楊建海，康旺龍

（北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100048）

一、引言

自從《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》頒布實(shí)施以來，經(jīng)過近十年的發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)逐步成熟、保障水平也不斷提高，已經(jīng)成為農(nóng)村老人生活的重要保障。眾所周知，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有兩部分構(gòu)成：基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金是政府財(cái)政兜底型的保障年金，不存在繳費(fèi)激勵、繳費(fèi)選擇和繳費(fèi)水平高低的問題，在這里不再贅述。同時(shí)，由于合并后的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沿襲了“新農(nóng)?！钡恼咴O(shè)計(jì)，為利于問題的聚焦，本文僅把研究主題界定在農(nóng)村個人賬戶養(yǎng)老金。

根據(jù)制度設(shè)計(jì)的初衷，個人賬戶養(yǎng)老金被賦予激勵參保、提高老人生活標(biāo)準(zhǔn)的功能。但是，從具體的繳費(fèi)情況來看，絕大多數(shù)農(nóng)民選擇了最低的繳費(fèi)檔次。而較低的繳費(fèi)檔次意味著未來的替代率很低，低下的替代率決定著制度目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的制度近似于形同虛設(shè)。所以，要想達(dá)到制度設(shè)計(jì)的初衷需要引入新的理論，并且對現(xiàn)行賬戶進(jìn)行優(yōu)化改造。經(jīng)過對已有文獻(xiàn)的研究分析，本文認(rèn)為產(chǎn)生于上個世紀(jì)90年代的資產(chǎn)建設(shè)理論可以作為理念指導(dǎo)，國外關(guān)于個人退休賬戶的做法可以用來經(jīng)驗(yàn)借鑒，國內(nèi)一些地方擴(kuò)展個人賬戶功能的實(shí)踐能夠帶來一些啟發(fā)。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

關(guān)于農(nóng)村個人賬戶養(yǎng)老金的研究，已有的文獻(xiàn)多集中于當(dāng)前的繳費(fèi)水平、未來的替代率、以及補(bǔ)貼激勵和補(bǔ)貼優(yōu)化措施等方面。目前，從各地的實(shí)施情況來看，絕大多數(shù)農(nóng)民選擇較低的繳費(fèi)檔次[1]，致使保障程度遠(yuǎn)沒有達(dá)到當(dāng)初的預(yù)期，甚至出現(xiàn)了主觀貧困發(fā)生率降低但客觀貧困發(fā)生率升高的狀況[2]。選擇較低檔次的繳費(fèi)，意味著未來養(yǎng)老金替代率的低下，所以對替代率水平的研究成為了此類問題的焦點(diǎn)。如杜智民[3]、黃錦英[4]等透過不同的研究視角都得出了替代率偏低的結(jié)論。同時(shí)，學(xué)者發(fā)現(xiàn)繳費(fèi)水平和替代率雙雙低下的原因主要在于政府的補(bǔ)貼不足、補(bǔ)貼方式不夠靈活等[5]。鑒于以上問題，眾多學(xué)者給出了激勵參保繳費(fèi)的政策建議，如優(yōu)化補(bǔ)貼激勵措施[6]、采取遞進(jìn)式補(bǔ)貼或者比率式補(bǔ)貼方式對個人賬戶進(jìn)行補(bǔ)貼[7]、改善政策設(shè)計(jì)以避免參保繳費(fèi)的“逆向選擇”[8]、提高個人賬戶記賬利率[9]等。

在上述提高參保繳費(fèi)激勵的措施之外，本文認(rèn)為賦予個人賬戶新的功能也是一種有效激勵方式，所以試圖從資產(chǎn)建設(shè)的視角看待個人賬戶功能的拓展。資產(chǎn)建設(shè)理論是指每個人應(yīng)該擁有平等的資產(chǎn)積累權(quán)利，對于沒有資產(chǎn)初始積累的窮人，政府應(yīng)該建立相應(yīng)的制度向窮人傾斜，幫助窮人建立起屬于他們自己的資產(chǎn)賬戶。自從資產(chǎn)建設(shè)理論被引入中國，用資產(chǎn)建設(shè)理論解讀我國社會政策的研究就多了起來，尤其是對社會救助的研究，比如張時(shí)飛[10]、胡于凝[11]等試圖在農(nóng)村引入資產(chǎn)建設(shè)，從而破解或緩解農(nóng)村的貧困問題。同時(shí)，也有一些文章試圖通過引入資產(chǎn)建設(shè)來重構(gòu)中國的社會保障政策范式，比如楊團(tuán)[12]、唐鈞[13]、劉振杰[14]等。而本文目的是借助資產(chǎn)建設(shè)理論來優(yōu)化農(nóng)村的個人賬戶養(yǎng)老金，在實(shí)現(xiàn)激勵繳費(fèi)的同時(shí)，使其具有一定的資產(chǎn)功能，進(jìn)而有利于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

此外，也有學(xué)者對國外個人賬戶養(yǎng)老金的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究，并指出了應(yīng)有的借鑒價(jià)值和意義。在美國個人退休賬戶方面，黃星星[15]、邱薇[16]等學(xué)者的文章介紹了美國第三支柱養(yǎng)老金個人退休賬戶（IRA）的發(fā)展?fàn)顩r、運(yùn)作過程以及對中國的借鑒價(jià)值等。而董新登[17]對國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于美國個人退休賬戶的誤解進(jìn)行了辨析，并提出了個人退休賬戶主要存在兩個功能：儲蓄和轉(zhuǎn)賬。因此，在美國個人退休賬戶的啟示下，段家喜[18]等主張建立具有中國特色的個人退休賬戶制度。在新加坡中央公積金制度對中國的啟發(fā)方面，李珍[19]、賈洪波[20]、孫博[21]主要介紹了發(fā)展歷程、制度特征、投資方式等，并闡釋了公積金制度功能的多樣性和記賬利率的保底性，從而提出了我國也應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營和促進(jìn)儲蓄型養(yǎng)老金的發(fā)展。

三、資產(chǎn)建設(shè)理論及其政策實(shí)踐

資產(chǎn)建設(shè)理論是針對長期貧困問題的研究而提出的。美國學(xué)者邁克爾·謝若登在與一位貧困母親的交談中，得到了重要啟發(fā)：一是個人資產(chǎn)的缺乏是持續(xù)貧困的主要原因，對窮人只有收入性的福利，卻沒有資產(chǎn)，因而形不成資產(chǎn)的積累，也就產(chǎn)生不了支持長期生活的資產(chǎn)福利效應(yīng)；二是窮人無法改變自己窮人身份的原因是政策機(jī)制在兩頭反向牽引，也即窮人只能得到收入維持的轉(zhuǎn)移支付，而無法得到資產(chǎn)積累的激勵，諸如稅收減免等對資產(chǎn)類財(cái)富的激勵和補(bǔ)貼政策都與窮人無緣。

謝若登通過窮人與非窮人福利模型的對比分析，認(rèn)為收入只能維持消費(fèi)，而資產(chǎn)則能夠改變?nèi)藗兊乃季S和互動方式。因此，針對窮人的社會政策應(yīng)該是收入與資產(chǎn)并重的。所以，資產(chǎn)建設(shè)理論的提出，改變了以“收入為本”社會政策的價(jià)值理念，顛覆了“窮人不應(yīng)該擁有資產(chǎn)”的觀念，提出了“資產(chǎn)積累和投資而非收入和消費(fèi)，是脫離貧困的關(guān)鍵”[22]，并因此把“資產(chǎn)建設(shè)”作為改變貧困狀態(tài)的有效工具?？梢?，資產(chǎn)建設(shè)是指政府有組織的引導(dǎo)和幫助窮人進(jìn)行資產(chǎn)積累與投資，而非簡單地直接增加其收入與消費(fèi)[23]。

基于此，對于沒有資產(chǎn)初始積累的窮人，政府應(yīng)該建立相應(yīng)的制度向窮人傾斜，幫助窮人建立起屬于他們自己的資產(chǎn)賬戶。在此理念指導(dǎo)下，各國社會政策將制度建設(shè)焦點(diǎn)直指個人資產(chǎn)，即通過公共干預(yù)的手段努力推動人們尤其是窮人擁有和積累自己的資產(chǎn)。具體做法是將一部分政府轉(zhuǎn)移支付以資產(chǎn)的形式而非收入的形式對貧困者進(jìn)行資產(chǎn)積累，原因是資產(chǎn)容易產(chǎn)生更多的資產(chǎn)，還能夠增加消費(fèi)。

所以，一些國家的社會政策開始轉(zhuǎn)向幫助窮人積累財(cái)富以利于脫貧并獲得發(fā)展。比如美國實(shí)施的“個人發(fā)展賬戶”示范工程、英國為貧困兒童設(shè)立的“兒童信托基金”、我國臺灣地區(qū)的“家庭發(fā)展賬戶”等都是資產(chǎn)建設(shè)理論的有益嘗試，甚至包括秘魯、烏干達(dá)、印度等發(fā)展中國家也在試點(diǎn)此類社會政策。此外，具有養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房融資等多種功能的新加坡中央公積金制度也類似于進(jìn)行資產(chǎn)積累的“個人發(fā)展賬戶”。初步的研究和試點(diǎn)已經(jīng)表明，使人們尤其是窮人擁有資產(chǎn)具有多種積極的社會和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，特別是由于持有資產(chǎn)增進(jìn)人們尤其是窮人的自信，能夠培養(yǎng)個人、家庭和社區(qū)自力更生的精神和能力[24]。

在養(yǎng)老方面，近年來個人賬戶正在成為資產(chǎn)社會政策的一個重要工具，各國也都在或多或少地趨向資產(chǎn)建設(shè)，尤其是在個人賬戶的改革上下功夫，因?yàn)閭€人賬戶具有影響儲蓄和資產(chǎn)積累的制度性因素。比如美國的個人退休賬戶、新加坡的中央公積金賬戶等。其目的是圍繞個人資產(chǎn)積累，增強(qiáng)個人自力更生的能力?？梢?，如果農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個人賬戶設(shè)計(jì)合理，諸如提供較高的補(bǔ)貼水平、可觀的收益率保證等，必將吸引更多的人選擇參加個人賬戶，強(qiáng)制與否都能起到激勵作用。

四、國外個人賬戶養(yǎng)老金建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)分析

一般而言，各國都是以稅收優(yōu)惠的方式推動個人養(yǎng)老金發(fā)展，但是美國的個人退休賬戶和新加坡的中央公積金計(jì)劃在稅收優(yōu)惠之外，還賦予了諸如教育、住房融資等其他功能，而不是僅有養(yǎng)老作用。所以，它們在獲得長足發(fā)展的同時(shí)，還成為個人賬戶養(yǎng)老金建設(shè)的典范。

（一）美國個人退休賬戶

個人退休賬戶（Individual Retirement Account，簡稱IRA）肇始于1974年的《雇員退休收入保障法 》（Employee Retirement Income Security Act，ERISA），作為美國養(yǎng)老金體系的重要組成部分，從根本上說是一種個人自愿式養(yǎng)老儲蓄計(jì)劃，與政府強(qiáng)制干預(yù)實(shí)施的老年、遺屬和殘障保險(xiǎn)金（OAS?DI），以及401K計(jì)劃為主的企業(yè)年金一起構(gòu)成美國養(yǎng)老保障的“三大支柱”。經(jīng)過40多年的演變，美國個人退休賬戶已經(jīng)包括多種類型，但是覆蓋最為廣泛的是傳統(tǒng)IRA和羅斯IRA。從特征上看，二者具有很多共同之處，但也有很大的區(qū)別。傳統(tǒng)個人退休賬戶計(jì)劃最高參加年齡是70.5歲，稅優(yōu)模式是EET，但是針對不同收入的人群采取不同的稅收優(yōu)惠條件，既有最高稅優(yōu)限制，比如50歲以下的限額是5000美元，也有應(yīng)稅收入的限制，比如在2012年年收入高于68000美元的單身人士不能享受稅后減免優(yōu)惠，也就是說即使參加IRA計(jì)劃也不能享受稅收優(yōu)惠。待遇領(lǐng)取要到59.5歲以后，如果在此之前提前支取，除醫(yī)療給付、購買房屋、高等教育支出等特殊條件外，都要給付10%的懲罰性稅收。同時(shí)，也規(guī)定了開始領(lǐng)取待遇的最低年齡，即70.5歲必須開始領(lǐng)取待遇。

與傳統(tǒng)個人賬戶計(jì)劃不同的是羅斯個人賬戶采取TEE稅優(yōu)模式，繳費(fèi)沒有年齡限制，待遇領(lǐng)取也沒有最高年齡限制，也就是只規(guī)定最低領(lǐng)取年齡（59.5歲）而沒有最高領(lǐng)取年齡限制。到2012年美國40.4%的家庭至少擁有一種IRA，其中三分之二的家庭有傳統(tǒng)IRA，其余家庭多是選擇了羅斯IRA[25]。但是，從最近的發(fā)展趨勢來看，羅斯賬戶正在后來居上。

以上可見，與401K等職業(yè)年金計(jì)劃相比，IRA計(jì)劃主要面對中等收入及個體經(jīng)營者，靈活地滿足了中低收入者的養(yǎng)老需求。由于IRA可靈活設(shè)立、轉(zhuǎn)移便捷，以及能夠享受稅收優(yōu)惠，自推出就受到美國中低收入人群和個體經(jīng)營者的歡迎，資產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大，目前已經(jīng)成長為和401K計(jì)劃并駕齊驅(qū)的退休產(chǎn)品。截至2016年底IRA持有7.9萬億美元資產(chǎn)，占美國養(yǎng)老金總資產(chǎn)25.3萬億的31%①數(shù)據(jù)來源：《2016年度美國投資公司發(fā)展報(bào)告》（2016 Investment Company Fact Book）。。

（二）新加坡中央公積金賬戶

新加坡中央公積金（Central Provident Fund，CPF）是一個綜合社會保障儲蓄計(jì)劃。具體包括四個賬戶：普通賬戶（Ordinary Accounts）、特別賬戶（Special Accounts）、醫(yī)療賬戶（Medisave Accounts）和退休賬戶（Retirement accounts）。其中，普通賬戶具有多種功能，可以用于子女教育支出、進(jìn)行房屋融資、購買人壽保險(xiǎn)等。特別賬戶專門用于養(yǎng)老儲蓄，除特別情況外不能提前支取。醫(yī)療賬戶主要用于公積金成員及其家屬的住院、門診等開支。退休賬戶設(shè)立于1987年，在成員年滿55周歲時(shí)建立，主要接納來自普通賬戶余額和特殊賬戶的轉(zhuǎn)入資金。中央公積金分別由雇員和雇主，并按照不同比例計(jì)入各個賬戶，同時(shí)繳費(fèi)率與參加成員的年齡相關(guān)，壯年多繳納，逐步遞減，退休前大幅降低（詳見表1）。截止到2016年底，新加坡公積金制度共有376.1萬人參加，占新加坡總?cè)丝?60萬人的74.2%，共積存公積金3289億新元②數(shù)據(jù)來源：《新加坡中央公積金年度報(bào)告2016》，https：//www.cpf.gov.sg/。。

新加坡公積金賬戶在投資基礎(chǔ)上采用記賬利率。起初，規(guī)定要求記賬利率不得低于2.5%。但是從1995年起，將特別賬戶與退休賬戶的記賬利率提升為3.75%，1998年又修改為4%。2001年為激勵積累醫(yī)療儲蓄賬戶基金，新加坡將醫(yī)療賬戶的記賬利率也提高到4%，與特別賬戶、退休賬戶持平，并將三個賬戶合稱為聯(lián)合賬戶。從2008年起，聯(lián)合賬戶記賬利率的確定方式是在10年期政府債券過去12個月的平均收益率基礎(chǔ)上加1%。同時(shí)，為確保公積金成員的投資收益率，規(guī)定記賬利率不得低于4%。最新數(shù)據(jù)顯示，2016年聯(lián)合賬戶的記賬利率為5%，普通賬戶的記賬利率為3.5%①數(shù)據(jù)來源：《新加坡中央公積金年度報(bào)告2016》，https：//www.cpf.gov.sg/。。

表1 2016年新加坡中央公積金繳費(fèi)率

（三）經(jīng)驗(yàn)分析及啟示

總結(jié)起來，IRA能夠在美國迅速普及并且廣為民眾所接受的原因有兩個：一是計(jì)劃的多樣性和適用范圍的廣泛性。從計(jì)劃設(shè)立的初衷可以看出，主要是滿足那些沒有參加雇主計(jì)劃的中低收入人群，如果在中國就是為非正規(guī)就業(yè)者，包括靈活就業(yè)人員、個體工商戶甚至是無業(yè)人員提供一個參加養(yǎng)老計(jì)劃的機(jī)會。所以在賬戶設(shè)置上靈活多樣，滿足了不同群體的需求。二是賬戶的靈活性，即賬戶的可轉(zhuǎn)移性。有研究證明，IRA計(jì)劃的轉(zhuǎn)賬功能甚至遠(yuǎn)大于儲蓄，比如從1996年到2012年IRA的繳費(fèi)和轉(zhuǎn)賬統(tǒng)計(jì)來看，轉(zhuǎn)賬資產(chǎn)將近4萬億美元，而繳費(fèi)累計(jì)只有0.2萬億[26]。可見，具有轉(zhuǎn)賬功能或者是參保的靈活性，是該計(jì)劃迅速成長的關(guān)鍵。

作為改革我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中個人賬戶部分的啟示，美國的個人退休賬戶可借鑒之處正是以上兩點(diǎn)。原因是個人退休賬戶的設(shè)置特別適合我國農(nóng)村勞動者的就業(yè)特征，他們就業(yè)的非正規(guī)性、季節(jié)性使得難以參加城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而為個人設(shè)立的“個人賬戶”完全可以“賬隨人走”，人到哪里賬戶就可以到哪里，不存在轉(zhuǎn)移接續(xù)的復(fù)雜程序，也避免了退保給農(nóng)民工帶來的福利損失。

同樣，新加坡中央公積金制度之所以能夠脫穎出世界社會保障舞臺，除強(qiáng)制參保的特殊原因之外，還有公積金賬戶功能的多樣性和保底收益率。從前文的概述可以看出，從養(yǎng)老到醫(yī)療、教育、再到住房保障等，具有綜合功能的公積金賬戶其實(shí)已經(jīng)替代了福利國家的各種福利計(jì)劃，使民眾有了動力參與，保障了制度的持續(xù)性。而具有保底性質(zhì)的記賬利率使得民眾的資本盡可能地免受市場波動的侵襲，使得新加坡民眾獲得了極大的信心進(jìn)行基金積累。

所以，新加坡公積金制度給我們的啟示是：第一，應(yīng)賦予個人賬戶多種功能。農(nóng)村居民之所以易于陷入貧困，按照資產(chǎn)建設(shè)理論的解釋，是缺乏資產(chǎn)及其收益。如果能夠賦予農(nóng)村個人賬戶養(yǎng)老金更多的功能，比如抵押貸款、購房質(zhì)押、教育支出等，必然會解決貧困民眾更多的后顧之憂，也就是把個人賬戶的“死資產(chǎn)”變成“活資本”，自然也會提高農(nóng)村居民參保的積極性；第二，亟需采用保底收益性質(zhì)的記賬利率。目前農(nóng)村個人賬戶養(yǎng)老金的記賬利率是一年期活期存款利率，盡管國家已經(jīng)出臺養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理辦法，但是其收益率低的弊端在短時(shí)間內(nèi)難以得到解決，這樣勢必給參保群眾造成消極影響，大多數(shù)民眾選擇最低繳費(fèi)檔次就是明證。

五、農(nóng)村個人賬戶養(yǎng)老金的改革設(shè)想

在農(nóng)村養(yǎng)老金的功能擴(kuò)展方面，國內(nèi)也已經(jīng)有過一些探索或?qū)嵺`，比如新疆呼圖壁縣和四川通江縣的養(yǎng)老保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款。其實(shí)，兩個地方盡管地域不同，但采取的質(zhì)押貸款方式卻十分相似，都是參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民，在面臨資金短缺時(shí)，可用養(yǎng)老保險(xiǎn)證作為質(zhì)押物，依據(jù)一定程序到指定銀行辦理貸款業(yè)務(wù)。雖然說保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款有違社會保險(xiǎn)保障公民基本生活的制度精神，但作為貧困落后地區(qū)的一種創(chuàng)新，還是值得思考或借鑒。一方面解決了農(nóng)民因?yàn)槿鄙俚盅何锒媾R的融資難題，另一方面有助于提高農(nóng)村參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。實(shí)際上，這種方式類似于IRA在一定條件下可以提前支取養(yǎng)老儲蓄積存額的規(guī)定。

既然建立個人賬戶式養(yǎng)老計(jì)劃在國外有一些可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)一些地方也進(jìn)行了有益的探索，那么改革我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的“個人賬戶養(yǎng)老金”，就有了諸多的政策抓手。換言之，既有明確的政策目標(biāo)，也有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策工具。

其實(shí)，在政策目標(biāo)方面，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所覆蓋的范圍和美國IRA制度的政策目的有很多相同之處，一是參保成員都是正規(guī)保障制度所遺漏的人群①由于兩國的社會保險(xiǎn)制度不同，我國的正規(guī)保障制度是指“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，而美國的正規(guī)保障制度是指“各類雇主年金保障計(jì)劃，如401K”。，二是政策目的都是面向中低收入階層提供一種保障制度。只不過，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋的人群主要是具有農(nóng)村戶籍的居民，而美國IRA制度則覆蓋面更廣，即凡是沒有參加雇主保險(xiǎn)計(jì)劃的人群都可以參加，甚至是已經(jīng)參加雇主計(jì)劃的，或者是高收入階層也可以參加，但不享受稅收優(yōu)惠。所以，為了擴(kuò)展我國“個人賬戶養(yǎng)老金”的覆蓋范圍，應(yīng)該把它與“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”相剝離，單獨(dú)建立“個人退休賬戶”而不是目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的“個人賬戶養(yǎng)老金”。如果這樣，既可以避免職業(yè)、身份、戶籍、地域等區(qū)隔，把“個人退休賬戶”適用于所有國民，還可以擁有IRA制度中的轉(zhuǎn)賬功能，以銜接未來職業(yè)身份的轉(zhuǎn)化。

同時(shí)，作為面對中低收入階層的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還應(yīng)該借鑒新加坡公積金計(jì)劃的功能多樣化。一方面，賦予賬戶多種功能，使之能夠用于質(zhì)押貸款、住房開支、子女教育、大病醫(yī)療等家庭重大支出，滿足低收入階層的資金需求。也就是把個人賬戶中積存的養(yǎng)老金當(dāng)作參加人員的一種資產(chǎn)，在有條件的情況下可以用于其他開支，這也符合資產(chǎn)建設(shè)理論用資產(chǎn)幫助擺脫貧困的政策初衷。另一方面，正是基于賬戶基金的多功能有助于解決農(nóng)民融資難的問題，才能在更大程度地激勵農(nóng)民參保，并使其具有可持續(xù)性，而不是目前的基金僅能趴在賬戶里緩慢升值（實(shí)際上是在貶值），致使制度“形同虛設(shè)”。

要想提高農(nóng)民的參保積極性，除賬戶的多功能之外，還應(yīng)該提高繳費(fèi)補(bǔ)貼和提供收益率保障。其實(shí)，現(xiàn)行的制度一直秉持財(cái)政補(bǔ)貼的激勵機(jī)制，比如在“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！毖a(bǔ)貼規(guī)定的基礎(chǔ)上，2018年3月出臺的《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》又指出，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、個人財(cái)力等狀況，建立繳費(fèi)補(bǔ)貼的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對選擇較高檔次繳費(fèi)的人員可適當(dāng)增加繳費(fèi)補(bǔ)貼，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民選擇高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。政府提供繳費(fèi)補(bǔ)貼的用意很明確，就是激勵個人參保繳費(fèi)。但是，遺憾的是當(dāng)前補(bǔ)貼水平尚不足以真正提高農(nóng)民參保積極性。所以，本文認(rèn)為應(yīng)該大幅提高政府的補(bǔ)貼水平來刺激繳費(fèi)。

具體到保底收益率的問題，本文認(rèn)為應(yīng)該借鑒新加坡中央公積金具有保底收益性質(zhì)的記賬利率制度。就當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老金的記賬利率而言，基本上每年都會處于貶值狀態(tài)，因?yàn)槊磕甑奈飪r(jià)指數(shù)（CPI）一般高于一年期銀行存款利息。如果不改變這種狀態(tài)，要想吸引農(nóng)民參保實(shí)在是勉為其難。所以，如果給予參保人員一個較高的收益比率，比如4%、5%甚至更高②類似水平的記賬利率并非空穴來風(fēng)或主觀臆測，根據(jù)人社部和財(cái)政部發(fā)布的通知，2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（含機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）個人賬戶記賬利率為8.31%，2014年10月1日至2015年12月31日機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶記賬利率為5%。，必然會對制度建設(shè)帶來諸多好處：一方面保證未來的收益水平，這既是政府的一種承諾，也是幫助參保人員為養(yǎng)老積存資金，因?yàn)橥顿Y收益也是養(yǎng)老基金的一個重要來源；另一方面，保底收益率如同給參保人員吃了一顆定心丸，使其相信存入退休賬戶資金在不斷增值，并且高于其他一些投資工具，從而樹立對個人賬戶養(yǎng)老金的信心，不僅會提高參保積極性，還會提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

六、簡要結(jié)論

經(jīng)過對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中“個人賬戶養(yǎng)老金”的分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)十分缺乏對農(nóng)民參保的吸引力，當(dāng)然更無法滿足農(nóng)村居民的養(yǎng)老之需。第一，目前較為微薄的繳費(fèi)補(bǔ)貼，不足以吸引農(nóng)民參保繳費(fèi)；第二，一年期銀行存款的記賬利率實(shí)際上是坐視本來就微不足道的農(nóng)村養(yǎng)老資產(chǎn)貶值；第三，單一功能的養(yǎng)老賬戶無法應(yīng)對農(nóng)村居民的金融風(fēng)險(xiǎn)及資金需求，相應(yīng)的也就不能以此幫助農(nóng)民進(jìn)行資產(chǎn)積累。因此，本文引入資產(chǎn)建設(shè)的理論，總結(jié)美國IRA和新加坡中央公積金制度特征，并介紹國內(nèi)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)憑證質(zhì)押借款的探索，意在探析農(nóng)村個人賬戶養(yǎng)老金的改革之路，即建立一個真正適應(yīng)我國農(nóng)村居民參保特征的個人養(yǎng)老賬戶計(jì)劃，這個賬戶應(yīng)該是一個“具有政府補(bǔ)貼且有收益保障的多功能養(yǎng)老賬戶”。

國外的實(shí)踐已經(jīng)證明，政府如果通過提供匹配性繳款和金融教育等方式鼓勵低收入者進(jìn)行個人賬戶資產(chǎn)積累，哪怕是最窮的人也會積極儲蓄、積累資產(chǎn)、購買房子、開展生意、接受更高水平教育等。進(jìn)而言之，如果未來的個人賬戶養(yǎng)老金還可以用于醫(yī)療、教育、住房等多個領(lǐng)域，在最大程度上激勵農(nóng)村居民參保繳費(fèi)的同時(shí)，也能夠發(fā)揮資產(chǎn)社會政策的作用，幫助農(nóng)村居民提高資產(chǎn)積累額度和擺脫貧困，增強(qiáng)對未來老年生活的信心。?