秦佳慧

摘 要：中國的村民自治是建筑在土地集體所有基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社區(qū)自治。隨著我國誠鎮(zhèn)化的不斷推進，村民自治制度的遺留問題也逐步顯現(xiàn)出來。本文從集體土地征收中存在權(quán)貴勾結(jié)，權(quán)力機構(gòu)貪污腐敗，和集體中的經(jīng)濟組織成員的產(chǎn)權(quán)制度不明晰的角度出發(fā)，結(jié)合研究學(xué)者們在集體土地征收中的提到的"政社合一"及"政社分離"的話題的延伸，針對農(nóng)村村民自治制度，土地產(chǎn)權(quán)，土地登記提出的對策及總結(jié)。

關(guān)鍵詞：村民自治 集體土地 政社合一 政社分離

一、村民自治制度在集體土地征收中的弊端體現(xiàn)

我國經(jīng)濟進入市場經(jīng)濟時代以后，權(quán)利和資本的結(jié)合容易產(chǎn)生鄉(xiāng)村權(quán)貴資本主義，手中掌握的資源和權(quán)力也與日俱增。當(dāng)作為政治組織的村委會和村黨支部，不但擁有管理村莊的政治權(quán)利，還擁有管理和處分集體財產(chǎn)權(quán)利時，黨政企的大權(quán)就可能集中在一個人或幾個人身上，于是出現(xiàn)貪污腐敗集體資產(chǎn)流失。當(dāng)權(quán)力去追逐利益，那行使的權(quán)力就會被異化，農(nóng)村貪官追逐的正是公共利益中還沒被界定清楚的那一部分灰色利益。由此我國村民自治的弊端逐漸顯現(xiàn)。

二、針對村民自制制度改革具體措施

（一）以“政社分離”為切入點，創(chuàng)新農(nóng)村體制機制

以“政社分離”為切入點，創(chuàng)新農(nóng)村體制機制長期以來，政府在基層的行政服務(wù)、行政事項往基層延伸，都是通過村居委會來實現(xiàn)的，導(dǎo)致村居委會成為小而全的“小政府”。

廣東省佛山市杏壇鎮(zhèn)通過設(shè)立村議事監(jiān)事會、引入專業(yè)社工機構(gòu)等一些新的部門。與此同時，放手培育社會組織，廣泛承接公共服務(wù)，形成政府、社會組織和村民個人“協(xié)力”服務(wù)群眾的公共服務(wù)供給新模式。是建立村（社區(qū)）黨組織統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、依法治村框架下的“一室一站一會”，即黨代表工作室、行政服務(wù)站與村居議事監(jiān)事會，探索“政社分治、強黨善治、規(guī)范自治、協(xié)同共治、民主法治”五位一體的治理路徑。由村（社區(qū)）各界社會精英代表組成，對村居事務(wù)進行參謀議事和監(jiān)督，代表村民“話事”，成了村級事務(wù)“還權(quán)于民”的重要載體。順德區(qū)政府出臺《關(guān)于深化農(nóng)村改革統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意見》及10多份配套文件，讓村居治理法治化成為基層善治的一個支點。議事監(jiān)事會成員呂永和告訴記者，根據(jù)順德區(qū)提供的“村民自治章程”“村民議事監(jiān)事會章程”模板，每個村都細(xì)化形成自己的具體制度、程序并掛墻公示，以后所有大事小情都按這個制度辦。

將政治治理機制與財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分開，消除農(nóng)村權(quán)貴資本主義基礎(chǔ)，嚴(yán)厲打擊村官貪污涉黑現(xiàn)象的蔓延，創(chuàng)新農(nóng)村體制管理，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）“按份共有—股份合作”

我國農(nóng)村由于征地引起的慘案越來越引起頻繁，引發(fā)原因包括村干部的貪污受賄等腐敗行為，以及征地補償價格，其中最令人關(guān)注的還是征地以后的土地增值收益問題該如何分配，怎樣分配的問題。根據(jù)“股份合作”的改革路徑將土地增值收益在集體經(jīng)濟組織中依照村民份額全部分配，是一種可參考的分配方式。

改革的兩個基本方向是讓集體資產(chǎn)保值增值，讓農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入，集體資產(chǎn)明確“按份持股，我國大多數(shù)農(nóng)村存在大量資產(chǎn)“沉睡”，沒有得到很好利用開發(fā)的問題，歸根到底是產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、流轉(zhuǎn)不順暢、保護不嚴(yán)格。目前多數(shù)學(xué)者贊成喚醒“沉睡”的資產(chǎn)，讓資源變資金、資金變股金、農(nóng)民變股東。在實際的試點農(nóng)村這樣的模式也收到來很好的改革效果。對于集體企業(yè)以及用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機械設(shè)備等經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是將資產(chǎn)以股份或者份額的形式量化到集體成員，將其對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)、收益權(quán)落實到位，發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作，讓農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的所有者、管理者和受益者。國土資源部也曾表示要鼓勵集體土地股份制改革，但是具體的法律實施條例沒有還未出臺。

（三）繼續(xù)推進土地確權(quán)登記工作

土地登記是一項關(guān)系財政，農(nóng)業(yè)等各個管理系統(tǒng)的工作，并不少單獨的國土資源管理系統(tǒng)可依單獨完成，需要地方國土資源管理部門配合完成。但是由于中央政府只為土地調(diào)查提供經(jīng)費，對于土地登記支出沒有單列，其中所涉及的調(diào)查工作和調(diào)查成本，地方部門并不想自掏腰包完成工作，而且認(rèn)為對他們本身的政治和經(jīng)濟收益沒有增加，甚至違反他們的利益。

涉及到土地登記需要花費很多人力物力財力，由于土地登記過程中要將涉及土地違規(guī)、土地違法、不符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的土地進行相應(yīng)處理，所以那些“一戶多宅”的農(nóng)戶并不愿意進行登記；還有一些城郊和城中村并不希望將村莊實際情況調(diào)查清楚，否則在征地拆遷過程中，整個鄉(xiāng)村利益會受損；還有一些村干部擔(dān)心確權(quán)登記以后，會失去自己對對于村民合法或非法分配土地的權(quán)利，無法從中謀取私利。除此以外，土地流轉(zhuǎn)困難及無法作為資本進行抵押貸款，農(nóng)村集體和村干部還未察覺到土地登記的意義，所以并沒有積極性。目前土地產(chǎn)權(quán)模糊不清，給實際的登記工作也帶來難題，由此而引發(fā)的大規(guī)模糾紛和矛盾，農(nóng)戶在廢除農(nóng)業(yè)稅后重新返鄉(xiāng)做農(nóng)民的土地數(shù)量和沒有廢除農(nóng)業(yè)稅之前因無法承擔(dān)稅費的撂荒農(nóng)戶重新指派的土地之間的問題如何解決。也容易對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制構(gòu)成嚴(yán)重沖擊。

針對以上問題，我國政府也積極的出臺相關(guān)政策，調(diào)動農(nóng)民積極性，強化證書應(yīng)用，放活農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)等宜系列的鼓勵措施。希望農(nóng)民們切身體會到產(chǎn)權(quán)登記和產(chǎn)權(quán)明晰所帶來的自身利益的提升。

（四）修改集體土地征收補償程序和標(biāo)準(zhǔn)培養(yǎng)村民維權(quán)意識

國務(wù)院應(yīng)盡快出臺國家層面的“集體土地征收與補償條例 ”，從而一方面使集體土地征收有全國性的統(tǒng)一要求和規(guī)范；另一方面，為各省、市制定出臺類似地方性法規(guī)、規(guī)章提供制度支撐。不僅要明確規(guī)定征收集體土地的程序，還要在這些程序中明確寫入被征地村民的民主參與、知情、異議等自治權(quán)利；不僅要明確寫入如果這些自治權(quán)利被侵犯，作為自治權(quán)利的主體——村民或村民集體如何救濟，救濟的路徑是什么，還要明確寫入如果征地工作人員和村民委員會組成人員違反規(guī)定，應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任。

修改完善《村民委員會組織法》。不僅要明確、細(xì)化村民會議、村民代表會議和村民委員會在村內(nèi)事務(wù)管理上的分工，如增加當(dāng)前集體土地征收過程中村民自治權(quán)利主體行使自治權(quán)利的范圍，還要規(guī)范、細(xì)化村民委員會在管理村內(nèi)事務(wù)的程序和權(quán)限，還要細(xì)化土地補償款的管理、使用和監(jiān)督事項等。

制定出臺省、市的征收集體所有土地辦法。在依據(jù)《村民委員會組織法》和國務(wù)院的條例的基礎(chǔ)上，各省和有立法權(quán)的市根據(jù)各地情況，進一步細(xì)化集體土地征收過程中村民自治權(quán)行使的范圍、程序、權(quán)限等內(nèi)容。