王小魯

城市的集約化優(yōu)勢(shì)正在消失

過(guò)去二三十年城市化快速發(fā)展的趨勢(shì)使得城鎮(zhèn)人口迅速增加，鄉(xiāng)村人口逐漸減少。同一時(shí)期，城市、縣城、鎮(zhèn)和村莊占地面積（不包括農(nóng)用地）都在增加。由于城市占地面積的擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于城市人口的增加速度，造成的結(jié)果就是城市的人口密度迅速下降。1990年城市按建成區(qū)面積算，每平方公里2.5萬(wàn)人，到2016年只有8800人，人口密度只有1990年的1/3。同時(shí)，縣城、鎮(zhèn)和村莊的人口密度也都下降了，只是幅度相對(duì)較小。

1990年的城市人口密度和鎮(zhèn)、村莊都有非常明顯的差別，這個(gè)差別體現(xiàn)了城市的集約化優(yōu)勢(shì)，即城市能提高土地的集約度，容納更密集的人口，從而節(jié)約更多的土地資源，這是城市化的重要貢獻(xiàn)之一，這一點(diǎn)對(duì)于中國(guó)這樣的土地資源稀缺的國(guó)家來(lái)說(shuō)非常重要。但這個(gè)功能正在消失，到2016年，我們看到，城市的人口密度與縣城、鎮(zhèn)已相差不大了，和鄉(xiāng)村相比也已大大接近。

再看鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村人口從1990年的8.4億下降到2016年的5.9億，但鄉(xiāng)村占地面積不減反增，增加了2萬(wàn)多平方公里。按理說(shuō)，人口遷移到城市去了，村莊的非農(nóng)用占地閑出來(lái)了，占地應(yīng)該減少才對(duì)，但實(shí)際上并非如此。

把城市、縣城、鎮(zhèn)和村莊占地全部加在一起，1990年時(shí)合計(jì)15萬(wàn)平方公里，2016年合計(jì)25萬(wàn)平方公里，這26年間增加了10萬(wàn)平方公里的土地占用。這個(gè)現(xiàn)象實(shí)際說(shuō)明，當(dāng)前的土地資源配置嚴(yán)重不合理：城市發(fā)展一方面受到土地資源有限的制約，另一方面，無(wú)效占地太多，土地資源大量浪費(fèi)。

在一些城市，我們可以看到，一方面樓房越建越高，另一方面占地越來(lái)越多，到處是過(guò)寬的馬路，過(guò)大的廣場(chǎng)，閑置的房地產(chǎn)，以及土地利用率很低的開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)等。全國(guó)僅國(guó)家級(jí)新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)就有幾百個(gè)，還有數(shù)量更大的省、市、縣各級(jí)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)。其中多數(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)占用了大量土地，卻尚未得到有效利用，土地閑置情況嚴(yán)重。因?yàn)橐恍┑胤綗嶂杂诮ㄐ鲁恰⒗瓌?dòng)GDP，對(duì)土地資源的合理有效利用缺乏關(guān)心。

從農(nóng)村來(lái)說(shuō)，一些地方的耕地被強(qiáng)制征用，一些農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，不僅如此，閑置的非耕地也得不到有效利用，致使一些農(nóng)村地區(qū)走向凋敝。城市化還在發(fā)展，中國(guó)目前的城市化率是57%，而發(fā)達(dá)國(guó)家大部分在80%以上。如果未來(lái)20年中國(guó)的城市化率再提高20個(gè)百分點(diǎn)，加上改善基礎(chǔ)設(shè)施、增加道路等需要占用土地，那么，按照以往的趨勢(shì)估計(jì)，可能還要再多占10萬(wàn)平方公里的土地，結(jié)果就只有進(jìn)一步擠占耕地。

眾所周知，中國(guó)的土地面積有960萬(wàn)平方公里，而耕地只有135萬(wàn)平方公里。此外大部分土地是林地、牧草地和未利用的土地?？赡苡腥藭?huì)問(wèn)，未利用的土地還能不能再利用？很難，因?yàn)榛径际腔哪透呱健?/p>

如果未來(lái)要增加10萬(wàn)平方公里的占地，能占到哪兒去？不能在荒漠或高山上建城市，可以建到草場(chǎng)、草地上，但是這些土地主要集中在新疆、西藏、內(nèi)蒙古，這些人煙稀少的地方即便建了新城也難以吸引人的，只能占耕地。國(guó)家過(guò)去一直有一條18億畝耕地的紅線，因?yàn)橹袊?guó)人均耕地面積本來(lái)就比世界平均水平低，大約只相當(dāng)于世界平均水平的1/3，因此我們不得不考慮糧食安全問(wèn)題，要保護(hù)好一定數(shù)量的耕地。

這引出了一個(gè)困境：一方面，如果城市按照現(xiàn)有模式發(fā)展，還要占用大量耕地，另一方面，耕地應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，否則會(huì)帶來(lái)糧食安全問(wèn)題。歸根結(jié)底，這一矛盾的產(chǎn)生，我認(rèn)為主要原因有這么幾點(diǎn)：

首先，土地資源配置目前是完全由政府決定的，市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的功能難以得到發(fā)揮。一些地方政府熱衷于大拆大建，追求短期政績(jī)目標(biāo)，不斷擴(kuò)大投資，提高GDP，所以要大量地占地。同時(shí)，為了增加土地收入，還不斷征地、賣地。在此過(guò)程中，忽視了資源配置的效率，造成大量的無(wú)效占地，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。

另一方面，因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)尚未放開，農(nóng)村閑置的非耕地得不到有效利用。在城市化過(guò)程中，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市去了，農(nóng)村的非耕地資源閑置了下來(lái)。然而，農(nóng)民對(duì)土地的合法權(quán)益卻難以實(shí)現(xiàn)，由于一些限制性規(guī)定，即便農(nóng)民的宅基地空出來(lái)了，仍不能買賣。另外，這也和戶籍制度和社會(huì)保障的改革進(jìn)展相對(duì)較慢有關(guān)。

推進(jìn)土地制度市場(chǎng)化改革

2012年十八屆三中全會(huì)提出要形成全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，要推進(jìn)土地制度改革，但這一改革近幾年始終停留在試點(diǎn)階段。最近有十幾個(gè)城市允許農(nóng)村集體建設(shè)用地建房出租，這是個(gè)積極的突破，但要上升到全國(guó)政策層面，仍需時(shí)日。

未來(lái)的改革應(yīng)該如何推進(jìn)？在我看來(lái)，第一是城市建設(shè)規(guī)劃要通過(guò)多方的專業(yè)評(píng)估和社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)來(lái)提高土地的集約度和利用效率，防止長(zhǎng)官個(gè)人說(shuō)了算的現(xiàn)象。同時(shí)需要推進(jìn)政府改革，改變激勵(lì)機(jī)制，轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。

第二是要放開土地市場(chǎng)，在符合土地管理制度的條件下由市場(chǎng)來(lái)配置資源，改變政府獨(dú)家征地、賣地的模式，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民閑置住房、宅基地直接進(jìn)入市場(chǎng)。土地市場(chǎng)的開放能帶來(lái)顯著的好處，比如土地供應(yīng)多元化有利于緩解城市土地短缺，抑制地價(jià)上漲，加速城市化發(fā)展；農(nóng)村閑置的非耕地進(jìn)入市場(chǎng)能使資源得到有效利用，促進(jìn)觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)休閑度假村、特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮，增加農(nóng)民收入。

第三，對(duì)于那些城市化波及不到的邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，閑置土地難以得到有效利用，怎么辦？政府可以試把這些土地復(fù)墾為耕地，并通過(guò)市場(chǎng)化的指標(biāo)轉(zhuǎn)讓制度（需逐步建立這樣一套制度），使邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民通過(guò)土地的再利用獲得收益，廣泛分享城市化的成果，這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村繁榮、縮小城鄉(xiāng)差別能起到很大作用。另一方面，城市在占補(bǔ)平衡的條件下，可以獲得需要的土地資源，基本上滿足未來(lái)20年城市化的土地需求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“雙贏”。當(dāng)然，占補(bǔ)平衡需要考慮到土地質(zhì)量的差別，不一定是簡(jiǎn)單的一畝換一畝。

城市化并不意味著一定要占用大量耕地，也并不必然意味著農(nóng)村凋敝。推進(jìn)土地制度的市場(chǎng)化改革，能優(yōu)化資源配置，節(jié)約土地資源，避免耕地減少，創(chuàng)造巨大財(cái)富，促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮，這樣才能有效支持城市化的發(fā)展和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

（作者系中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、研究員）