張旭

8月16日，天氣陰沉。陜西省府谷縣城內，府谷縣中醫(yī)院項目建筑工地大門緊鎖，工地內空無一人。據(jù)了解，府谷中醫(yī)院單體建筑工程在2011年11月招標，建設地址在府谷縣府谷新區(qū)，概算造價5700萬元。

“整個項目在7年前立項招標，到現(xiàn)在沒有建成投入使用。主要是資金不到位所致?！碑?shù)匾晃恢槿烁嬖V《中國民商》記者。

據(jù)了解，除上述項目外，府谷縣政府辦公樓、府谷縣職業(yè)中學項目均未按工期約定建成投入使用，原因均為資金緊缺所致。

府谷縣多位居民介紹，府谷縣早在2010年啟動12年免費教育，把免費教育的受惠面擴大到全縣普通高中、職中學生，不僅免收所有高中、職中生的學費、雜費和課本費，還繼續(xù)對全縣寄宿生給予蛋奶補貼。1年后，府谷縣又將學前教育納入免費教育的受惠范圍，正式實行15年免費教育政策。到2017年1月1日，府谷縣發(fā)布《府谷縣十五年免費教育資金預算》，正式將府谷縣實行15年免費教育納入落實全省教育精準扶貧重要舉措。可是，目前府谷縣很難兌現(xiàn)該承諾。具體原因也是資金不到位所致。

地方政府為何熱衷舉債

府谷縣是位于陜西省最北端，地處陜西、山西、內蒙古接壤地帶的一個小縣，縣域經(jīng)濟綜合競爭力居全國百強、西部十強、陜西省十強縣等。府谷自然資源富集，是國家級陜北能源化工基地的重要組成部分，國家“西煤東運”、“西電東送”、“西氣東輸”的重要樞紐。

作為一個經(jīng)濟實力超強的資源縣，緣何造成上述問題？

“主要原因是這幾年府谷縣地方債連年增長，到2017年底已經(jīng)達到127億余元。地方財政力不從心，無法完成上述資金的撥付使用所致?！标兾魇「瓤h一位副縣級官員介紹說。

為了進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，構建地方政府債務常態(tài)化監(jiān)督機制。2017年7月底，全國金融工作會議提出要嚴控地方政府債務增量，而且要實行終身問責、倒查責任。

“不少地方政府借錢，并不考慮未來還得了還不了，認為肯定有人兜底。”中國人民銀行貨幣政策委員會委員、北京大學國家發(fā)展研究院教授黃益平指出，地方債務問題的核心就是，未來把流量解決了，也就是說以后地方政府有一個非常明確的資產負債表，誰借錢誰要負責，市場承擔市場的后果。

“一定要實行地方政府債務限額管理?！必斦扛辈块L劉偉介紹，這個限額按程序確定到各個省，是不允許突破的。“我們不要出了事情才去問責、才去找原因?！眲ケ硎?，對于地方政府違法違規(guī)的融資擔保行為，除了要求糾正以外，還要問責到人。

“地方債問題這兩年上級政府都很重視，兩年來，審計署蘭州特派辦、榆林市審計局均對府谷縣地方債問題進行審計，審計出來問題只能移交到上一級財政主管單位，財政部門沒有對地方債責任人追究的權利，并沒有嚴格意義上移交到紀檢監(jiān)察部門，所以問責制度形同虛設，地方政府負責人也就放松警惕，熱衷地方舉債，導致現(xiàn)在的結果。”前述府谷縣官員向《中國民商》記者介紹說。

舉債程序成真空

陜北小縣府谷，5月31日迎來了代縣長雷江聲，并成為府谷縣人民政府縣長人選。同時，原府谷縣縣長楊成林被任命為府谷縣縣委書記。甫一上任，這位代縣長就面臨著財政壓力巨大的現(xiàn)狀。除了各項收入銳減，高額地方債壓在頭頂，面對高額的地方債利息，常規(guī)地方財政收入難以償還債務。

榆林市審計局在3月20日至4月28日，按照“見人、見賬、見物、逐筆、逐項”的原則，對府谷縣及所屬23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)截至2017年底政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務進行了審計，并于5月2日出具了審計報告。

審計報告顯示，截至2017年底，府谷縣及所屬23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務余額達127.3億元，其中政府負有償還責任的債務71.4億元，政府負有擔保責任的債務9.7億元，其他相關債務46億元，比2016年底債務余額105.1億元增加22.1億元，增長了21.1%，比2014年底債務余額84.6億元增長了42.7億元，增長了50.5%。截至2017年底，府谷縣及所屬23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隱性債務余額93.8億元，占政府債務余額的73.74%，其中，政府負有償還責任的債務51.9億元，政府負有擔保責任的債務7.8億元，其他相關債務34億元，分別占同類型政府性債務的72.7%、80.79%、73.83%。

上述審計報告稱，2017年底債務余額中，通過BT項目、PPP項目、政府購買服務、政府投資基金、金融機構融資、拖欠工程款等形成的未納入債務管理系統(tǒng)的隱性債務達92.4億元，占2017年底債務余額的72.62%。

2017年底債務余額最大的5個債務單位分別是：府谷交通建設集團有限責任公司、府谷縣住房和城鄉(xiāng)建設局、府谷縣國有資產運營有限公司、府谷縣新區(qū)金世紀建設發(fā)展有限公司、府谷縣財政局，債務總額合計達89.9億元，占債務總額的85.64%。與2014年底相比，債務余額增加額最大的5個債務單位分別是：府谷交通建設集團有限責任公司、府谷縣財政局、府谷縣新區(qū)金世紀建設發(fā)展有限公司、府谷縣國有資產運營有限公司和府谷縣交通運輸局。增加額合計47.6億元，占債務余額總增加額的91.99%。

“早在2014年，財政部發(fā)布文件嚴控地方債增長，府谷縣2015年舉債4億余元，自現(xiàn)任府谷縣委書記楊成林2016年擔任縣長主管地方財政起，2016年府谷縣舉債27億余元，2017年舉債34億余元，一屆縣長舉債已達到府谷縣對外負債的一半?！鄙鲜龈瓤h官員表示。

該官員稱，按照相關規(guī)定地方政府舉債應有合法的程序。首先，縣長辦公會提出項目舉債方案，報縣委常委會研究是否可行然后做出決定，再報同級人大常委會監(jiān)督執(zhí)行。“但上述債務，作為縣委常委，我均不知情，從來沒有走正常程序，榆林市審計局審計組在對上述巨額債務座談詢問時得知，府谷縣人大領導、縣政府領導班子成員均不知道這些舉債，借款程序完全真空，風險巨大。”

“地方政府舉債大部分用于重大項目建設，事實上，舉債項目推進速度慢，債務資金閑置數(shù)額較大，工程資金缺乏財政監(jiān)督，造成效益低，浪費大，在建項目中，保障房項目建設及府谷職業(yè)中學和中醫(yī)院等重大民生項目至今建了8年之久均未完工?！鄙鲜龉賳T表示，到目前為止，府谷縣地方債每年要承擔利息在15億元左右，全縣90%以上國有資產處于抵押狀態(tài)。

在前不久的府谷縣主要領導任免大會上，榆林市主要負責人和該縣政府某領導對話時強調：“府谷縣這幾年地方債增加幅度超大，但很多資金沒有用在點子上，老百姓沒有得到民生項目帶來的實惠。”

官方數(shù)據(jù)顯示，作為陜西省財政收入十強縣的府谷縣，目前地方債數(shù)額也排到了陜西省縣級地方負債第二名。據(jù)透露，財政部駐陜西省財政監(jiān)察專員辦事處已高度重視此事，該辦事處負責人表示，將在近期針對府谷縣地方債問題專門向陜西省主要領導匯報，“該問責的問責，該移交的移交，絕不姑息”。

府谷地方債猛增背后

事實上，直到2014年，國務院下發(fā)43號文，省級地方政府才獲得適度發(fā)債、自發(fā)自還的權限，上海、浙江、廣東、深圳等10個省市成為試點。

地方債，成為一個城市發(fā)展經(jīng)濟不可避免的手段，通過各種融資平臺和渠道，獲得財政收入以外的基建資金，我們才看到了更多城市的快速崛起。

然而，在地方債操作過程中，很多地方政府盲目舉債。2017年12月22日，財政部通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規(guī)舉債擔保問題，除責令限期整改，還依法依規(guī)對70多名相關責任人啟動問責程序。

12月23日，國家審計署要求，堅決打消地方政府認為中央政府會為地方債“買單”、“兜底”的幻覺。

12月29日，全國財政工作會議提出：“支持打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是有效防控地方政府債務風險，堅決制止違法違規(guī)融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債?！?/p>

一周之內，關于地方債務問題高層頻頻發(fā)聲，可見地方債風險已到必須解決的時機，問責程序的啟動也顯示了高層的決心。

《中國民商》記者調查期間了解到，與府谷縣相鄰的神木縣，也是以煤炭資源豐富著稱，地方政府基本零負債，府谷縣的巨額地方債如何形成的呢？很多歷史積累亦是府谷縣地方債形成的主因。

早在2014年7月，在時任府谷縣縣長辛耀峰的主持下，府谷縣政府先后兩次召開會議，專題研究解決陜西興茂侏羅紀煤業(yè)鎂電（集團）有限公司（下稱興茂侏羅紀）借款事宜。

興茂侏羅紀是一家股份制民營企業(yè)，在榆林市及府谷縣擁有多個產業(yè)及12座煤礦，其擁有者是人稱陜西首富的高乃則。隨著煤炭行情的走低，興茂侏羅紀旗下多家企業(yè)由于資金問題出現(xiàn)了危機。

當年7月23日，以高乃則為代表的興茂侏羅紀和以張峻墚為代表的府谷縣國有資產運營公司簽署了高達6億元的借款，約定借款期限為6個月，借款利率以府谷國有資產公司獲得該筆6億元資金的成本利率計算。

府谷國有資產公司的唯一股東是府谷縣政府，這意味著，出借給高乃則的資金來源于財政資金。

然而，直到2015年末，距離約定時間已接近1年，興茂侏羅紀仍然沒有還錢。在府谷國有資產公司2015年報應收賬款一欄，除了興茂侏羅紀，高乃則旗下另一家公司府谷煤業(yè)集團有限公司也從府谷國有資產公司借款5310萬元，兩家公司欠府谷國有資產公司合計6.53億元。

一位知情人士透露，至今借款仍然沒有還上，“興茂侏羅紀實際上已經(jīng)破產了，企業(yè)已被質押，根本沒有償還借款的能力?！?/p>

政府“借出”的巨額資金，不僅未救活企業(yè)，反而因無法收回而令地方財政陷入危險的境地。

府谷縣一位官員表示，“沒有經(jīng)過人大常委會批準，未經(jīng)市委常委會討論決策，時任縣長召開一個政府辦公會議，就能決定把6億元的財政資金借給民企，這能不出事嗎？”

今年8月10日，陜西省紀委網(wǎng)站公布陜西佳縣縣委書記辛耀峰因嚴重違紀違法被開除黨籍、開除公職。坊間傳聞與其在府谷縣主政期間上述6億元借款有關，輿論認為中間不排除利益輸送。

此外，陜西榆林前市委書記胡志強落馬后，余震不斷。高乃則近日亦被帶走調查。

據(jù)了解，早在兩年前的2016年6月底，府谷縣財政局就2016年財政預算（草案）報告提請縣人大常委會審議。受財政收入下滑和“保運轉、保民生”等多重不利因素影響，府谷縣不得不下調財政收入增幅，并削減諸多支出。

根據(jù)總體預案，2016年府谷縣安排財政總收入52億元，相對2015年僅增加7200萬元，增幅僅有1.43%。其中，一般預算收入安排16.5億元，同比增長400萬元，僅增長0.25%。

如此，府谷縣不得不在重大項目上削減資金。2016年度原本安排縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展項目的縣級配套資金4.756億元，但如今只能安排精準扶貧1500萬元，余下的4.606億元只能下甩。以此計算，96.8%的項目不能如期進展。而一旦算上2015年度的“下甩”，則兩年間共有6.419億元重大項目建設資金無法落實到位。

這意味著，財力的下滑導致府谷縣不得不放棄2016年度的經(jīng)濟建設和基礎設施的投入，前述多個項目多年未建成投入使用也是此原因導致。

啟動追責制度勢在必行

“原有的政府債務無法償還，前任縣長為民營企業(yè)貸款還沒有償還，2015年前形成的地方債風險還沒有化解，在國務院和財政部三令五申嚴控地方債風險的情況下，2017年初，府谷縣國有資產運營公司又為25戶企業(yè)貸款1.87億元，形成政府擔保性債務，在2016年至2017年，變相為3家民營企業(yè)承擔債務利息7205萬元，政府與民營企業(yè)互聯(lián)互保，形成潛在的政府性債務風險?！鼻笆龉賳T表示。

上述事實在審議報告中亦有體現(xiàn)。

審計報告亦顯示，府谷縣政府借貸秩序混亂，形成潛在的政府性債務風險，府谷縣政府過多干預企業(yè)融資與經(jīng)營活動。審計發(fā)現(xiàn)，在政府會議決策和主導下，縣內國企之間、企業(yè)和融資平臺之間、國企和民企之間互借互貸、互保聯(lián)保，相互融通資金變相向銀行巨額融資。截至2017年底，通過互保聯(lián)保等形式，京府八尺溝煤礦、交建集團等10家企業(yè)向銀行取得固定資產長期貸款計70.7億元，短期借款11億元，形成潛在的政府性債務風險。

審計報告還稱，府谷縣政府性債務資金在使用中存在諸多問題：首先是債務資金超限額，且隱性債務未納入預算管理。本次審計確認府谷縣政府負有償還責任的債務71.4億元，其中隱性債務51.9億元，而上級財政部門核定府谷縣債務限額為26.7億元，超限額舉債44.7億元，超過167%。且隱性債務未納入財政預算管理，違反了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預{2015}225號）第四條“將地方政府債務分類納入預算管理。地方政府要將其所有政府債務納入限額，并分類納入預算管理”之規(guī)定。

此外，債務籌劃不到位，債務項目推進慢，債務資金閑置數(shù)額較大。債券資金管理使用不規(guī)范等問題也被列入整改范疇。

該審計報告建議，府谷縣政府應高度重視債務率偏高的問題，在地方財政收入大幅下降的情況下，積極穩(wěn)妥化解存量債務，同時控制地方性債務增長規(guī)模，逐步降低債務率，防范債務風險。

府谷縣多位居民表示，地方債巨大最終坑害了老百姓，居民怨聲載道，這兩年，醫(yī)療、教育補貼均不能發(fā)放到位，居民意見大也只能暗自忍受。

“事實上，府谷縣目前的地方債數(shù)額已經(jīng)風險很大，縣里財政收入除去給政府和企事業(yè)單位人員發(fā)工資，連債務的利息都難以償還，如果沒有大的利稅項目引進，僅靠當前常規(guī)財政收入償還地方債，將會遙遙無期?！备瓤h一位政府官員稱。

去年7月14日至15日，第五次全國金融工作會議在北京召開，習近平總書記在講話中首次強調，關于地方債問題要“終身問責，倒查責任”。

地方債是近幾年來引發(fā)廣泛關注的問題。加強頂層設計，規(guī)范地方政府舉債，嚴防區(qū)域性、系統(tǒng)性風險發(fā)生，既是深化財稅改革的一項重要任務，也是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的關鍵之一。

事實上，為解決地方政府債務問題，過去幾年，我國一直積極構建規(guī)范的地方政府舉債融資機制。

業(yè)內普遍認為，從2014年修訂《預算法》到同年9月國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文），我國開始加強對地方債的管理。

4年來，管理舉措主要如下：一是將各類地方債務納入預算管理，二是實施債務限額和余額管理，三是置換存量債務，四是切割各類融資平臺，五是大力推廣PPP。

財政部相關負責人介紹，財政部完善地方政府債務管理制度，堅持“開前門、堵后門”的改革思路，堅決制止地方政府違法違規(guī)融資擔保行為，堵住各種不規(guī)范渠道，切實防范化解財政金融風險。

中國人民大學副校長劉元春在2018明德經(jīng)濟論壇上指出：“十九大之后，我們新的一種管理體系和新的激勵體系，讓大家愿意暴露自己的家丑。由于地方債務的節(jié)點已經(jīng)到來，并且按照中央的布局，2018年是要對地方債務進行進一步清理的一年，是要全面追責的一年，是要對地方債務進行全面督察的一年。”

“像府谷縣政府如此嚴重舉債，如果不及時遏制，發(fā)展下去會導致地方經(jīng)濟癱瘓，嚴重影響發(fā)展，及時啟動追責制度勢在必行。”一位財經(jīng)專家表示。

（責任編輯 李秀江）