劉國偉

9月6日，天津市公布本區(qū)域的“生態(tài)保護紅線分布圖”，至此，全國已有15個?。▍^(qū)、直轄市）公布了“生態(tài)保護紅線分布圖”，其他省份也已形成生態(tài)保護紅線劃定方案，并完成專家論證，部分已通過省級政府審議。為確保紅線劃得實、守得住，生態(tài)保護紅線劃定和落實情況將納人中央環(huán)保督察范疇?！吧鷳B(tài)保護紅線”的提法雖然是我國首創(chuàng)，但國外一些國家和地區(qū)在建立“生態(tài)保護地”方面的做法，已比較成熟。

15省份已劃定生態(tài)紅線

2000年前后，我國一些縣市開始摸索生態(tài)保護紅線的劃定工作。2011年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》中，首次提出“劃定生態(tài)紅線”。2013年，環(huán)境保護部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）啟動了4?。▍^(qū)）的劃定試點。

在此期間，我國還積極參加了世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）主導的最佳管理保護地評選活動。2014年11月，世界公園大會發(fā)布的第一份IUCN最佳管理保護地綠色名錄，收錄了來白澳大利亞、韓國、中國、意大利、法國、西班牙、肯尼亞和哥倫比亞的23個保護地，其中包括6個來自中國的保護地，這表明我國在保護地管理方面取得了矚目的成績。

黨的十八屆三中全會將劃定生態(tài)保護紅線，作為加快推進生態(tài)文明建設(shè)的重點改革任務(wù)。2015年，黨中央、國務(wù)院的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》都明確提出，要在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變;要將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，劃定并嚴守生態(tài)紅線，嚴禁任意改變用途，防止不合理開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)紅線的破壞。同年，我國發(fā)布了《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》。

截至今年9月6日，北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南、寧夏共15省（區(qū)、直轄市）已經(jīng)公布了本區(qū)域的“生態(tài)保護紅線分布圖”。各地紛紛表示要堅決守住這些“紅線”，為子孫后代留下地綠天藍。

保護地概念體現(xiàn)人類文明

自2011年我國首次提出生態(tài)保護紅線理念以來，國內(nèi)學界和和管理層對生態(tài)保護紅線的認識逐漸深入。近年來，國內(nèi)公開發(fā)表的文獻在生態(tài)保護紅線的屬性特征方面形成了部分共識，包括生態(tài)保護紅線是“最為關(guān)鍵的生態(tài)保護區(qū)域邊界”，“具有空間不可替代性”，應(yīng)具備“嚴格的環(huán)境準入制度與管理措施”等。從概念出處上看，生態(tài)保護紅線雖然是我國首次提出的，但實際上國際范圍內(nèi)許多國家和地區(qū)已經(jīng)有類似做法，如“保護地系統(tǒng)”（protected area）就是在各方的努力下應(yīng)運而生的，其思路與我國當下劃定生態(tài)保護紅線較相似。

盡管各國保護地的級別、大小不相同，但國際上普遍將其視為一個“具有明確范圍的、可識別并管理的”地理空間，并通過法定的或其他有效方法，實現(xiàn)對其與自然相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)和文化價值的長期保護。當然，保護地概念的由來可以追溯到人類文明的歷史深處。

以國家乃至皇家的名義，保護（或圈占）一片具有神圣意義或者富有獵物和珍貴林木土地的做法，從2000多年前的亞洲到1000多年前的歐洲都存在過。但用法律的形式加以保護的最古老的保護地，一般被認為是中美洲的多巴哥大脊嶺森林保護區(qū)，這個保護區(qū)是根據(jù)1776年4月13日的一項法令建立。19世紀，北美、澳大利亞、新西蘭和南非等地區(qū)開始彼此效仿，迅速掀起了建立大規(guī)模保護地的風潮，世界上第一個國家公園——著名的美國黃石國家公園就是在這一時期建立起來的（1872年）。不過，保護地的理念在20世紀傳播到世界各地時的驅(qū)動力有所不同，北美和歐洲的保護地是為了保護風景綺麗之地的景觀，非洲則更專注于野生動物保護（世界保護地委員會2007年文件）。

全球保護地約22萬個

彼時的保護地只是在一國范圍內(nèi)得到認同，直到1933年，各國才在倫敦保護動植物國際會議上努力就保護區(qū)的標準和術(shù)語達成國際共識。1962年在西雅圖國家公園第一次世界大會上，參會國家認識到工業(yè)革命對世界自然環(huán)境的影響，在會上確定了為子孫后代守護好環(huán)境的必要性。此后數(shù)年間，無論是政府還是非政府組織都把定期修訂、記錄保護區(qū)分類體系視為一項國際責任。1972年的“斯德哥爾摩宣言”，主張把保護所有重要生態(tài)系統(tǒng)的典型實例作為國家保護計劃的基本要求，這一核心原則被聯(lián)合國大會1982年的“世界自然憲章”和1992年的“里約宣言”乃至2002年的“約翰內(nèi)斯堡宣言”所貫徹，保護地的重要性更加凸顯。

據(jù)《受保護的地球報告》公布的世界保護地數(shù)據(jù)，截至2016年4月，全球244個國家和地區(qū)的保護地數(shù)量為217155個，其中陸地上有202467個，海上有14688個。

歐盟建立自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)

歐盟自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)又名“Natura 2000”。該網(wǎng)絡(luò)的最初框架來自1979年歐共體確立的鳥類保護指令，該指令要求為鳥類建立特殊保護地（SPA）。1992年5月，歐共體通過了旨在保護整個歐洲受威脅最嚴重的棲息地和物種的立法，建立保護保育區(qū)（SAC）用于保護鳥類以外的其他物種和棲息地類型（如特定的森林、草原和濕地等）。特殊保護地和特別保育區(qū)兩者共同構(gòu)成了Natura 2000保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

Natura 2000的準人流程很嚴密。以保護保育區(qū)為例，每個歐盟成員國必須編制一份包含棲息地指令中列出的棲息地和物種的最佳野生動物區(qū)域清單，然后將此清單提交給歐洲委員會，之后在歐洲層面進行評估和選擇，如此才能入選Natura 2000網(wǎng)絡(luò)。就地面環(huán)境而言，Natura2000網(wǎng)絡(luò)基本上是完整的，在跨越國界時仍然能保持較好的聯(lián)系和功能。然而在許多國家，該網(wǎng)絡(luò)的海洋組成部分不夠完整，大多數(shù)離岸水域的保護水平較低。

為了對不是歐盟國家和北非國家的自然保護地加強管理，1989年歐洲委員會在《保護歐洲野生生物和自然生境公約》（俗稱“伯爾尼公約”）的基礎(chǔ)上發(fā)起了“綠寶石網(wǎng)絡(luò)”。該網(wǎng)絡(luò)為在歐洲的非歐盟國家和北非的保護區(qū)提供了保護方法，與Natura 2000協(xié)調(diào)共存。

通過Natura 2000網(wǎng)絡(luò)，2017年11月歐盟國家境內(nèi)的保護地面積達到了123.4萬平方公里。目前，Natura2000面臨的阻力之一是來白開發(fā)者、農(nóng)民和政界的批評，他們擔心對棲息地和物種的保護會阻礙當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

IUCN保護地體系遭遇新挑戰(zhàn)

此外，各國在保護地的命名、面積大小等方面雖然存在較大差異，但縱觀全球已經(jīng)有188個國家和地區(qū)參照了世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的保護地分類體系，來劃定生態(tài)保護地，這些類別得到了聯(lián)合國等國際機構(gòu)的認可，并被許多國家政府視為界定和記錄保護區(qū)的全球標準。IUCN的保護地管理類別是根據(jù)管理目標進行分類的。

盡管受到廣泛認可，但近年來IUCN的保護地體系也遇到不少挑戰(zhàn)，譬如由于生態(tài)問題中的許多不可預(yù)測因素，無論是關(guān)于當?shù)厝丝?、特定生態(tài)系統(tǒng)還是保護區(qū)本身的設(shè)計等問題，每個保護區(qū)都需要特定案例來加以指導;又如確定保護地邊界時如果對當?shù)厝说馁Y源使用加以限制，如禁止他們狩獵動物或者砍伐林木，可能會使他們?nèi)蘸罅麟x失所，更可能使許多野生動物保護區(qū)和國家公園遭受司空見慣的偷獵和盜伐，為此需要和相關(guān)利益者開展協(xié)商或者談判，爭取更長久、更圓滿的結(jié)果。這都是未來各國和國際組織在管理保護地過程中需要認真探討和應(yīng)對的重要問題。

【環(huán)境百科】

生態(tài)保護紅線

“紅線”多指不可逾越的邊界或禁止進入的范圍，是各種政策法規(guī)的限制性界線，如耕地紅線、水資源管理紅線等。

“生態(tài)保護紅線”是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線。它是指生態(tài)空間（森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、自然岸線、海洋、荒地、荒漠、冰川等）范圍內(nèi)，具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。除了人們熟知的具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，還包括水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域，

生態(tài)敏感脆弱區(qū)可能生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出少、植被覆蓋率低，顯得保護價值不高，但一旦遭到破壞，會造成各種自然災(zāi)害，所以也被納入生態(tài)紅線保護范疇。

（葉曉婷/整理）