高一統(tǒng)

3月25日，由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主辦、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)承辦的“中國(guó)發(fā)展高層論壇2018年會(huì)”經(jīng)濟(jì)峰會(huì)在北京舉行。峰會(huì)上，對(duì)于備受關(guān)注的房地產(chǎn)稅，新上任的財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆表示，按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。 這是自3月4日以來22天內(nèi)官方關(guān)于房地產(chǎn)稅的第五次表態(tài)。房地產(chǎn)稅的開征，關(guān)系到千家萬戶，涉及到幾乎每個(gè)人的切身利益。頻次如此密集的表態(tài)，在過去的5年當(dāng)中極其罕見。它清晰地向外界傳達(dá)出一個(gè)信號(hào)：房地產(chǎn)稅立法已經(jīng)箭在弦上！

立法工作有條不紊推進(jìn)

房地產(chǎn)稅，是財(cái)產(chǎn)稅的一種，是按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值對(duì)房屋和土地的保有征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。目前，全世界多數(shù)國(guó)家都征收房地產(chǎn)稅。對(duì)于房地產(chǎn)稅的叫法，各國(guó)不盡一致，在一些國(guó)家稱為不動(dòng)產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅，也有一些國(guó)家叫家庭稅、房屋稅或物業(yè)稅等。盡管名稱不一，但其實(shí)質(zhì)都是對(duì)房屋和支撐房屋的土地征稅。一般觀點(diǎn)認(rèn)為，房地產(chǎn)稅僅與房地產(chǎn)所有者或使用者是否享受當(dāng)?shù)毓卜?wù)有關(guān)，而與其擁有或使用的土地產(chǎn)權(quán)類型無關(guān)，土地公有制也可以征收房地產(chǎn)稅。事實(shí)上，國(guó)外有很多對(duì)公有土地上的房地產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅的例子，如英國(guó)、新加坡、以色列、澳大利亞、荷蘭、瑞典、中國(guó)香港等。不過，在開征過程中，這些國(guó)家和地區(qū)都在其法律和制度框架內(nèi)協(xié)調(diào)了公有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)之間的關(guān)系。

以英國(guó)為例。作為最早開始征收房產(chǎn)稅的國(guó)家，英國(guó)有比較完備和成熟的房地產(chǎn)稅制度，其房產(chǎn)稅有如下幾個(gè)部分：交易印花稅、關(guān)于律師會(huì)計(jì)等服務(wù)的稅、市政物業(yè)稅、房產(chǎn)租賃收入的個(gè)人所得稅和出售房產(chǎn)產(chǎn)生的資本利得稅。不過，狹義的房地產(chǎn)稅在英國(guó)指的就是房主或租戶每年向所在地的地方政府上繳的市政物業(yè)稅。所謂市政物業(yè)稅，即是地方政府對(duì)居民住宅按房產(chǎn)價(jià)值征收的一種稅。在法律上，英國(guó)和英聯(lián)邦國(guó)家往往將房地產(chǎn)稅的納稅人規(guī)定為房屋的占用人。而占用人包括完全保有地產(chǎn)者、住房租借人、法定的房客、領(lǐng)有住房許可證者和居民以及住房所有者——作為房屋的所有者和使用者，他們都應(yīng)是納稅人。

在我國(guó)，房地產(chǎn)稅的立法工作近年來已經(jīng)提到議事日程。2013年11月12日十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行立法。2015年8月5日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃向社會(huì)公布，房地產(chǎn)稅法第一次明確進(jìn)入中國(guó)人大立法規(guī)劃。此后，房地產(chǎn)稅立法工作有條不紊推進(jìn)。房地產(chǎn)稅涉及面廣、利益調(diào)整復(fù)雜，制度設(shè)計(jì)難度大，一直是老百姓關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。2018年“兩會(huì)”期間，房地產(chǎn)稅再次成為社會(huì)聚焦的一個(gè)熱點(diǎn)話題。在李克強(qiáng)總理所作《政府工作報(bào)告》中提出，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。3月8 日，財(cái)政部召開記者會(huì)，透露了房地產(chǎn)稅征收范圍、稅收優(yōu)惠、實(shí)施進(jìn)展等細(xì)節(jié)。

就征稅范圍來說，與現(xiàn)行只對(duì)城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性物業(yè)課稅的“房產(chǎn)稅”不同，多了一個(gè)字的“房地產(chǎn)稅”將對(duì)所有房產(chǎn)征稅。針對(duì)這一問題，發(fā)言人指出，所有的工商業(yè)住房和個(gè)人住房，都會(huì)按照它的評(píng)估值來征稅。在實(shí)際操作中，房地產(chǎn)稅的制度設(shè)計(jì)和有效征管面臨著諸多難題，需要妥善應(yīng)對(duì)。在征稅對(duì)象上，現(xiàn)有住房的類型復(fù)雜，有商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房等各種類型的住房，各類住房的產(chǎn)權(quán)屬性、土地使用權(quán)期限、取得成本各不相同，對(duì)不同類型的房產(chǎn)是一視同仁地征稅還是區(qū)別對(duì)待，是房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)面臨的最大難點(diǎn)。正如財(cái)政部所言，房地產(chǎn)稅的稅基確定比較復(fù)雜或者非常復(fù)雜，所以需要建立完備的稅收征管模式。

在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上，全國(guó)人大會(huì)議發(fā)言人張業(yè)遂說，加快房地產(chǎn)稅立法是黨中央提出的重要任務(wù)，由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)政部牽頭組織起草，目前正在加快進(jìn)行起草完善法律草案、重要問題的論證、內(nèi)部征求意見等方面的工作，爭(zhēng)取早日完成提請(qǐng)常委會(huì)初次審議的準(zhǔn)備工作。即將出臺(tái)的房地產(chǎn)稅制度，可能的改革和調(diào)整包括：一是整合現(xiàn)行房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收，即房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，開征房屋土地一體評(píng)估征收的房地產(chǎn)稅；二是降低房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅負(fù)，例如取消土地增值稅、城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加，降低契稅稅率等；三是對(duì)房地產(chǎn)交易個(gè)人所得稅實(shí)行差別化稅率。

上海重慶試點(diǎn)先行

盡管房地產(chǎn)稅征收問題飽受爭(zhēng)議，但無論是從完善稅制的角度，還是穩(wěn)定房?jī)r(jià)的角度，房地產(chǎn)稅開征都勢(shì)在必行。實(shí)際上，我國(guó)房地產(chǎn)稅改革和試點(diǎn)工作7年前已經(jīng)開始。

2011年1月28日起，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，上海、重慶率先開展個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。兩個(gè)城市的試點(diǎn)都是對(duì)小范圍的個(gè)人住宅征稅，具體方案不盡相同。從已經(jīng)公布的方案來看，“重慶模式”和“上海模式”的區(qū)別在于征稅范圍不同：重慶對(duì)增量房和存量房征稅，而上海只對(duì)增量房征稅。據(jù)了解，重慶首批納入征收對(duì)象的住房為：個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅；個(gè)人新購(gòu)的高檔住房；在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購(gòu)的第二套（含第二套）以上的普通住房。也就是說，重慶房產(chǎn)稅改革方案，不僅對(duì)居民新購(gòu)房屋征稅，而且對(duì)已經(jīng)購(gòu)買同時(shí)達(dá)到高檔住房標(biāo)準(zhǔn)的房產(chǎn)也征稅。上海則不同，征收范圍僅指上海市居民家庭在上海市新購(gòu)且屬于該居民家庭第二套及以上的住房，和非上海市居民家庭在當(dāng)?shù)匦沦?gòu)的住房。稅率方面，重慶高于上海。重慶確定的是有差別的比例稅率，按照0.5%-1.2%的不同檔次征收，而上海確定的是0.6%和0.4%兩檔稅率，其中0.4%的稅率是優(yōu)惠稅率。

上海和重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)的實(shí)施，拉開了房地產(chǎn)稅收體制改革的序幕，使得住房保有環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了從無到有的突破。通過上述分析可以看出，雖然重慶模式更符合稅收本身規(guī)律，但由于“上海模式”征稅范圍較小，稅率也較低，更符合循序漸進(jìn)的改革規(guī)律。

“上海已經(jīng)實(shí)施房產(chǎn)稅試點(diǎn)6年多，但上海的房?jī)r(jià)未改上漲態(tài)勢(shì)，近期以來還出現(xiàn)了較大幅度的上漲?！薄拔磥碇袊?guó)在全國(guó)推行房地產(chǎn)稅，如果沿用上海的房產(chǎn)稅制辦法，那么有理由相信全國(guó)房?jī)r(jià)的總體態(tài)勢(shì)可能不會(huì)受到房地產(chǎn)稅開征的影響?！薄胺慨a(chǎn)稅的開征，可能通過轉(zhuǎn)嫁等方式推高房?jī)r(jià)?！薄叭绻摮杀緹o法轉(zhuǎn)嫁，那么房地產(chǎn)投資等需求將下降，房地產(chǎn)去庫存的問題可能受到影響?！彪m然試點(diǎn)效果爭(zhēng)議不斷，但房產(chǎn)稅改革正在路上，并將在全國(guó)范圍全面鋪開。

發(fā)揮房地產(chǎn)稅的積極作用

房地產(chǎn)稅的開征，“對(duì)于擁有一套或兩套住宅的普通民眾來說，幾乎無影響”，業(yè)內(nèi)人士指出，超過三套住房才可能會(huì)被征稅?！耙砸褜?shí)施房產(chǎn)稅的上海為例，免征點(diǎn)為60平方米/人，對(duì)于三口之家，180平米以內(nèi)都會(huì)納入免稅范圍?！币拙友芯吭褐菐熘行难芯靠偙O(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示。由于房地產(chǎn)稅能增加住房持有者成本，因此可以在一定程度上遏制肆無忌憚的炒房者，抑制住房投資性需求，降低住房空置率，同時(shí)也能發(fā)揮一定的收入再分配功能。作為國(guó)內(nèi)最大租房信息服務(wù)平臺(tái)的掌門人，58集團(tuán)董事長(zhǎng)姚勁波認(rèn)為，對(duì)于中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)管理來說，房地產(chǎn)稅出臺(tái)，確實(shí)是件好事兒，也是促進(jìn)“房住不炒”目標(biāo)的一個(gè)很重要的手段?！艾F(xiàn)行土地使用稅和房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)與房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格是脫離的，并且對(duì)個(gè)人住宅的保有階段還沒有征稅，所以，它難以發(fā)揮這類稅收應(yīng)有的抑制房地產(chǎn)投機(jī)、引導(dǎo)房地產(chǎn)資源優(yōu)化配置的作用?！遍_征房地產(chǎn)稅，“對(duì)于在一線城市擁有多套住宅的囤房人來說，將是利空的開始?！狈治鋈耸恐赋觯抡咭坏?shí)施，一線城市未來幾年租房市場(chǎng)的供應(yīng)將會(huì)大大增加，“屆時(shí)，極有可能出現(xiàn)集中拋盤，對(duì)一線城市短期房?jī)r(jià)構(gòu)成較大影響?！?/p>

房地產(chǎn)稅不僅具有地方主體稅收的屬性，還有調(diào)節(jié)市場(chǎng)住房供給、穩(wěn)定市場(chǎng)房?jī)r(jià)的重要作用。胡潤(rùn)研究院3月5日發(fā)布的《2017年度胡潤(rùn)全球房?jī)r(jià)指數(shù)》報(bào)告顯示，中國(guó)城市最近一年房?jī)r(jià)漲幅仍是全球最快，在全球房?jī)r(jià)漲幅前十的城市中，中國(guó)占據(jù)7個(gè)席位；全球前50中，中國(guó)占24個(gè)。在住房制度定位“房子是用來住的、不是用來炒的”背景下，房地產(chǎn)稅被認(rèn)為能夠發(fā)揮抑制房?jī)r(jià)過快上漲的重要作用。由于房地產(chǎn)稅是在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速發(fā)展，房?jī)r(jià)快速上漲的背景下提出的，因此房地產(chǎn)稅改革往往被賦予“調(diào)控房?jī)r(jià)”的期待。

征收房地產(chǎn)稅是面對(duì)全部住房還是只面對(duì)高端住房和多套住房？在中國(guó)關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的討論中，有人提出了“只征高端和多套”的方案。也有人認(rèn)為應(yīng)該“普遍征收”。這兩種方案熱議的背后，其實(shí)是對(duì)房地產(chǎn)稅作用的不同理解和預(yù)期?！捌毡檎魇铡狈桨钙厥芤嬖瓌t，“只征高端和多套”方案則偏重發(fā)揮房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)財(cái)富分配的作用。這兩種方案在上海和重慶兩地的個(gè)人住宅房產(chǎn)稅試點(diǎn)中已經(jīng)有了探索。不過，兩種方案各有利弊?！捌毡檎魇铡彪y以發(fā)揮房地產(chǎn)稅促進(jìn)社會(huì)公平的作用，“只征高端和多套”的方案使房地產(chǎn)稅籌集財(cái)政收入的效果不佳，而且難以體現(xiàn)房地產(chǎn)稅在“受益稅”和地方公共服務(wù)融資方面的優(yōu)勢(shì)，業(yè)內(nèi)人士指出。

從國(guó)外來看，歐美一些房地產(chǎn)稅制度比較完善的國(guó)家，大多采取“普遍征收”的做法。對(duì)全部住房征收，在納稅人稅負(fù)較低的同時(shí)，政府可獲得可觀的房地產(chǎn)稅收入，即“寬稅基，低稅率”。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，“普遍征收”的做法更加符合房地產(chǎn)稅作為地方稅的特點(diǎn)。開征房地產(chǎn)稅的主要目的即是為地方政府公共服務(wù)籌資，促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)良好的地方治理。就英國(guó)來看，英國(guó)的地方議會(huì)稅在地方政府財(cái)政中占的比重達(dá)到九成以上。地方議會(huì)稅，顧名思義，它就是地方稅種。該稅種在英國(guó)由居住地的地方政府征收，由郡、市、鎮(zhèn)三級(jí)分享。這些物業(yè)稅用來支付地方政府公共服務(wù)設(shè)施的費(fèi)用，包括治安、消防、垃圾回收、環(huán)衛(wèi)等。

中國(guó)的房地產(chǎn)稅改革，有必要參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在上述兩種方案之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，在比較中慎重選擇，在實(shí)踐中不斷完善。