野生動物，卻沒有影響物種的生存?！斑@種方式一來讓人體驗自然，認識到生物多樣性保護的重要性，二來創(chuàng)收可以反哺生態(tài)保護，這是把生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢的典型案例，怎么科學化利用，不同區(qū)域要因地制宜探索?！备呒策€透露，在生態(tài)保護紅線管理辦法中，還明確提出了區(qū)域內可以進行和不能進行的活動清單。

劃紅線不是限制經濟發(fā)展

高吉喜告訴《環(huán)境與生活》，劃紅線的目的不是限制地方經濟發(fā)展，從長遠來看，它其實是促進可持續(xù)發(fā)展最重要的基礎?！鞍布獎澏ㄉ鷳B(tài)保護紅線后，2003～2017年，林草覆蓋率持續(xù)增加，經濟發(fā)展也非常迅速，當?shù)睾侠砝蒙鷳B(tài)環(huán)境開發(fā)生態(tài)旅游，促進各種副業(yè)發(fā)展，既保護了生態(tài)環(huán)境，又將綠水金山變成了金山銀山。這是天時地利人和共同作用的結果，最重要的還是‘人的作用。有些地方也有類似安吉的自然環(huán)境，但缺少‘人的思考?！?/p>

高所長還補充，海南省也是典型案例，海南省劃定生態(tài)紅線的時間相對較早，他們依靠生態(tài)環(huán)境搞生態(tài)旅游，帶動了整體經濟發(fā)展?！八侨珖谝粋€省域‘多規(guī)合一改革試點，先啃下規(guī)劃‘各自為政這塊硬骨頭，把海南的主體功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)體系、土地利用、林地保護利用和海洋功能區(qū)6個空間規(guī)劃，統(tǒng)籌在一張藍圖上，劃定了必須嚴守的陸地和海洋生態(tài)保護紅線，數(shù)百個不符合要求的建設項目被拒之門外?！?/p>

高吉喜強調，生態(tài)保護紅線劃定還有利于區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。譬如西藏、青海是我國的“水塔”，對長江、黃河至關重要，在這些地方劃紅線，讓它們成為永久的水塔，可保證中下游地區(qū)的水源供給，再通過生態(tài)補償、財政轉移支付等方式回饋上游，就有利于促進區(qū)域協(xié)調、保證不同區(qū)域發(fā)揮不同的作用。

“劃紅線是為了子孫后代的可持續(xù)發(fā)展。我們這一代人不能把所有資源都開發(fā)了，把自然景觀都破壞了，讓后續(xù)發(fā)展失去生態(tài)支撐?！备咚L表示。

紅線面積只能增不能減

“生態(tài)保護紅線的面積會逐步擴大，依據(jù)有三?！备咚L表示，一是隨著經濟水平和生產力提高，單位面積的土地產出也會相應提高，這么一來，用于生產的土地面積將逐步減少。二是隨著生物多樣性保護進程加陜，物種所需棲息地面積也應逐漸增大。三是隨著全球氣候變化，適宜各物種生存的地點也在發(fā)生變化，紅線范圍也要做相應調整，計劃每5年調整一次，調整的面積只能增加，不能縮小。

他還強調，劃紅線時頂層設計要有前瞻性，比如特別考慮了氣候變化，計算、模擬了“國寶”大熊貓的實際分布范圍，預測到2050年，大熊貓的分布范圍會向西北方向發(fā)生一定變化。現(xiàn)實中劃紅線時還要考慮當?shù)鼐用竦纳顮顩r，在保證大熊貓生存區(qū)域完整性的基礎上，考慮當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的空間，必要時對一些重要區(qū)域的居民進行外遷。

對生態(tài)保護紅線面積大的市縣弱化考核GDP

紅線劃定后如何監(jiān)控執(zhí)行狀態(tài)？高吉喜介紹，國家目前正制定相關評估辦法，采取年度管理評估，每年對生態(tài)保護紅線區(qū)域進行績效考核，指標相對簡單，包括面積是否改變、有無人為活動;5年進行一次全面評估行動，包括生態(tài)區(qū)域功能是否發(fā)生變化等。這種考核相當于給各級政府戴上了“綠色緊箍咒”。

高所長笑著說：“我們希望對紅線面積大的市縣弱化GDP考核，甚至不要考核GDP，而是看生態(tài)環(huán)境保護得好不好，有很多市縣已經實行這種方式，不能說只有GDP上升了，干部才能升遷，生態(tài)環(huán)境保護好了，也要掛紅花?！?/p>

此外，國家正建設和完善生態(tài)保護紅線綜合監(jiān)測網絡體系及監(jiān)管平臺。據(jù)了解，目前，發(fā)改委已批復國家生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺建設，總投資2 86億元，前期土建工作已開展，預計2020年年底前建成。“監(jiān)管平臺將依托衛(wèi)星遙感手段和地面生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測站點，形成天一空一地一體化監(jiān)控網絡，及時評估和預警生態(tài)風險，實時監(jiān)控人類干擾活動，一旦發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)保護紅線的行為，立即依法依規(guī)處理，以確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變?！?/p>

高所長還介紹，接下來要進行勘界定標、規(guī)劃并落實生態(tài)修復、產業(yè)及人口退出、制定生態(tài)補償辦法等。高吉喜談到，在生態(tài)保護紅線劃定工作的推進中，地方政府及公眾提出了不少意見和建議，這表明公眾高度關注此事。勘界定標后會將范圍及保護對象明確標示，樹立標識牌，公眾心中有數(shù)后，若發(fā)現(xiàn)破壞行為就可以進行舉報。

在高吉喜看來，“紅線”理念是中國特色，但也得到發(fā)達國家與發(fā)展中國家的贊賞?！耙驗樯鷳B(tài)保護紅線體系是迄今為止最完整的保護體系，國際上大部分國家以世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）提出的保護體系為主，主要保護生物多樣性和自然景觀、白然資源，但我國的生態(tài)保護紅線將內涵擴展了，值得國際借鑒。”