代百春

農(nóng)耕時(shí)代，人類(lèi)開(kāi)始以群居這種高級(jí)的生活形式存在，隨著人類(lèi)文明、社會(huì)生產(chǎn)力與工商業(yè)的不斷發(fā)展，早期的城市就產(chǎn)生了。城市的出現(xiàn)是人類(lèi)走向成熟和文明的標(biāo)志。

1949年3月，在西柏坡舉行的中共七屆二中全會(huì)指出，黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，并為新中國(guó)的城市管理和建設(shè)描繪出了宏偉的藍(lán)圖。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變革，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在不斷推進(jìn)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入了一個(gè)穩(wěn)定的發(fā)展時(shí)期。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在新型城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市的發(fā)展離不開(kāi)城市建設(shè)，城市建設(shè)必須依托城市規(guī)劃和城市管理。好多地方在城市發(fā)展中重城市建設(shè)，輕城市規(guī)劃和管理的城市工作格局弊端叢生，嚴(yán)重制約和影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。在新的時(shí)代背景下，如何處理好城市發(fā)展過(guò)程中建設(shè)、規(guī)劃和管理三者之間的關(guān)系，黨和國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)上就作了全面部署，在黨的十八屆三中、四中全會(huì)上，以決議的形式對(duì)城市工作提出了更高的目標(biāo)要求，提出了要形成建設(shè)、規(guī)劃與管理良性互動(dòng)的城市發(fā)展工作格局。

1989年12月26日第七屆全國(guó)人大第十一次常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，自1990年4月1日起施行，這是新中國(guó)城市規(guī)劃史上的一個(gè)里程碑。2007年10月28日第十屆全國(guó)人大第三十次常委會(huì)通過(guò)新頒布的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，自2008年1月1日起施行。兩部法雖然只有一字之差，卻有著非常深遠(yuǎn)的意義，標(biāo)志著我國(guó)在城市規(guī)劃法制建設(shè)上又邁進(jìn)了一大步。

2016年初，中央再次就城市規(guī)劃建設(shè)管理工作出臺(tái)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》共九條三十款，分別從九個(gè)方面對(duì)未來(lái)五年的城市規(guī)劃建設(shè)擬定了基本遵循和提出了具體要求，要貫徹“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的建筑方針，依法規(guī)劃、建設(shè)和管理城市。劃定了嚴(yán)格執(zhí)行法定規(guī)劃要求的紅線(xiàn)。規(guī)劃先行和規(guī)劃法定是依法建設(shè)城市、管理城市的重要體現(xiàn)。提出了要嚴(yán)格依法制定規(guī)劃和執(zhí)行規(guī)劃，打破“規(guī)劃就是鬼話(huà)、紙上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛、不如領(lǐng)導(dǎo)一句話(huà)”這一魔咒。

1962年9月和1963年10月，為加強(qiáng)對(duì)城市的集中統(tǒng)一管理，解決當(dāng)時(shí)城市經(jīng)濟(jì)生活的突出矛盾，中共中央、國(guó)務(wù)院先后召開(kāi)全國(guó)第一次和第二次城市工作會(huì)議。1978年3月，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)第三次全國(guó)城市工作會(huì)議，制定了關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)。1978年之后，就沒(méi)有召開(kāi)過(guò)中央城市工作會(huì)議。時(shí)隔37年，2015年12月20日，中央城市工作會(huì)議在北京召開(kāi)。習(xí)近平總書(shū)記指出了做好城市工作，首先要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展的指導(dǎo)思想。在此背景下，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》明確對(duì)新形勢(shì)下城市管理發(fā)展改革工作提出了具體要求，這也是新中國(guó)成立以來(lái)中央層面對(duì)于城市管理工作首次作出全面部署，意義非凡。2016年10月10日，住建部印發(fā)《關(guān)于設(shè)立城市管理監(jiān)督局的通知》，在國(guó)家部委層面首次設(shè)立城市管理監(jiān)督局是整個(gè)城市管理發(fā)展歷程中的一件大事，解決了我國(guó)城市管理系統(tǒng)一直缺乏中央主管部門(mén)的難題，緩解了城管“兒孫滿(mǎn)堂、上無(wú)爹娘”的尷尬現(xiàn)狀。在深入貫徹中央文件精神的基礎(chǔ)上，2017年5月1日，《城市管理執(zhí)法辦法》正式實(shí)施，填補(bǔ)了我國(guó)在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域的法律法規(guī)缺位。

城市的發(fā)展在于建設(shè)，建設(shè)到位則需要管理，城市管理是城市發(fā)展必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，需要協(xié)調(diào)好城市發(fā)展的方方面面，宏觀的管理體制和微觀的管理方法相結(jié)合則是突破城市發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市的建設(shè)速度也越來(lái)越快，城市的面貌也發(fā)生著翻天覆地的變化。人們?cè)谙硎艹鞘邪l(fā)展帶來(lái)的各種成果時(shí)，也遭遇了城市管理的各種問(wèn)題，諸如流動(dòng)人口增加、交通擁堵、環(huán)境惡化、貧富差距大等。城市管理堅(jiān)持以以人為本、可持續(xù)發(fā)展、效能管理為主要原則。就是要堅(jiān)持“一切為了人民，一切依靠人民”的城市思想，使城市在良性的軌道上持續(xù)發(fā)展。在城市管理過(guò)程中，以最小的成本取得最大的成果，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)綜合效益的有效統(tǒng)一。

城市建設(shè)和城市管理是一對(duì)矛盾體，它們既互相依存，又互相分離。而在城市發(fā)展中，城市建設(shè)的主導(dǎo)者存在重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，由于城市管理的落后，導(dǎo)致了城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率低等問(wèn)題，在一定程度上影響了城市的發(fā)展。城市建設(shè)、城市管理與城市發(fā)展的關(guān)系應(yīng)該是一種線(xiàn)性邏輯關(guān)系，城市發(fā)展是建立在“城市建設(shè)—城市管理”的二維體系下的，應(yīng)呈現(xiàn)不斷攀升之勢(shì)。“重城市建設(shè)，輕城市管理”和“重城市管理，輕城市建設(shè)”都不是一種良好的城市發(fā)展之勢(shì)，城市發(fā)展中的城市管理和城市建設(shè)應(yīng)該都成為主要的元素，不可過(guò)于倚重單方面的投入，而導(dǎo)致城市的畸形發(fā)展。

城市管理包括前期規(guī)劃管理、中期建設(shè)管理與后期運(yùn)行管理三個(gè)部分。大家所熟知的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理三段論述中的管理，實(shí)際上指的就是運(yùn)行管理。城市規(guī)劃是以發(fā)展眼光、科學(xué)論證、專(zhuān)家決策為前提，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。它具有指導(dǎo)和規(guī)范城市建設(shè)的重要作用，是城市綜合管理的前期工作，是城市管理的龍頭。當(dāng)然，目前城市管理與城市規(guī)劃建設(shè)還存在缺乏法制保障、缺乏大眾監(jiān)督、缺乏公眾參與等問(wèn)題。深入推行“陽(yáng)光規(guī)劃”，完善城市管理和城市規(guī)劃行政許可聽(tīng)證制度，是體現(xiàn)政府尊重大眾意愿的有效措施，可以有效防止政府決策的片面性，提高管理和規(guī)劃實(shí)施的合法性和合理性，為其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

總而言之，城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理都是新形勢(shì)下城市發(fā)展的重頭戲，三者之間的關(guān)系密不可分，它從起源發(fā)展至今，一直在不斷前進(jìn)，呈現(xiàn)出螺旋式上升的態(tài)勢(shì)。但不容忽視的是現(xiàn)階段他們之間也存在一些問(wèn)題與不足，這就需要主政者們有卓越的眼光和睿智的思維來(lái)規(guī)劃城市、建設(shè)城市、管理城市，只有這樣，城市的發(fā)展才能走向一個(gè)更加光明的未來(lái)。