楊中旭　孫　展

試圖集人大監(jiān)督制度之大成的監(jiān)督法，歷經(jīng)十八年仍難以出臺(tái)。其間曲折，折射出人大監(jiān)督制度的歷史演進(jìn)和現(xiàn)實(shí)困境，提示我們?nèi)舜蟊O(jiān)督之困尚待破局

2004年8月下旬，十屆全國(guó)人大第十一次會(huì)議上，全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇就全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法向大會(huì)做說(shuō)明，提請(qǐng)常委會(huì)審議。

監(jiān)督法再度進(jìn)入媒體視線。但與兩年前相比，它激起的反響已經(jīng)很小——2002年8月，九屆全國(guó)人大對(duì)《監(jiān)督法》草案進(jìn)行第一次審議時(shí)，輿論將其視為中國(guó)政治體制改革的重大舉措。

由于民望殷殷，監(jiān)督法一直吸引著全國(guó)上下的目光。到2002年8月的統(tǒng)計(jì)顯示，從1985年六屆全國(guó)人大三次會(huì)議開(kāi)始，上千人次的全國(guó)人大代表在17年里共提出關(guān)于盡快制定監(jiān)督法的議案86件。僅羅益鋒代表，就在七、八、九三屆人大代表任期期間內(nèi)五次提出相關(guān)議案。

參與《監(jiān)督法草案初稿》修改工作的權(quán)威專(zhuān)家向本刊透露，較兩年前的初稿，《監(jiān)督法》有所修改。但熟悉《監(jiān)督法》歷史的專(zhuān)家指出，由于《監(jiān)督法》事涉當(dāng)前政治架構(gòu)中諸多敏感而復(fù)雜的問(wèn)題，醞釀過(guò)程嚴(yán)密謹(jǐn)慎，料短期內(nèi)仍難以出臺(tái)。

從1986年全國(guó)人大著手起草《監(jiān)督法》始，18年的曲折，折射出人大監(jiān)督制度的歷史演進(jìn)和現(xiàn)實(shí)困境。意味深長(zhǎng)。

法案起草歷經(jīng)波折

據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所資深研究員陳云生回憶，1981年他被借調(diào)到全國(guó)人大憲法修改委員會(huì)工作。當(dāng)時(shí)，已經(jīng)有學(xué)者提出，應(yīng)該在憲法當(dāng)中強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的重要，尤其是需要設(shè)立類(lèi)似憲法審查委員會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)。在胡喬木同志主持的憲法修改稿第二稿中，收入了相關(guān)的內(nèi)容。但在第三稿時(shí)，設(shè)立憲法審查委員會(huì)的內(nèi)容被刪掉。

北京大學(xué)法律系教授姜明安對(duì)本刊說(shuō)，當(dāng)時(shí)改革剛剛開(kāi)始啟動(dòng)，決策層主要考慮國(guó)務(wù)院即將制定大批新法規(guī)，如果違憲審查過(guò)于嚴(yán)格，會(huì)削弱改革的動(dòng)力。

隨后出臺(tái)的“八二年憲法”，實(shí)際上延續(xù)了“五四年憲法”對(duì)監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。而這些規(guī)定，在后來(lái)的實(shí)踐中，很少執(zhí)行，使得人大監(jiān)督權(quán)力諸多虛置。法律界隨即開(kāi)始尋求變通的方式。一個(gè)思路是，憲法不行，基本法行不行？基本法不行，一般法行不行？

1985年3月召開(kāi)的六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議和緊接著召開(kāi)的六屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，許多代表對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作提出了批評(píng)。根據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳1986年8月起草了關(guān)于加強(qiáng)人大工作幾個(gè)問(wèn)題的文件，關(guān)于監(jiān)督問(wèn)題的文件也在其中。后來(lái)，這被視作全國(guó)人大《監(jiān)督法》起草工作的開(kāi)始。

但彭真委員長(zhǎng)在反復(fù)考慮后提出，現(xiàn)在正在進(jìn)行政治體制改革，在涉及體制上的一些問(wèn)題沒(méi)有解決前，全面討論人大問(wèn)題的條件還不具備。

1990年3月，在中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定中，建議全國(guó)人大常委會(huì)擬定實(shí)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的《監(jiān)督法》。

1990年5月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室、北京市人大常委會(huì)法工委、吉林省人大內(nèi)司委抽調(diào)的人員和法學(xué)專(zhuān)家組成了《監(jiān)督法》起草小組，開(kāi)始《監(jiān)督法》的起草工作，擬出了全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督法草稿；經(jīng)修改后，于1990年8月中旬形成了監(jiān)督法征求意見(jiàn)稿。

經(jīng)過(guò)兩個(gè)月的征求意見(jiàn)和修改，在同年的10月27日形成了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法(修改稿)》。它所規(guī)定的是全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作，沒(méi)有規(guī)定地方人大的監(jiān)督工作。

但是這一稿，在當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)國(guó)際相對(duì)特殊的背景下，逐漸被束之高閣。

地方人大實(shí)踐推動(dòng)監(jiān)督法

從上個(gè)世紀(jì)80年代的中后期開(kāi)始，地方人大成為監(jiān)督制度探索的主力。執(zhí)法檢查、代表評(píng)議“一府兩院”工作、述職評(píng)議、執(zhí)法責(zé)任制和“個(gè)案監(jiān)督”(對(duì)司法機(jī)關(guān)重大違法案件進(jìn)行監(jiān)督)等多種新監(jiān)督形式均始自地方創(chuàng)造。這些由地方而起的探索，并沒(méi)有形成一個(gè)完整規(guī)范的監(jiān)督體系，但為新一輪監(jiān)督法的起草工作提供了經(jīng)驗(yàn)。

1991到1994年，監(jiān)督法兩度被列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃。1996年10月，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，新一輪《監(jiān)督法》的起草工作全面啟動(dòng)。

七易其稿，1997年8月《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法(內(nèi)部試擬稿)》完成。與1990年的內(nèi)部修改稿相比，它將地方各級(jí)人大的監(jiān)督工作納入了范疇。

1998年3月?lián)Q屆不久，九屆人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬明確提出要制定《監(jiān)督法》。

由此啟動(dòng)了第三輪監(jiān)督法起草工作。

2002年，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法(草案)》被首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

據(jù)了解，當(dāng)時(shí)制定的《監(jiān)督法(草案)》主要包括以下內(nèi)容：人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的原則，如必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法監(jiān)督、集體行使職權(quán)、不包辦代替“一府兩院”行使職權(quán)等；監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施方面的規(guī)定，既包括對(duì)規(guī)范性文件是否合憲、合法的監(jiān)督，也包括對(duì)“一府兩院”及其工作人員的行為是否合憲、合法的監(jiān)督；質(zhì)詢和特定問(wèn)題調(diào)查方面的規(guī)定等等。

姜明安教授對(duì)本刊說(shuō)，《監(jiān)督法》的法律體系實(shí)際上就是由四部分組成：法律監(jiān)督(即對(duì)部門(mén)法規(guī)的監(jiān)督)、財(cái)政監(jiān)督、人事監(jiān)督和政策監(jiān)督。

監(jiān)督難為與制度設(shè)計(jì)

盡管起草過(guò)程歷經(jīng)波折，但據(jù)熟悉內(nèi)情的專(zhuān)家說(shuō)，由于牽扯面太廣，《監(jiān)督法》短期內(nèi)無(wú)法出臺(tái)。

據(jù)披露，今年的低調(diào)二審，實(shí)為不得已之舉——根據(jù)《立法法》規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后再交付表決。期間，每次審議的間隔不得超過(guò)兩年，否則將終止審議。專(zhuān)家稱，由于監(jiān)督法自身設(shè)計(jì)中存在的難解之惑，《監(jiān)督法》并不排除胎死腹中的可能。

陳玉生研究員在80年代即已參加過(guò)征求《監(jiān)督法》起草意見(jiàn)的專(zhuān)家論證會(huì)。他回憶說(shuō)，當(dāng)時(shí)與會(huì)的大部分專(zhuān)家均認(rèn)為操作性不夠，理由就是缺少前文提到的違憲審查機(jī)構(gòu)——憲法委員會(huì)，監(jiān)督起來(lái)缺少最高權(quán)威。

他認(rèn)為，后來(lái)《監(jiān)督法》的設(shè)計(jì)，有兩種偏離的傾向：其一，它不是憲法監(jiān)督層面；其二，黨和人大的關(guān)系尚未理順。

據(jù)《北京青年報(bào)》引用人大代表的話稱，《監(jiān)督法》一直沒(méi)能出臺(tái)，主要難點(diǎn)在于如何處理人大要接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。

姜明安稱，如果《監(jiān)督法》只是一般法或基本法范疇，則會(huì)缺少對(duì)黨的權(quán)力的監(jiān)督。一個(gè)明顯的事實(shí)是，各個(gè)地方的一把手(書(shū)記)實(shí)際上無(wú)人監(jiān)督，這也是監(jiān)督虛置的體現(xiàn)之一。

而如果設(shè)立了憲法審查委員會(huì)，則會(huì)觸及現(xiàn)有的政治體制。在這個(gè)框架下，憲法法院擁有最高權(quán)威。今春發(fā)生在韓國(guó)的彈劾總統(tǒng)的憲政危機(jī)，最終由憲法法院裁定就是明證。

北京大學(xué)法學(xué)院王磊副教授還提到，人大監(jiān)督和司法獨(dú)立之間的關(guān)系遲遲未曾理順也是《監(jiān)督法》起草中的一個(gè)難點(diǎn)。在《監(jiān)督法》審議過(guò)程中不少專(zhuān)家對(duì)人大會(huì)利用手中過(guò)大的個(gè)案監(jiān)督權(quán)妨害司法獨(dú)立表示擔(dān)憂，但如果取消此項(xiàng)權(quán)力，又會(huì)造成大量在司法途徑之內(nèi)得不到救濟(jì)的案件無(wú)法尋求到合理的解決之道。

另外，對(duì)監(jiān)督法的詬病還在于其本身缺少太多的制度新意，亦缺乏整套的監(jiān)督程序。有學(xué)者對(duì)本刊說(shuō)，《監(jiān)督法》中95%的條文在其他法律中已經(jīng)存在。此說(shuō)法得到了法學(xué)學(xué)者的一致認(rèn)可。

中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍對(duì)本刊說(shuō)，現(xiàn)有的法律之中，并不缺乏監(jiān)督條款，但卻因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)的程序規(guī)定而多屬一紙空文。

北京大學(xué)法律系教授姜明安則舉例說(shuō)，比如上訪，在什么期限內(nèi)答復(fù)？在什么期限內(nèi)解決？沒(méi)有嚴(yán)密的程序設(shè)計(jì)，監(jiān)督也就缺乏約束力。

曾經(jīng)參與討論監(jiān)督法(草案)的中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授韓大元對(duì)中國(guó)《新聞周刊》說(shuō)，正因?yàn)槿绱?，《監(jiān)督法》雖有制定的必要，但“能否規(guī)定一個(gè)憲法監(jiān)督的程序是其中的關(guān)鍵?！?/p>

另外，可以想見(jiàn)的是在現(xiàn)行的人大框架下——陳玉生研究員指出——如果包含更多實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督革新，在人大通過(guò)將受到阻力。

早前的采訪中，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)馬懷德指出，人大的領(lǐng)導(dǎo)之前多為前政府官員，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的界限模糊。而陳玉生研究員和姜明安教授指出，全國(guó)人大代表多由官員組成，他們本身就是人大監(jiān)督的對(duì)象。寄望于在此架構(gòu)中通過(guò)《監(jiān)督法》且并不被虛置，尚待觀察。

人大監(jiān)督由何破局

《監(jiān)督法》并不是人大監(jiān)督制度改革和完善的惟一路徑，事實(shí)上，20余年來(lái)，人大自下而上的各種制度創(chuàng)新一直是人大改革的主要路徑。

曾在全國(guó)人大工作多年的中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍在接受本刊記者專(zhuān)訪時(shí)說(shuō)，地方人大監(jiān)督制度創(chuàng)新比較活躍與各級(jí)人大職能側(cè)重不同有一定關(guān)系。地方人大相對(duì)全國(guó)人大，立法權(quán)要小很多，到市級(jí)以下則沒(méi)有立法權(quán)，因此人大剩下的主要功能就是監(jiān)督。最近有些地方人大在財(cái)政監(jiān)督方面進(jìn)行了一些探索，在預(yù)算的審批和審計(jì)方面做出了一些努力，這都是值得肯定的好現(xiàn)象。

蔡定劍表示，全國(guó)人大立法的任務(wù)比較重，對(duì)監(jiān)督體制的探索要少一些，更多的是對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)的肯定和總結(jié)。但因?yàn)槿珖?guó)人大的探索將不可避免地引起全國(guó)效應(yīng)，也有很多人對(duì)此持一種比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。

但他表示，對(duì)那些對(duì)全國(guó)監(jiān)督工作能夠起良好作用，又是法律中規(guī)定的制度，全國(guó)人大應(yīng)該起到推動(dòng)作用。例如，對(duì)于預(yù)算的審議和審計(jì)的問(wèn)題，全國(guó)人大應(yīng)該拿出一套細(xì)化制度來(lái)規(guī)范完善現(xiàn)有的一些地方性的探索，這對(duì)國(guó)家只能是有益無(wú)害。

學(xué)者普遍認(rèn)為，由于狹隘的利益驅(qū)動(dòng)，人大監(jiān)督職能的強(qiáng)化，必然帶來(lái)人大權(quán)力的擴(kuò)張。而一個(gè)完整的監(jiān)督體系應(yīng)是，在人大監(jiān)督的基礎(chǔ)上，輔以民眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

既然改革非一朝一夕之功，不少學(xué)者主張采取漸進(jìn)式的做法。姜明安教授開(kāi)出的藥方是，加強(qiáng)人大監(jiān)督，需解決以下三方面的問(wèn)題：經(jīng)常性、專(zhuān)業(yè)性和公開(kāi)性。

經(jīng)常性是指人大代表的常任制和人大會(huì)議召開(kāi)的經(jīng)常性。姜教授說(shuō)，作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，每年只有半個(gè)月的時(shí)間開(kāi)大會(huì)，集中審議跨度長(zhǎng)達(dá)一年的國(guó)家大事，代表又多非常任，表決和審議怎能科學(xué)合理？

專(zhuān)業(yè)性則指要把監(jiān)督當(dāng)成一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題來(lái)抓，必須有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)的制度、專(zhuān)門(mén)的程序。否則，流于形式是無(wú)法避免的事。他指出，全國(guó)人大50年來(lái)沒(méi)有撤銷(xiāo)過(guò)一個(gè)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，盡管很多法規(guī)違反上位法。

公開(kāi)性是指人大的活動(dòng)要公開(kāi)。他舉例說(shuō)，憲政成熟的國(guó)家，每周?chē)?guó)會(huì)例會(huì)討論時(shí)，政府總理攜內(nèi)閣部長(zhǎng)出席，電視臺(tái)現(xiàn)場(chǎng)直播，每一項(xiàng)國(guó)會(huì)討論都在公眾視野之下。

如果這樣，《監(jiān)督法》假使出臺(tái)，這些內(nèi)容再輔以嚴(yán)密的程序，“一府兩院”的權(quán)力將大受制約。-

人大監(jiān)督制度的演進(jìn)

強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)

1979年，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議修改1978年憲法，對(duì)人民代表大會(huì)制度作了重要改革，其中重要的內(nèi)容就是強(qiáng)化人大的監(jiān)督權(quán)：加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督職能，賦予它有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施，有權(quán)審查批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中的部分調(diào)整方案，有權(quán)對(duì)國(guó)務(wù)院各部委提出質(zhì)詢的權(quán)力。

評(píng)議

1982年，黑龍江省肇源縣組織人大代表評(píng)議“一府兩院”干部。

評(píng)議后來(lái)被分為工作評(píng)議和述職評(píng)議，后者要求“一府兩院”由人大任命的干部向人大報(bào)告本屆任職以來(lái)的工作和廉政等情況。

執(zhí)法檢查

1983年，沈陽(yáng)市人大常委會(huì)結(jié)合1982年憲法的宣傳貫徹，連續(xù)兩年進(jìn)行“大檢查”，這是有據(jù)可查的人大最早的“執(zhí)法檢查”?，F(xiàn)在，執(zhí)法檢查已成為人大一項(xiàng)重要的、經(jīng)常性的監(jiān)督工作。

執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案追究制

1987年前后，河北、河南等省的人大常委會(huì)開(kāi)始推行部門(mén)執(zhí)法責(zé)任制的探索。90年代初期，吉林、河北等省的人大常委會(huì)督促司法機(jī)關(guān)建立了錯(cuò)案追究制度。

個(gè)案監(jiān)督

1984年，遼寧省臺(tái)安縣王百義、王力成、王志雙三位律師，依法履行辯護(hù)職責(zé)，遭到誣告。鞍山市檢察院對(duì)其以包庇罪提起訴。全國(guó)人大常委會(huì)、遼寧省人大常委會(huì)在調(diào)查后兩度監(jiān)督，使該案得到徹底糾正。這是人大個(gè)案監(jiān)督史上的較早典型案例。個(gè)案監(jiān)督主要指人大對(duì)重大司法案件的監(jiān)督。

質(zhì)詢

1996年，四川省人大向四川省高級(jí)人民法院提出關(guān)于夾江縣打假案的首例質(zhì)詢案。質(zhì)詢權(quán)在地方人大開(kāi)始啟動(dòng)。

法律監(jiān)督書(shū)

法律監(jiān)督書(shū)就是將人大在實(shí)施法律監(jiān)督中形成的意見(jiàn)變成具有法律效力的法律文書(shū)。這一監(jiān)督形式最早是由廣東省人大于1989年規(guī)定的。

審計(jì)

從1996年開(kāi)始，根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)每年6月底聽(tīng)取國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告。1999年的審計(jì)報(bào)告揭出財(cái)政部、水利部等部門(mén)的違規(guī)行為，引起強(qiáng)烈反響。

(據(jù)蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會(huì)二十年發(fā)展與改革》蔡定劍、董珍祥相關(guān)文章整理)