金書鑫，王建軍，王海淵，蘇 兵

(1.西安工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，陜西西安710021；2.長安大學(xué)公路學(xué)院，陜西西安710064；3.陜西省交通規(guī)劃設(shè)計研究院，陜西西安710075)

0 引言

交通影響評價在中國已有近10年的研究歷史。2004年《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》的頒布代表著交通影響評價實施的法律基礎(chǔ)已經(jīng)建立；2010年《建設(shè)項目交通影響評價技術(shù)標準》(CJJ/T 141—2010)[1](以下簡稱《標準》)的實施標志著交通影響評價工作步入規(guī)范化發(fā)展階段；2012年《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2012]64號)的出臺明確了交通影響評價作為建設(shè)項目實施的前置條件；同年，《建設(shè)用地容積率管理辦法》的制定確立了控制性詳細規(guī)劃階段交通影響評價的地位及其重要性；2013年國家七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強和改進城市配送管理工作的意見》(交運發(fā)[2013]138號)，提出將城市配送交通影響評價作為項目規(guī)劃階段的強制要求。

近年來，許多城市都開展了交通影響評價實踐工作，北京、上海、深圳、天津、武漢、西安、杭州等城市均制定了交通影響評價管理的行政和技術(shù)規(guī)定。上海市在《上海市工程建設(shè)規(guī)范建設(shè)項目交通影響評價技術(shù)標準》(DG/TJ 08-2165—2015)[2]的基礎(chǔ)之上，先后于2016年8月、2017年5月發(fā)布了《上海市建設(shè)項目交通影響評價管理規(guī)定》。北京市繼2011年頒布實施地方標準《建設(shè)項目交通影響評價報告編制規(guī)范》(DB 11/T 787—2011)[3]之后，于2013年印發(fā)《北京市建設(shè)項目交通影響評價管理辦法》，并于2015年成立北京市交通委員會行政審批服務(wù)中心，設(shè)立交通影響評價技術(shù)審核部門。深圳市于2013年5月發(fā)布了《深圳市建設(shè)項目交通影響評價工作指引(試行)》，并于2015年3月出臺《深圳市交通影響評價管理辦法(征求意見稿)》。這些工作體現(xiàn)了上海、北京、深圳等城市對交通影響評價的愈加重視。在《關(guān)于取消和調(diào)整行政審批前置中介服務(wù)項目壓縮服務(wù)時限降低服務(wù)收費的通知》(浙建[2013]3號)中要求，不再單獨開展重大建設(shè)工程交通影響評價，對交通有重大影響的建設(shè)項目可將相關(guān)內(nèi)容納入選址論證報告。浙江省取消交通影響評價的初衷在于將其前置在規(guī)劃和選址階段，可以提高規(guī)劃、選址的科學(xué)性，從而更有利于交通影響評價工作的落實；同時由于該要求不能準確評估項目建成后對城市交通的影響，浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳以及公安廳聯(lián)合發(fā)布了新的停車規(guī)范《城市建筑工程停車場(庫)設(shè)置規(guī)則和配建標準》(DB 33/1021—2013)[4]，從內(nèi)部交通壓力分擔的角度彌補交通影響評價新政實施后帶來的問題。由此可見，現(xiàn)階段交通影響評價的根本弊端在于：城市控制性詳細規(guī)劃中缺乏對交通與用地關(guān)系的探討，用地開發(fā)強度確定較為隨意；對交通影響評價的編制單位、審查機構(gòu)、主管部門和其他規(guī)劃管理部門權(quán)限、職責缺乏詳細規(guī)定，沒有落實機制。

交通影響評價是通過定性和定量地分析建設(shè)項目開發(fā)后對交通設(shè)施、交通安全、交通環(huán)境和交通組織的影響，評價路網(wǎng)的承載能力，并配置相應(yīng)的交通改善措施，以緩解和降低所面臨交通問題的嚴重程度，保障交通系統(tǒng)正常運行，為項目選址、審批提供土地開發(fā)強度控制范圍的依據(jù)。交通影響評價從功能上說是平衡交通設(shè)計和建筑設(shè)計的一種協(xié)調(diào)舉措，是規(guī)劃、建設(shè)和交通管理部門提升管理專業(yè)化水平的一種有效輔助手段，是制約開發(fā)商利益追尋的一種約束機制。所以不但不應(yīng)取消交通影響評價，反之應(yīng)該加強其技術(shù)水平和完善實施制度。

綜上，控制性詳細規(guī)劃階段交通影響評價的全面有效實施以及交通影響評價的量化審查制度是現(xiàn)階段交通影響評價的主要解決之路。量化審查制度是將編制單位掌握的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息以回答問題的形式全面、詳實地展現(xiàn)在專家面前，專家結(jié)合交通影響評價報告的編制內(nèi)容進行打分，綜合得到反映報告質(zhì)量的總評分。量化審查制度克服了交通影響評價缺乏嚴格質(zhì)量把關(guān)尺度的不足，使審查更客觀、真實和有針對性，并可以促成報告達到預(yù)定的分析深度。目前中國行政審批改革的趨勢是加大簡政放權(quán)的力度，國家以及地方相繼出臺了清理規(guī)范行政審批的文件。量化審查制度也將對交通影響評價的行政審批簡化提供一種思路。從技術(shù)審核來說，量化審查制度的實施可以使審核程序更加模式化；從行業(yè)管理來說，量化審查制度也是作為交通影響評價后監(jiān)管和交通影響評價編制機構(gòu)考評管理制度的依據(jù)。本文從交通影響評價的實際問題出發(fā)，對近年來城市交通新增相關(guān)規(guī)范進行解讀，明確控制性詳細規(guī)劃階段交通影響評價工作的研究內(nèi)容，完善報建階段的交通影響評價體系并提出具體的量化審查方法。

1 交通影響評價內(nèi)容體系

近年來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部和公安部圍繞綠色交通、公共交通、停車、交通設(shè)計等方面陸續(xù)出臺了相關(guān)規(guī)范和政策性文件，體現(xiàn)出從以車為本向以人為本理念的轉(zhuǎn)化以及停車可持續(xù)發(fā)展和交通設(shè)計精細化的理念。步行和自行車交通方面，2013年12月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《城市步行和自行車交通系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》，提出應(yīng)注重步行和自行車交通系統(tǒng)與各種交通方式之間的銜接協(xié)調(diào)，實施步行分區(qū)和自行車道分級理念，對應(yīng)不同的交通管制措施。公共交通方面，2015年11月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》，在對軌道交通車站進行級別劃分的基礎(chǔ)之上，明確了軌道交通影響區(qū)用地功能和開發(fā)強度、交通設(shè)施配套要求，引導(dǎo)軌道交通與其他交通方式的銜接規(guī)劃和銜接設(shè)計；交通運輸部印發(fā)的《城市公共交通規(guī)劃編制指南》《城市公共汽電車客流調(diào)查方法》(JT/T 935—2014)[5]《城市公共交通出行分擔率調(diào)查和統(tǒng)計方法》(JT/T 1052—2016)[6]以及《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》，也意味著中國對城市公共交通發(fā)展的高度重視，進一步確立公共交通在城市交通中的主體地位。停車方面，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2015年9月和2016年6月發(fā)布了《城市停車設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則》和《城市停車規(guī)劃規(guī)范》(GB/T 51149—2016)[7]，均立足于規(guī)劃層面配置停車設(shè)施資源，引導(dǎo)交通需求，緩解停車矛盾；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市停車設(shè)施建設(shè)指南》《車庫建筑設(shè)計規(guī)范》(JGJ 100—2015)[8]和公安部發(fā)布的《城市道路路內(nèi)停車管理設(shè)施應(yīng)用指南》(GA/T 1271—2015)[9]從建設(shè)層面規(guī)定了停車設(shè)施的平面布置，停車區(qū)域的停車方式，基地出入口的最小寬度，地庫出入口的數(shù)量和寬度，車庫的通道寬度，路內(nèi)停車位的設(shè)置條件、編碼規(guī)則、停車信息牌的尺寸和內(nèi)容要求以及交通工程設(shè)施配套的設(shè)置標準。交通設(shè)計方面，公安部發(fā)布的《中小學(xué)與幼兒園校園周邊道路交通設(shè)施設(shè)置規(guī)范》(GA/T 1215—2014)[10]《城市道路單向交通組織原則》(GA/T 486—2015)[11]對相關(guān)交通設(shè)施和交通組織提出了細致的設(shè)計要求。

城市建設(shè)項目一般劃分為選址階段、控制性詳細規(guī)劃修改論證階段(地塊規(guī)劃條件核提階段)、修建性詳細規(guī)劃階段或者建設(shè)項目方案設(shè)計階段。北京市將交通影響評價類別劃分為控制性詳細規(guī)劃編制及調(diào)整類項目、土地儲備和一級開發(fā)項目、二級開發(fā)項目。二級開發(fā)項目主要側(cè)重對項目內(nèi)外部交通組織、出入口設(shè)置、公共交通配置、軌道交通接駁設(shè)施和停車設(shè)施等進行審查并提出建議[12]；而控制性詳細規(guī)劃編制及調(diào)整類項目和一級開發(fā)項目主要側(cè)重對建設(shè)項目周邊交通基礎(chǔ)設(shè)施的承載力進行分析，評價交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和布局是否合理，是否能支撐項目的建筑規(guī)模和用地性質(zhì)并提出建議。依據(jù)工作側(cè)重點的不同，本文僅將交通影響評價劃分為兩大類進行研究：控制性詳細規(guī)劃階段(編制、調(diào)整)和一級開發(fā)項目(供地規(guī)劃條件之前)、二級開發(fā)項目。

《標準》的實施已過去8年，在新環(huán)境、新形勢和新理念之下，交通影響評價工作的內(nèi)容體系也應(yīng)該更新完善。從對評價報告編制主要內(nèi)容的要求中可見，《標準》更加側(cè)重于對二級開發(fā)項目的規(guī)范?？紤]評價內(nèi)容與報告量化審查之間的銜接性和匹配性，本文將二級開發(fā)項目交通影響評價體系劃分為七個部分：項目概況及評價范圍和年限、交通現(xiàn)狀分析及規(guī)劃、交通需求預(yù)測、交通影響程度評估、項目內(nèi)部交通設(shè)計分析與評價、交通系統(tǒng)改善措施與評價，以及結(jié)論與建議。在《標準》所規(guī)定涵蓋內(nèi)容的基礎(chǔ)上新增貨運交通和項目內(nèi)部交通設(shè)計相關(guān)分析內(nèi)容，更加注重綠色交通系統(tǒng)的評估改善，各個部分包含的具體內(nèi)容列于專家量化審查表中。

控制性詳細規(guī)劃階段和一級開發(fā)項目交通影響評價的主要作用是協(xié)調(diào)用地布局、開發(fā)強度與交通需求之間的關(guān)系，合理配置交通設(shè)施資源，與二級開發(fā)項目交通影響評價的目的旨在減少投入使用后對周邊區(qū)域交通影響程度不同，所以兩個類別交通影響評價的評估思路也有差異。控制性詳細規(guī)劃階段和一級開發(fā)項目交通影響評價的總體評估思路為：首先依據(jù)前沿交通政策的引導(dǎo)，明確各種交通方式之間的功能定位關(guān)系；進而分析控制性編制單元內(nèi)各街區(qū)地塊的交通可達性(軌道交通、公共汽車、步行和自行車、小汽車以及綜合可達性)[13]，根據(jù)可達性條件對街區(qū)提出適合低、中低、中高和高強度開發(fā)的建議；對容積率進行交通模型評估反饋驗證[14]，并利用用地混合熵、職住比、用地構(gòu)成比例以及區(qū)位因素[15]等指標評價用地的協(xié)調(diào)性。此外，控制性詳細規(guī)劃階段和一級開發(fā)項目交通影響評價更加注重項目開發(fā)建設(shè)對資源環(huán)境和社會環(huán)境的影響，重點評估道路功能與兩側(cè)用地的協(xié)調(diào)性、道路形態(tài)與交通組織的協(xié)調(diào)性、道路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與用地銜接的協(xié)調(diào)性[16]以及公共交通的供需情況?？刂菩栽敿氁?guī)劃階段和一級開發(fā)項目、二級開發(fā)項目的交通影響評價研究內(nèi)容對比如圖1所示。為了突出控制性詳細規(guī)劃階段和一級開發(fā)項目交通影響評價的作用，建議將控制性詳細規(guī)劃階段和一級開發(fā)項目交通影響評價與地塊控制性詳細規(guī)劃同步編制。根據(jù)多規(guī)合一項目審批辦法和控制性詳細規(guī)劃的編審程序，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以在可研聯(lián)評聯(lián)審、方案設(shè)計審查、規(guī)劃條件核定前進行交通影響評價的量化審查程序，經(jīng)技術(shù)審查確定的評價結(jié)果納入建設(shè)項目規(guī)劃條件；對于控制性詳細規(guī)劃階段和一級開發(fā)項目交通影響評價結(jié)論與控制性詳細規(guī)劃成果不符的建設(shè)項目，可將其作為法定程序已經(jīng)批準的控制性詳細規(guī)劃修編和局部調(diào)整的依據(jù)，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送人民政府批準進行修改。控制性詳細規(guī)劃階段和一級開發(fā)項目交通影響評價專家量化審查表的內(nèi)容和重點與二級開發(fā)項目存在較大差異，具體形式待在另文中介紹。下文重點闡述二級開發(fā)項目交通影響評價中基于肯特法的專家量化審查方法。

2 基于肯特法的專家量化審查方法

肯特法是由W.Kent Muhlbauer[17]提出的一種管道風險評估方法，對每段管道事故的風險原因進行分級逐項評分，并對評分相加得到風險指數(shù)和，再將該指數(shù)和除以本段管道的泄露影響系數(shù)，最終得到相對風險評估值?？梢?，肯特法是一種鑒于相對權(quán)重值之上的半定量風險評估方法?？咸胤ǖ膬?yōu)點在于可以根據(jù)直覺和專家經(jīng)驗將歷史數(shù)據(jù)、工作經(jīng)驗和常識進行組合，形成一種易于理解、易于修改的評估體系?？咸胤L險評價的基本模型為：油氣管道相對風險值=指數(shù)和/泄露影響系數(shù)=(第三方指數(shù)+腐蝕指數(shù)+設(shè)計指數(shù)+誤操作指數(shù))/泄露影響系數(shù)。

交通影響評價的審查工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，審查內(nèi)容多而雜，對各項內(nèi)容評價的標準也并不唯一?？咸胤ㄔ诮煌ㄓ绊懺u價審查方面的應(yīng)用既可以發(fā)揮專家思維的權(quán)威性，又可以定量化地評估交通影響評價報告的編制水平和實際作用?？蓪⒑饬繄蟾尜|(zhì)量的各項指數(shù)比作外在的風險因素，而建設(shè)項目對于城市交通發(fā)展的影響比作自身發(fā)生風險的可能，得到交通影響評價的審查模型為：交通影響評價審查分值=指數(shù)和/建設(shè)項目交通影響系數(shù)=(評價基礎(chǔ)準確性指數(shù)+評價資料全面性指數(shù)+交通量預(yù)測可靠性指數(shù)+交通影響程度評估客觀性指數(shù)+項目內(nèi)部交通設(shè)計規(guī)范性和交通組織優(yōu)化性指數(shù)+交通系統(tǒng)改善措施可行性指數(shù)+報告作用指數(shù))/建設(shè)項目交通影響系數(shù)。

各審查指數(shù)的影響因素在審查過程中的重要性不同，利用層次分析法確定各項指數(shù)的權(quán)重(見表1～表7)。建設(shè)項目交通影響系數(shù)的取值與項目的性質(zhì)、規(guī)模及區(qū)位有關(guān)，選取建設(shè)項目規(guī)模指標與交通影響評價啟動閾值之比R表征項目特性，建設(shè)項目交通影響系數(shù)的取值見表8。

專家量化審查表借鑒道路安全審計表，將所需審查的關(guān)鍵問題以及所需達到的標準以問題的形式列舉出來，由交通影響評價報告編制方回答和補充說明，最終交由專家采用肯特法進行綜合評分。雖然評分利用專家打分存在一定的主觀性，但專家量化審查表已體現(xiàn)了評價的一致性，可以降低主觀因素帶來的不良影響?？紤]到各城市交通影響評價的實施情況、報告編制水平不同，專家量化審查表可以根據(jù)實際應(yīng)用由專家進行調(diào)整和補充。

圖1 交通影響評價內(nèi)容體系對比Fig.1 Comparison of contents of transportation impact assessment at a system level

專家量化審查表(見增強出版網(wǎng)絡(luò)文件附表1①)依據(jù)交通影響評價內(nèi)容體系確定，涵蓋各審查項目(7項)和審查子項目(44項)，每個項目又細分具體問題(179個)。審查項目即審查指數(shù)對應(yīng)的準則層，審查子項目即審查指數(shù)影響因素對應(yīng)的因素層。從各問題所涉及內(nèi)容分析的全面性和準確性兩個方面制定評分準則(見表9)。

表1 評價基礎(chǔ)準確性的影響因素及權(quán)重Tab.1 Influencing factors of evacuation accuracy and their weight

表2 評價資料全面性的影響因素及權(quán)重Tab.2 Influencing factors of material comprehensiveness and their weight

表3 交通量預(yù)測可靠性的影響因素及權(quán)重Tab.3 Influencing factors of reliability of transportation volume forecasting and their weight

表4 交通影響程度評估客觀性的影響因素及權(quán)重Tab.4 Influencing factors of evaluation objectivity of transportation impact degree and their weight

表5 項目內(nèi)部交通設(shè)計規(guī)范性和交通組織優(yōu)化性的影響因素及權(quán)重Tab.5 Influencing factors of standardization of project's transportation design and optimization of transportation organization and their weight

表6 交通系統(tǒng)改善措施可行性的影響因素及權(quán)重Tab.6 Influencing factors of feasibility of improvement measures of transportation system and their weight

表7 報告作用的影響因素及權(quán)重Tab.7 Influencing factors of report and their weight

3 實例分析

國賓中央?yún)^(qū)建設(shè)項目位于西安市南郊高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，地處丈八北路兩側(cè)、科技六路與科技八路之間，緊鄰陜西省丈八賓館(見圖2)。項目規(guī)劃為住宅、商業(yè)及辦公用地，占地面積約29 hm2，總建筑面積179.0萬m2，其中地上建筑面積134.6萬m2；地下建筑面積44.4萬m2，主要用于地下車庫、人防建筑和非機動車停放。建設(shè)項目規(guī)模指標與交通影響評價啟動閾值之比R=179萬m2/2萬m2=89.5，建設(shè)項目交通影響系數(shù)取值為120。交通影響評價啟動閾值參考依據(jù)為《西安市規(guī)劃局關(guān)于建設(shè)項目交通影響評價編制與管理措施的規(guī)定》。專家依據(jù)專家量化審查表的內(nèi)容對交通影響評價報告進行考量，各審查子項目的具體分值及綜合結(jié)果如表10所示。

考慮建設(shè)項目交通影響系數(shù)取值，并以建設(shè)項目的交通影響越大審查愈嚴格為原則，審查結(jié)果良好級別按照各問題得分8分統(tǒng)計，審查結(jié)果合格級別按照各問題得分6分統(tǒng)計，審查結(jié)果等級、審查結(jié)論及對應(yīng)分值見表11。

可見，國賓中央?yún)^(qū)建設(shè)項目交通影響評價報告的量化審查結(jié)果為良好級。參照各審查問題的具體分值還能夠得到以下審查意見：1)建議完善交通調(diào)查內(nèi)容、深化交通調(diào)查方案；2)核實項目周邊土地的利用性質(zhì)和未來建設(shè)情況；3)應(yīng)詳細說明項目周邊軌道交通車站與公共交通設(shè)施的未來接駁和銜接情況；4)補充和校對交通需求預(yù)測過程和預(yù)測結(jié)果；5)細化項目周邊停車設(shè)施的停車特性指標，進而精確驗證停車需求結(jié)果；6)重點計算項目的公共汽車出行量，判定主要客流走廊、分析公共汽車線路和車站布局的合理性；7)應(yīng)充分考慮項目周邊及項目內(nèi)部無障礙交通系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計。

表8 建設(shè)項目交通影響系數(shù)的取值Tab.8 Value of transportation impact index of construction project

表9 評分準則Tab.9 Standard of evaluation

圖2 建設(shè)項目區(qū)位Fig.2 Location of construction projects

4 結(jié)語

本文比較了控制性詳細規(guī)劃階段和一級開發(fā)項目、二級開發(fā)項目交通影響評價內(nèi)容體系的異同，并提出前者的評價重點在于交通發(fā)展模式和用地協(xié)調(diào)性分析兩個模塊，后者的評價重點在于項目內(nèi)部交通設(shè)計分析評價和交通系統(tǒng)改善措施與評價兩個模塊；在常規(guī)報建階段交通影響評價體系所涵蓋內(nèi)容的基礎(chǔ)之上，完善了二級開發(fā)項目交通影響評價系統(tǒng)。為了保障交通影響評價的編制質(zhì)量和強化交通影響評價的實際應(yīng)用，本文借鑒道路安全審計，基于肯特法提出了交通影響評價的量化審查方法，有針對性地提出現(xiàn)階段交通影響評價工作過程中需要注意的內(nèi)容以及審查通過的標準。

表10 案例建設(shè)項目量化審查結(jié)果Tab.10 Result of sample construction projects

表11 審查結(jié)果等級Tab.11 Classification of evaluation results

在量化審查制度的具體應(yīng)用方面，依據(jù)量化審查的相對綜合分值判定交通影響評價的質(zhì)量分級，還有待于審查機構(gòu)和主管部門依據(jù)實際經(jīng)驗進一步細化；鑒于控制性詳細規(guī)劃階段和一級開發(fā)項目交通影響評價、二級開發(fā)項目交通影響評價的研究重點和分析深度不同，控制性詳細規(guī)劃階段和一級開發(fā)項目交通影響評價的審查內(nèi)容和標準也有待于進一步研究。

注釋：

Notes:

①該文的增強出版網(wǎng)絡(luò)文件可在中國知網(wǎng)(http://www.cnki.net/)在線閱讀和下載。