謝勇才，王茂福

(1. 華中科技大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.華中科技大學(xué) 養(yǎng)老服務(wù)研究中心，湖北 武漢 430074)

一、問(wèn)題的提出

早在1942年，英國(guó)知名福利學(xué)者威廉·貝弗里奇就曾在《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)的報(bào)告》中睿智地指出：“社會(huì)保險(xiǎn)將成為影響勞動(dòng)力流動(dòng)的一個(gè)重要因素。倘若人們?yōu)檎业接梦渲貜囊粋€(gè)國(guó)家遷移到另一個(gè)國(guó)家再次成為可能，那么人們就會(huì)渴望各國(guó)之間在社會(huì)保險(xiǎn)方面制定互惠的安排，以促進(jìn)這種流動(dòng)。換言之，人們渴望通過(guò)這種安排使他們?cè)诹鲃?dòng)時(shí)可以避免社會(huì)保障方面的損失，并準(zhǔn)許他們將在先前國(guó)家獲得的社會(huì)保障權(quán)益部分地帶到另一個(gè)國(guó)家，這個(gè)問(wèn)題在不久的將來(lái)就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)[1]?！倍?zhàn)后，在第三次工業(yè)革命的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下，全球化進(jìn)程不斷加快，跨國(guó)企業(yè)不斷涌現(xiàn)，勞動(dòng)力作為最活躍的生產(chǎn)要素在國(guó)際間的流動(dòng)日益頻繁，貝弗里奇的預(yù)言早已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

在勞動(dòng)力市場(chǎng)日益國(guó)際化的今天，由于跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障溢出了國(guó)境，而且各國(guó)的社會(huì)保障制度自成體系，于是在屬地原則或者貢獻(xiàn)原則的作用下，跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障不可避免地會(huì)遭遇諸多困境，主要包括社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問(wèn)題、社會(huì)保障雙重缺失問(wèn)題以及社會(huì)保障待遇支付存在障礙等，使得其社會(huì)保障權(quán)益受到了嚴(yán)重?fù)p害。對(duì)于這一問(wèn)題，國(guó)際上通行的做法是開(kāi)展社會(huì)保障雙邊合作[2]，即國(guó)家之間就跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行談判，在平等互惠的基礎(chǔ)上簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定，構(gòu)建雙方社會(huì)保障制度的合作機(jī)制，以有效地維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。社會(huì)保障雙邊合作濫觴于20世紀(jì)的歐洲國(guó)家，自1904年意大利和法國(guó)簽署全球第一份社會(huì)保障雙邊協(xié)定開(kāi)始[3]，經(jīng)過(guò)百余年的發(fā)展，全球各國(guó)已經(jīng)簽署了3656份社會(huì)保障雙邊協(xié)定[4]，社會(huì)保障雙邊合作逐步由歐洲擴(kuò)展至大洋洲、北美洲以及亞非拉地區(qū)，業(yè)已成為全球各國(guó)維護(hù)勞動(dòng)者境外社會(huì)保障權(quán)益的有效途徑。

對(duì)于社會(huì)保障雙邊合作問(wèn)題，我國(guó)已有少量學(xué)者進(jìn)行探討。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們的研究是從關(guān)注基本問(wèn)題開(kāi)始的，譬如社會(huì)保障雙邊合作的內(nèi)涵、發(fā)展歷程和主要途徑等[5-6]。隨后，有些學(xué)者開(kāi)始關(guān)注我國(guó)的社會(huì)保障雙邊合作問(wèn)題，并達(dá)成了一定共識(shí)，無(wú)論他們的研究是基于國(guó)際化視角[7]，還是出于便攜性視角[8]，抑或是鑒于必要性視角[9-10]，都殊途同歸地指出社會(huì)保障雙邊合作對(duì)于維護(hù)我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益具有重要意義，應(yīng)當(dāng)引起重視。誠(chéng)然，這些學(xué)者具有敏銳的眼光和前瞻的視角，較早關(guān)注到社會(huì)保障雙邊合作的中國(guó)化命題。然而，美中不足的是，這些文獻(xiàn)主要是對(duì)我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的某個(gè)方面進(jìn)行探討，鮮有文獻(xiàn)展開(kāi)綜合研究，而且現(xiàn)有文獻(xiàn)基本上是在2010年以前出版的，無(wú)法準(zhǔn)確反映近年來(lái)我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的發(fā)展態(tài)勢(shì)。有鑒于此，本文將在簡(jiǎn)述我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作現(xiàn)有成就的基礎(chǔ)上，從整體發(fā)展的視角，探究我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作面臨的主要困境，并對(duì)其主要成因和完善對(duì)策進(jìn)行剖析，以期在豐富學(xué)術(shù)界已有研究的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的發(fā)展與完善有所裨益。

二、我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的主要成就

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是伴隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)，我國(guó)的勞務(wù)輸出數(shù)量與日俱增，與此相對(duì)應(yīng)，他們?cè)庥龅纳鐣?huì)保障權(quán)益損害事件日漸增多，并逐步引起了我國(guó)政府的關(guān)注。20世紀(jì)90年代末，我國(guó)政府開(kāi)始尋求與一些國(guó)家開(kāi)展社會(huì)保障雙邊談判，經(jīng)過(guò)20年的努力，先后與11國(guó)簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，有效維護(hù)了部分跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。

(一)與一些國(guó)家締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定

為了解決跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障問(wèn)題，我國(guó)政府自20世紀(jì)90年代末開(kāi)始向一些經(jīng)貿(mào)往來(lái)密切的國(guó)家(如德國(guó)和韓國(guó))提交備忘錄等政府文件[11]，要求妥善保護(hù)我國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，并建議商談締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定。經(jīng)過(guò)多輪談判后，2001年7月12日我國(guó)政府與德國(guó)政府簽署了《中華人民共和國(guó)與德意志聯(lián)邦共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)定》，隨后我國(guó)政府與韓國(guó)政府于2003年2月28日締結(jié)了《中華人民共和國(guó)與大韓民國(guó)互免養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)臨時(shí)措施協(xié)議》*2012年，中韓正式簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定后，2003年簽署的中韓互免養(yǎng)老保險(xiǎn)臨時(shí)協(xié)議被廢止。，這是1949年以來(lái)我國(guó)政府與他國(guó)政府締結(jié)的最早的兩份社會(huì)保障雙邊協(xié)定，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作開(kāi)始走向規(guī)范化和制度化，具有里程碑式的意義。不過(guò)，令人遺憾的是，雖然此后我國(guó)政府尋求與更多的國(guó)家簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定，但是直到2011年仍然進(jìn)展甚微。2012年10月29日，中韓兩國(guó)政府正式簽署《中華人民共和國(guó)政府和大韓民國(guó)政府社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)定》，隨后我國(guó)的社會(huì)保障雙邊合作步伐逐步加快，先后與丹麥、芬蘭、瑞士、加拿大、荷蘭、法國(guó)、西班牙、盧森堡以及日本簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定(見(jiàn)表1)，并正在緊鑼密鼓地與其他國(guó)家進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判。

(二)維護(hù)了部分跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益

在社會(huì)保障雙邊協(xié)定缺位時(shí)，我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益會(huì)遭受不同程度的損害。此時(shí)，其他國(guó)家“合理”地侵犯著我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。不過(guò)，當(dāng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定締結(jié)之后，這一困境就會(huì)迎刃而解。因?yàn)槲覈?guó)已簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定都包含了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免條款，外派勞工只要向締約國(guó)社會(huì)保障部門(mén)提交我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)出具的互免證明，就可以在規(guī)定期限內(nèi)享有社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用豁免，能夠有效地緩解社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問(wèn)題。同時(shí)，也有一些社會(huì)保障雙邊協(xié)定包含了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用返還條款，譬如中瑞社會(huì)保障雙邊協(xié)定*資料來(lái)源：《中華人民共和國(guó)政府和瑞士聯(lián)邦政府社會(huì)保障協(xié)定》。，當(dāng)跨國(guó)勞動(dòng)者就業(yè)期滿(mǎn)離開(kāi)締約國(guó)時(shí)，可以向締約國(guó)政府申請(qǐng)返還他們已繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，有助于緩解社會(huì)保障待遇支付障礙問(wèn)題，從而有效維護(hù)我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益(見(jiàn)表1)。

表1 我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保障雙邊協(xié)定及其可能惠及的勞動(dòng)者人數(shù) (單位：人)

資料來(lái)源：(1)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計(jì)年鑒2017[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2017年；(2)人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站http://www.mohrss.gov.cn/。

三、我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作面臨的主要困境

經(jīng)過(guò)20年左右的積極探索，雖然我國(guó)在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域略有所成，值得肯定與贊許，但是仔細(xì)研究社會(huì)保障雙邊合作的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作仍然存在諸多困境，難以有效地維護(hù)大多數(shù)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。

(一)社會(huì)保障雙邊合作的進(jìn)程緩慢

盡管經(jīng)過(guò)將近20年的不懈努力，我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作已步入初步發(fā)展階段，社會(huì)保障雙邊協(xié)定從無(wú)到有，且近年來(lái)的發(fā)展步伐明顯加快，但是其發(fā)展進(jìn)程仍然相對(duì)緩慢，無(wú)法有效維護(hù)大多數(shù)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。到目前為止，我國(guó)只與11國(guó)簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，平均每2年締結(jié)一份，但是在此期間我國(guó)的勞務(wù)輸出數(shù)量迅速增加，2017年我國(guó)在外各類(lèi)勞務(wù)人員數(shù)量和累計(jì)派出各類(lèi)勞務(wù)人員數(shù)量分別為97.9萬(wàn)人和902.2萬(wàn)人[12]，與1990年的5.8人和40.0萬(wàn)人相比[11]，分別遽增了1588%和2156%，他們分布在全球190個(gè)國(guó)家(地區(qū))，現(xiàn)有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定顯然難以滿(mǎn)足其日益增長(zhǎng)的社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)需求。同時(shí)，從國(guó)際上來(lái)看，早在2000年時(shí)，歐美國(guó)家的社會(huì)保障雙邊合作就已步入成熟階段，歐盟甚至開(kāi)始進(jìn)入反思調(diào)整階段[13]，歐洲國(guó)家擁有2500多項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，加拿大和美國(guó)分別擁有180項(xiàng)和97項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，有效地維護(hù)了跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。此外，土耳其、摩洛哥、哥倫比亞、阿爾及利亞和智利等發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)保障雙邊合作也處于快速發(fā)展階段，分別擁有59項(xiàng)、58項(xiàng)、39項(xiàng)、30項(xiàng)以及28項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，然而，此時(shí)我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作處于剛起步階段，尚無(wú)一份社會(huì)保障雙邊協(xié)定，即使是現(xiàn)在，我國(guó)所擁有的雙邊協(xié)定也遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于上述國(guó)家當(dāng)時(shí)擁有的數(shù)量(見(jiàn)表2)。

表2 2000年部分國(guó)家擁有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定數(shù)量

注：(1)中國(guó)的時(shí)間截至2018年5月31日；(2)由于每項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定有兩個(gè)締約國(guó)，因此每項(xiàng)雙邊協(xié)定都會(huì)被計(jì)算兩次。

資料來(lái)源：(1)Holzmann R, Koettl J, Chernetsky T. Portability regimes of pension and health care benefits for international migrants: an analysis of issues and good practices[M]. Geneva: Global Commission on International Migration, 2005；(2)中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站http://www.mohrss.gov.cn/。

(二)社會(huì)保障雙邊合作的內(nèi)容狹窄

覆蓋一定數(shù)量的福利項(xiàng)目是社會(huì)保障雙邊協(xié)定有效維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益的基本前提。縱觀社會(huì)保障雙邊合作的發(fā)展歷史可知，發(fā)達(dá)國(guó)家之間簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定往往覆蓋了多數(shù)福利項(xiàng)目，譬如歐盟國(guó)家之間締結(jié)的社會(huì)保障雙邊協(xié)定基本上覆蓋了《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》所規(guī)定的大多數(shù)福利項(xiàng)目，許多發(fā)展中國(guó)家之間簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定也覆蓋了三項(xiàng)及以上的福利項(xiàng)目，譬如印度所簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定都涵蓋了老年、殘障和遺屬三項(xiàng)，很少出現(xiàn)某國(guó)所簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定只覆蓋少數(shù)福利項(xiàng)目的情況(見(jiàn)表3)。然而，我國(guó)的情況卻并非如此。由我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定可知，單薄的社會(huì)保障雙邊合作內(nèi)容僅限于養(yǎng)老和失業(yè)中的一項(xiàng)或者兩項(xiàng)，根本沒(méi)有涉及工傷、醫(yī)療和遺屬等項(xiàng)目?？墒牵虅?wù)部2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，雖然我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者分布在各行各業(yè)，但是他們?nèi)匀恢饕性诮ㄖI(yè)、制造業(yè)以及交通運(yùn)輸業(yè)，所占的比重高達(dá)73.3%[12]，這些傳統(tǒng)行業(yè)具有高危且易出工傷事故等特點(diǎn)，使得工傷、醫(yī)療和遺屬等項(xiàng)目對(duì)于跨國(guó)勞動(dòng)者而言尤為重要。于是，社會(huì)保障雙邊合作的內(nèi)容狹窄，必然會(huì)導(dǎo)致我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者在遭遇工傷或者疾病等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)難以獲得有效保護(hù)，嚴(yán)重?fù)p害了其生命健康權(quán)益。

表3 部分國(guó)家的社會(huì)保障雙邊協(xié)定所覆蓋的福利項(xiàng)目

資料來(lái)源：(1)ILO. Social security coordination for non-EU countries in South and Eastern Europe: a legal analysis[M]. Budapest: International Labour Office, 2012；(2)美國(guó)社會(huì)保障署網(wǎng)站 http://www.ssa.gov/；(3)中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站http://www.mohrss.gov.cn/。

(三)社會(huì)保障雙邊合作的方式單一

合作方式多樣化是社會(huì)保障雙邊合作有效維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益的重要保證。因?yàn)榭鐕?guó)勞動(dòng)者是一個(gè)異質(zhì)性較強(qiáng)的群體，他們的社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)需求存在不同程度的差異。換言之，為了最大限度地維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，社會(huì)保障雙邊合作的方式必須多樣化。一般說(shuō)來(lái)，社會(huì)保障雙邊合作的方式主要有社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免、參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算、福利可輸出以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用返還等。縱觀各國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的實(shí)踐可知，為了有效地維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家都盡可能地采取了多樣化的合作方式(見(jiàn)圖1)。于是，無(wú)論是歐美國(guó)家還是菲律賓等發(fā)展中國(guó)家已簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定，都引入了多種合作方式[14-15]。然而，仔細(xì)閱讀我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定可知，它們往往只引入了單一的合作方式——社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免(見(jiàn)圖1)，基本上沒(méi)有涉及參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算、福利可輸出和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用返還等其他合作方式，難以滿(mǎn)足我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者多樣化的社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)需求，無(wú)法有效維護(hù)其社會(huì)保障權(quán)益。

(四)社會(huì)保障雙邊合作的覆蓋面偏低

盡管我國(guó)與11個(gè)國(guó)家簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，有效維護(hù)了部分跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，但是可能惠及的跨國(guó)勞動(dòng)者數(shù)量比較有限，大多數(shù)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益仍在受損。具體說(shuō)來(lái)，可以從三個(gè)方面來(lái)論證：一是從社會(huì)保障雙邊協(xié)定的內(nèi)容來(lái)看，它們僅僅覆蓋了一小部分跨國(guó)勞動(dòng)者。譬如，中丹社會(huì)保障協(xié)定只覆蓋了派遣人員、在航海船舶和航空器上受雇人員、外交雇員、公共機(jī)構(gòu)受雇人員、短期就業(yè)人員等幾類(lèi)人員*資料來(lái)源：關(guān)于實(shí)施中丹社會(huì)保障協(xié)定的通知(人社廳發(fā)﹝2014﹞42號(hào))。，但是他們僅占跨國(guó)勞動(dòng)者的一部分。二是在締約國(guó)就業(yè)的勞動(dòng)者僅占我國(guó)境外勞動(dòng)者總量的一小部分。如表4所示，2010-2016年，在11個(gè)締約國(guó)就業(yè)的勞動(dòng)者只占我國(guó)境外勞動(dòng)者總量的25.8%、28.1%、24.7%、20.1%、17.9%、17.0%和16.9%，呈現(xiàn)逐年遞減之勢(shì)。三是社會(huì)保障雙邊協(xié)定基本上沒(méi)有覆蓋重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)國(guó)家。根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者仍然高度集中在亞洲和非洲國(guó)家，所占的比例高達(dá)90.5%，中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)、新加坡、日本、阿爾及利亞、沙特、巴拿馬、馬來(lái)西亞、伊拉克以及巴基斯坦是我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者分布最多的10個(gè)國(guó)家(地區(qū))[16]，然而，11個(gè)締約國(guó)中除韓國(guó)和日本屬于亞洲國(guó)家外，其余皆為歐美國(guó)家，并且只有日本是我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者分布的主要國(guó)家。毫無(wú)疑問(wèn)，這必然會(huì)導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的覆蓋面偏低。

(五)社會(huì)保障雙邊協(xié)定的執(zhí)行效果不佳

社會(huì)保障雙邊協(xié)定要有效地維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，除需要具備覆蓋適量的福利項(xiàng)目和勞動(dòng)者數(shù)量以及協(xié)調(diào)方式多樣化等條件外，還必須具備良好的執(zhí)行效果，否則它的效用將會(huì)大打折扣。從國(guó)際上看，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障雙邊協(xié)定執(zhí)行效果良好，也有部分發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)保障雙邊協(xié)定執(zhí)行效果不錯(cuò)，譬如土耳其、阿爾及利亞和摩洛哥已簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定成功地使多達(dá)67%、87%和89%的本國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者從中受益[17]。然而，與此相反，我國(guó)社會(huì)保障雙邊協(xié)定的執(zhí)行效果不佳，甚至可以說(shuō)是成效甚微。如表5所示，自從中德與中韓社會(huì)保障雙邊協(xié)定分別于2002年和2003年生效以來(lái)，盡管我國(guó)奔赴兩國(guó)就業(yè)的勞動(dòng)者中辦理互免證明的人數(shù)逐年遞增，赴德人員中的辦理人數(shù)從2002年的122人快速增加到2008年的1534人，赴韓人員中的辦理人數(shù)也從2003年的95人逐步增加到2008年的407人，年均增長(zhǎng)165.3%和54.7%，但是倘若將這些辦理人數(shù)與我國(guó)在兩國(guó)的勞動(dòng)者總量相比，那么就會(huì)顯得微不足道，所占的比例只有0.3%、0.3%、0.5%、0.7%、1.2%、2.2%和4.4%。質(zhì)言之，即使是已生效多年的中德和中韓社會(huì)保障協(xié)定，其執(zhí)行效果也是微乎其微。

圖1 我國(guó)和其他國(guó)家社會(huì)保障雙邊合作引入的主要方式比較注：虛線(xiàn)表示尚未采用；實(shí)線(xiàn)表示已采用。

(單位：人/%)

資料來(lái)源：(1)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計(jì)年鑒2013[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013；(2)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計(jì)年鑒2017[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2017.

表5 2002-2008年中德、中韓社會(huì)保障協(xié)定的執(zhí)行效果情況

資料來(lái)源：(1)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計(jì)年鑒2006[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2006；(2)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計(jì)年鑒2009[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009；(3)黃曉勇主編.公共政策與社會(huì)保障案例分析[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：258-307.

四、我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作問(wèn)題的主要成因

要想深入地剖析我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出切實(shí)有效的解決路徑，就必須諳曉這一問(wèn)題的來(lái)龍去脈?；蛟S，在乍一看之下，我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作問(wèn)題的成因相對(duì)簡(jiǎn)單，然而事實(shí)并非如此，這一問(wèn)題凸顯的背后隱藏著盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的因果鏈條。正如恩格斯所言：“當(dāng)我們運(yùn)用思維深思熟慮地考察自然界或者人類(lèi)社會(huì)抑或是我們自己的精神活動(dòng)時(shí)，首先呈現(xiàn)在我們面前的，是一幅由多種聯(lián)系和相互影響且無(wú)窮無(wú)盡地交織在一起的畫(huà)面[18]。”

(一)政府的重視程度不高

保護(hù)境外勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，不僅關(guān)乎我國(guó)數(shù)以百萬(wàn)計(jì)跨國(guó)勞動(dòng)者的切身利益，而且關(guān)乎我國(guó)的國(guó)家責(zé)任和國(guó)際形象。作為唯一擁有資源和權(quán)利代表公共利益開(kāi)展廣泛行動(dòng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)[19]，政府毫無(wú)疑問(wèn)在社會(huì)保障雙邊合作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。只有當(dāng)政府關(guān)注和重視這一問(wèn)題時(shí)，社會(huì)保障雙邊合作才能應(yīng)運(yùn)而生；反之，社會(huì)保障雙邊合作無(wú)異于空中樓閣。盡管我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作初見(jiàn)成效，但是政府對(duì)于這一問(wèn)題是關(guān)注而不重視，這是導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作困境重重的關(guān)鍵原因。具而言之，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是我國(guó)政府對(duì)于跨國(guó)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)的認(rèn)識(shí)不足。雖然隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的有效實(shí)施，勞務(wù)輸出已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，但是我國(guó)政府仍然將跨國(guó)勞動(dòng)者視為一種“勞務(wù)商品”，片面追求經(jīng)濟(jì)效益而放松或者忽視勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)。二是對(duì)外勞務(wù)合作的主管部門(mén)設(shè)置不合理。根據(jù)《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》第4條的規(guī)定，我國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作的主管部門(mén)是商務(wù)部，外交、公安、人社、交通、住建、漁業(yè)以及工商等有關(guān)部門(mén)為協(xié)管部門(mén)(見(jiàn)圖2)。但是，商務(wù)部的基本職責(zé)、人員配備以及規(guī)章制度主要集中在經(jīng)貿(mào)合作方面，并不擅長(zhǎng)跨國(guó)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)工作，無(wú)法有效維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

(二)往來(lái)的勞動(dòng)者數(shù)量不對(duì)稱(chēng)

檢視中外社會(huì)保障雙邊合作的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，互有適量的勞動(dòng)者往來(lái)是國(guó)家之間順利締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定的重要前提[20]。倘若國(guó)家之間往來(lái)的勞動(dòng)者數(shù)量不對(duì)稱(chēng)，尤其是在相差懸殊的情況下，那么雙方簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定的可能性微乎其微。因?yàn)樵谏形春炇鹕鐣?huì)保障雙邊協(xié)定的情況下，勞務(wù)輸入較多的國(guó)家不僅可以獲得外籍勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，而且?guī)缀鯚o(wú)需承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。顯然，往來(lái)勞動(dòng)者數(shù)量相差懸殊的情況主要發(fā)生在發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間。作為既得利益者，在社會(huì)保障雙邊談判問(wèn)題上，發(fā)達(dá)國(guó)家往往是心不甘情不愿的，至少是不積極的，它們會(huì)千方百計(jì)地拖延和淡化。毋庸置疑，作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家和重要的勞務(wù)輸出國(guó)，往來(lái)勞動(dòng)者數(shù)量不對(duì)稱(chēng)是導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作問(wèn)題叢生的重要因素之一。如前所述，2017年我國(guó)在外各類(lèi)勞務(wù)人員將近100萬(wàn)，累計(jì)派出各類(lèi)勞務(wù)人員超過(guò)900萬(wàn)，如果加上自發(fā)出國(guó)的勞動(dòng)者，那么累計(jì)勞務(wù)輸出數(shù)量很有可能會(huì)超過(guò)1000萬(wàn)。然而，從我國(guó)境內(nèi)的外籍人員數(shù)量來(lái)看，根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，2010年我國(guó)境內(nèi)的外籍人員數(shù)量為593832人，韓國(guó)、美國(guó)、日本、緬甸、越南、加拿大、法國(guó)、印度、德國(guó)以及澳大利亞是我國(guó)境內(nèi)外籍人員數(shù)量最多的10個(gè)國(guó)家(見(jiàn)圖3)。由此可見(jiàn)，往來(lái)勞動(dòng)者數(shù)量不對(duì)稱(chēng)是我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作無(wú)法規(guī)避的重大難題之一，異常棘手。

圖2 當(dāng)前我國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作管理體制示意圖資料來(lái)源：筆者根據(jù)《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》第4條內(nèi)容繪制。

圖3 我國(guó)境內(nèi)外籍人員數(shù)量最多的10個(gè)國(guó)家資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2010年第六次全國(guó)人口普查接受普查登記的港澳臺(tái)居民和外籍人員主要數(shù)據(jù)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110429_30329.html, 2011-04-29.

(三)沒(méi)有充分利用利益杠桿

國(guó)家之間開(kāi)展社會(huì)保障雙邊合作，實(shí)際上是一個(gè)利益博弈過(guò)程。尤其是發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展社會(huì)保障雙邊合作，更是一個(gè)復(fù)雜的利益博弈過(guò)程。因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的勞動(dòng)者往來(lái)數(shù)量往往不對(duì)稱(chēng)，甚至相差懸殊。在社會(huì)保障雙邊談判過(guò)程中，作為既得利益者的發(fā)達(dá)國(guó)家處于主動(dòng)地位，而發(fā)展中國(guó)家則處于被動(dòng)地位。于是，發(fā)展中國(guó)家要想推動(dòng)社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程，就必須充分利用利益杠桿，有效利用國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)和投資機(jī)會(huì)等各種優(yōu)勢(shì)資源作為談判的籌碼，使得社會(huì)保障雙邊協(xié)定的簽署所帶來(lái)的利益分配格局的改變?cè)趯?duì)方國(guó)家可接受的范圍之內(nèi)。譬如，印度充分利用龐大的國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)作為社會(huì)保障雙邊談判的籌碼，順利地與法國(guó)締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定[21]。與此相反，我國(guó)政府并未充分利用利益杠桿，使得社會(huì)保障雙邊合作問(wèn)題叢生。事實(shí)上，占據(jù)全球20%左右的人口使得我國(guó)具有異常廣闊的國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)和投資空間，再加之我國(guó)已在2013年和2014年先后成為全球最大的貿(mào)易國(guó)和外商直接投資(FDI)流入國(guó)[22-23]，這是全球任何一國(guó)所無(wú)法比擬的，這些優(yōu)勢(shì)資源可以而且應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的重要籌碼。然而，由于人社部和商務(wù)部等相關(guān)部門(mén)各自為政等原因，使得我國(guó)政府在社會(huì)保障雙邊談判中并未有效利用這些優(yōu)勢(shì)資源，沒(méi)有利用對(duì)方國(guó)家在我國(guó)的利益作為博弈點(diǎn)，很難取得突破性進(jìn)展。

(四)社會(huì)保障雙邊合作的法律不健全

擁有完善且優(yōu)良的法律是一國(guó)社會(huì)保障制度健康發(fā)展的重要保障。顯然，社會(huì)保障雙邊合作也概莫能外。否則，社會(huì)保障雙邊合作將會(huì)弊端叢生、舉步維艱。近年來(lái)，伴隨著我國(guó)社會(huì)法的立法工作取得較大進(jìn)展，跨國(guó)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)方面的法制建設(shè)亦有所進(jìn)步。然而，整體而言，我國(guó)在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域的法律仍然不健全，甚至是比較滯后。具體說(shuō)來(lái)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是我國(guó)尚未就跨國(guó)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題制定相關(guān)的法律。盡管跨國(guó)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)事關(guān)數(shù)以百萬(wàn)計(jì)跨國(guó)勞動(dòng)者的切身利益，不可謂不重要，但是這一問(wèn)題尚未進(jìn)入我國(guó)立法機(jī)關(guān)的議事日程，遑論專(zhuān)門(mén)的法律。當(dāng)前我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)主要由行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章構(gòu)成(見(jiàn)表6)，它們不僅法律位階不高，而且重點(diǎn)是對(duì)勞務(wù)輸出進(jìn)行管理，幾乎不涉及勞動(dòng)者的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。二是相關(guān)的法律缺乏跨國(guó)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)內(nèi)容。不僅《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒(méi)有相關(guān)的內(nèi)容，而且《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》也沒(méi)有相應(yīng)的條款。相關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)重缺位，必然會(huì)造成我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作矛盾不斷。

(五)對(duì)國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的重視程度不夠

在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域，國(guó)際勞工組織發(fā)揮著重要作用[24]。國(guó)際勞工組織主要是通過(guò)制定公約的方式來(lái)進(jìn)行國(guó)際勞工立法，出臺(tái)國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)勞工的就業(yè)與社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題作出明確規(guī)定。由于國(guó)際勞工公約是在國(guó)際勞工大會(huì)上一致通過(guò)的，無(wú)論是制定的程序還是相關(guān)的條款都具有公正性，因而受到了各國(guó)的廣泛認(rèn)可，并成為了諸多國(guó)家勞動(dòng)與社會(huì)保障立法的重要參考。顯然，倘若某國(guó)重視國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)，批準(zhǔn)了許多國(guó)際勞工公約，那么其在勞動(dòng)與社會(huì)保護(hù)等方面就實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際接軌，在社會(huì)保障雙邊談判中面臨的障礙就會(huì)大為減少。然而，在種種因素的作用下，我國(guó)政府對(duì)國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的重視程度有限，只批準(zhǔn)了少量國(guó)際勞工公約。具體說(shuō)來(lái)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在現(xiàn)有的195項(xiàng)國(guó)際勞工公約中，我國(guó)政府只批準(zhǔn)了26項(xiàng)；二是對(duì)于八大核心勞工公約，我國(guó)政府只批準(zhǔn)了4項(xiàng)，反之，它們獲得了全世界的普遍認(rèn)可，有的批準(zhǔn)國(guó)家數(shù)量多達(dá)180個(gè)，最少的也有153個(gè)；三是即使是社會(huì)保障領(lǐng)域的國(guó)際勞工公約，我國(guó)也只批準(zhǔn)了31項(xiàng)中的3項(xiàng)，甚至是具有“社會(huì)保障國(guó)際憲章”之譽(yù)的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》，我國(guó)也尚未批準(zhǔn)*資料來(lái)源：國(guó)際勞工組織官方網(wǎng)站www.ilo.org/.。這不僅導(dǎo)致我國(guó)在社會(huì)保障雙邊談判過(guò)程中底氣不足，而且使得發(fā)達(dá)國(guó)家在勞務(wù)合作方面對(duì)我國(guó)設(shè)置了不少的障礙[25]，給我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作形成掣肘。

(六)社會(huì)保障雙邊合作的配套設(shè)施不足

任何一項(xiàng)社會(huì)政策的有效實(shí)施與健康發(fā)展，都離不開(kāi)相對(duì)完善的配套設(shè)施，否則它將百病叢生、步履維艱。誠(chéng)然，社會(huì)保障雙邊合作也概莫能外。事實(shí)上，凡是在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域頗有成就的國(guó)家，都建立了相對(duì)完善的配套設(shè)施，譬如強(qiáng)有力的宣傳機(jī)制和訓(xùn)練有素的專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍等。反觀我國(guó)的情況可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的配套設(shè)施尚存在諸多不足。具而言之，主要有以下幾點(diǎn)：一是缺乏強(qiáng)有力的宣傳機(jī)制，由于人社部等政府部門(mén)和新聞媒體對(duì)社會(huì)保障雙邊合作政策的宣傳力度有限，使得許多企業(yè)和員工對(duì)我國(guó)的社會(huì)保障雙邊協(xié)定知之甚少，能夠有效利用的更是鳳毛麟角；二是缺少完備的跨國(guó)勞動(dòng)者數(shù)據(jù)庫(kù)，各級(jí)人社部門(mén)沒(méi)有掌握跨國(guó)企業(yè)和跨國(guó)勞動(dòng)者的數(shù)量及其參保情況，在辦理互免證明問(wèn)題上，只有當(dāng)事人找上門(mén)來(lái)時(shí)才予以辦理，否則就不管不問(wèn)；三是專(zhuān)業(yè)人才匱乏，盡管社會(huì)保障雙邊合作已有20年左右的歷史，但是無(wú)論是對(duì)于人社部還是地方各級(jí)人社部門(mén)來(lái)講，社會(huì)保障國(guó)際化人才都比較匱乏；四是辦理流程復(fù)雜繁瑣，已在國(guó)內(nèi)參保的跨國(guó)勞動(dòng)者辦理互免證明必須經(jīng)過(guò)7道程序，即填寫(xiě)《〈參保證明〉申請(qǐng)表》→所在單位蓋章→《〈參保證明〉申請(qǐng)表》交由參保所在地的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核并蓋章→寄送至人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心辦公室→人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心審核→出具《參保證明》或者不出具《參保證明》并說(shuō)明原因→申請(qǐng)人持《參保證明》向?qū)Ψ缴绫２块T(mén)申請(qǐng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用豁免(見(jiàn)圖4)，不僅比較耗時(shí)，而且會(huì)給跨國(guó)勞動(dòng)者帶來(lái)諸多不便；五是尚未建立反饋機(jī)制，我國(guó)政府不僅與跨國(guó)勞動(dòng)者缺少溝通，而且與締約國(guó)的定期交流也不暢，無(wú)法就社會(huì)保障雙邊協(xié)定實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)處理。于是，這就必然會(huì)給我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作帶來(lái)諸多障礙。

表6 我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)方面的主要法律

資料來(lái)源：筆者根據(jù)中央人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和相關(guān)部委網(wǎng)站整理。

圖4 跨國(guó)勞動(dòng)者辦理互免證明的流程示意圖資料來(lái)源：筆者根據(jù)《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于實(shí)施中丹社會(huì)保障協(xié)定的通知》所作。

(七)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)意識(shí)淡薄

我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作面臨多重困境，除與政府的重視程度有限和沒(méi)有充分利用利益杠桿等外部原因有關(guān)外，還與跨國(guó)勞動(dòng)者自身方面的原因密切相關(guān)。理論上講，跨國(guó)勞動(dòng)者作為社會(huì)保障雙邊合作的重要主體和主要受益者，可以在這一問(wèn)題上發(fā)揮重要作用。然而，在“強(qiáng)資本弱勞工”的背景下，勞工在國(guó)際勞務(wù)市場(chǎng)中長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者也無(wú)法例外。有學(xué)者指出，權(quán)益保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)是境外勞動(dòng)者權(quán)益受損事件頻發(fā)的重要原因[26]。與此相對(duì)應(yīng)，權(quán)益保護(hù)意識(shí)淡薄也是我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益受損的重要原因。當(dāng)前，我國(guó)的跨國(guó)勞動(dòng)者以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)失業(yè)人員為主[27]，大多屬于低技能勞工，文化水平偏低，對(duì)于東道國(guó)和我國(guó)的社會(huì)保障法律知之甚少，囿于自身的認(rèn)知范圍，他們幾乎不清楚在海外就業(yè)期間享有哪些社會(huì)保障權(quán)益，即使有極少數(shù)依稀知悉，但是在合法權(quán)益受損后能夠措置裕如的勞動(dòng)者寥寥無(wú)幾。于是，當(dāng)社會(huì)保障權(quán)益受損后，許多跨國(guó)勞動(dòng)者往往選擇忍氣吞聲，既不向我國(guó)駐外使領(lǐng)館求助，也不向當(dāng)?shù)氐墓?huì)或者民間組織求救，這不僅導(dǎo)致我國(guó)政府部門(mén)無(wú)法全面掌握境外勞動(dòng)者的權(quán)益受損情況，難以引起重視，而且使得東道國(guó)在這一問(wèn)題上有恃無(wú)恐，更加不愿意與我國(guó)開(kāi)展社會(huì)保障雙邊談判，從而給我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作帶來(lái)了諸多不利影響。

五、我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的完善對(duì)策

如前所述，我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作困境的形成機(jī)理是多維的，這一問(wèn)題凸顯的背后潛藏著紛繁蕪雜的因果鏈條。故而，政府應(yīng)當(dāng)采取一系列有效措施，完善社會(huì)保障雙邊合作的體制和機(jī)制，以有效地維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。

(一)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作面臨的諸多困境與政府重視程度不高具有莫大的聯(lián)系，倘若我國(guó)政府仍然對(duì)社會(huì)保障雙邊合作抱以無(wú)足輕重的態(tài)度，那么這些問(wèn)題將日積月累，并且其負(fù)面影響將隨著勞務(wù)輸出數(shù)量的與日俱增而日益放大。于是，必須增強(qiáng)我國(guó)政府對(duì)社會(huì)保障雙邊合作的重視程度，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。為此，一是要加深政府對(duì)于跨國(guó)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)的認(rèn)識(shí)，將勞務(wù)輸出視為一種特殊的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，不僅要關(guān)注勞務(wù)輸出所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益，而且要重視勞動(dòng)者的就業(yè)和社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)問(wèn)題；二是提升社會(huì)保障雙邊合作的戰(zhàn)略地位，可以考慮將社會(huì)保障雙邊合作確定為“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的重要配套措施，讓社會(huì)保障雙邊合作為其保駕護(hù)航；三是合理設(shè)置對(duì)外勞務(wù)合作的主管部門(mén)，由于勞務(wù)輸出涉及勞動(dòng)者的人身性質(zhì)和人權(quán)性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)歸擅長(zhǎng)處理社會(huì)保障糾紛和維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的人社部管理，讓人社部負(fù)責(zé)對(duì)外勞務(wù)合作的監(jiān)督管理工作，外交、公安、商務(wù)、交通、住建、漁業(yè)以及工商等為協(xié)管部門(mén)(見(jiàn)圖5)，協(xié)助人社部做好對(duì)外勞務(wù)合作管理事務(wù)，以有效地維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

圖5 未來(lái)我國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作管理體制示意圖

(二)充分利用利益杠桿

國(guó)家之間開(kāi)展社會(huì)保障雙邊合作往往是一個(gè)激烈的利益博弈過(guò)程。作為處于弱勢(shì)地位的發(fā)展中國(guó)家，要想在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域有所突破，就必須充分利用國(guó)內(nèi)的消費(fèi)市場(chǎng)和投資機(jī)會(huì)等優(yōu)勢(shì)資源作為與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判的利益杠桿。由于種種原因，我國(guó)在社會(huì)保障雙邊談判中并未充分利用這些利益杠桿，這是導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程緩慢的重要原因之一。于是，要想推動(dòng)社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程，我國(guó)政府就必須充分利用利益杠桿，不僅要有效利用14億人口總量所造就的異常龐大且潛力無(wú)限的國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)和投資空間，而且要充分利用發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)拓我國(guó)市場(chǎng)的的迫切愿望，作為我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判的重要籌碼，有效利用對(duì)方國(guó)家在我國(guó)的利益作為博弈點(diǎn)，讓對(duì)方國(guó)家認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障雙邊協(xié)定的簽署所帶來(lái)的利益格局的改變不至于對(duì)其整體利益造成較大的影響，并且這些利益損失可以通過(guò)其他領(lǐng)域的合作來(lái)彌補(bǔ)，使得發(fā)達(dá)國(guó)家愿意與我國(guó)簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定，以有效地推動(dòng)社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程。

(三)加強(qiáng)社會(huì)保障雙邊合作的立法工作

雖然法律不是萬(wàn)能的，但是優(yōu)良的法律是解決諸多棘手問(wèn)題的關(guān)鍵。正如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中所指出的，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提[28]。在現(xiàn)代文明社會(huì)中，任何一項(xiàng)社會(huì)政策，唯有經(jīng)過(guò)法律的規(guī)制，才能最大限度地避免各種意外情況。顯然，社會(huì)保障雙邊合作亦是如此。事實(shí)上，社會(huì)保障立法是各國(guó)維護(hù)勞動(dòng)者境外社會(huì)保障權(quán)益的重要手段，諸多勞務(wù)輸出大國(guó)都有相對(duì)完善的勞工權(quán)益保護(hù)法律[29]，譬如菲律賓出臺(tái)了《菲律賓勞動(dòng)法典》和《海外勞工和海外菲人法案》。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程緩慢且問(wèn)題叢生，與這一領(lǐng)域的法律不健全有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。故而，為了推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程，就必須完善這一領(lǐng)域的法律。為此，可以從兩個(gè)方面著手：一是國(guó)務(wù)院盡快修訂《對(duì)外承包工程管理?xiàng)l例》和《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，增加跨國(guó)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)內(nèi)容；二是全國(guó)人大及其常委適時(shí)修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)法》以及《勞動(dòng)合同法》等法律，增加跨國(guó)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)條款，以使我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作有法可依。

(四)重視國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)政府批準(zhǔn)的國(guó)際勞工公約數(shù)量嚴(yán)重偏少，不僅給我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作帶來(lái)了諸多障礙，而且導(dǎo)致我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者無(wú)法受到國(guó)際勞工公約的有效保護(hù)，還有損我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。故而，為了推動(dòng)社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)重視國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)，適度批準(zhǔn)相關(guān)的國(guó)際勞工公約。實(shí)際上，我國(guó)批準(zhǔn)適量的國(guó)際勞工公約，不僅有助于完善就業(yè)與社會(huì)保障制度，使其逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌，而且有利于跨國(guó)勞動(dòng)者獲得國(guó)際勞工公約的有效保護(hù)。為此，一是適度批準(zhǔn)剩余的核心勞工公約，我國(guó)政府可以在充分考慮基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，適度批準(zhǔn)其余核心勞工公約，在核心勞工標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌，增強(qiáng)我國(guó)政府在社會(huì)保障雙邊談判中的底氣；二是適度批準(zhǔn)社會(huì)保障方面的國(guó)際勞工公約，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，適度批準(zhǔn)社會(huì)保障領(lǐng)域的其余國(guó)際勞工公約，在勞工社會(huì)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌，以有效減少社會(huì)保障雙邊合作面臨的障礙。

(五)完善社會(huì)保障雙邊合作的配套設(shè)施

常言道：紅花雖好，仍需綠葉襯托。任何一項(xiàng)社會(huì)政策的長(zhǎng)效發(fā)展，都離不開(kāi)相對(duì)完善的配套設(shè)施，否則它將弊病不斷、步履維艱。社會(huì)保障雙邊合作的配套設(shè)施不健全，不僅嚴(yán)重影響我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程，而且大大削弱了社會(huì)保障雙邊協(xié)定的實(shí)施效果。因此，為了有效緩解我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的困境，就必須完善這一領(lǐng)域的配套設(shè)施。具體說(shuō)來(lái)，主要包括五個(gè)方面：一是構(gòu)筑有效的宣傳機(jī)制，我國(guó)相關(guān)部委和宣傳部門(mén)要充分利用各種宣傳方式(主流媒體和自媒體)，大力宣傳社會(huì)保障雙邊合作政策，尤其是重點(diǎn)宣傳已有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定，讓跨國(guó)企業(yè)和跨國(guó)勞動(dòng)者對(duì)其有所了解；二是創(chuàng)建跨國(guó)勞動(dòng)者數(shù)據(jù)庫(kù)，準(zhǔn)確記錄跨國(guó)企業(yè)和勞動(dòng)者的境內(nèi)外分布情況、性別與年齡構(gòu)成以及辦理互免證明的比例等相關(guān)信息，在維護(hù)其社會(huì)保障權(quán)益時(shí)實(shí)現(xiàn)精確瞄準(zhǔn)、有的放矢；三是培養(yǎng)社會(huì)保障國(guó)際化人才，在高校和人社系統(tǒng)建立完善的人才培養(yǎng)體系，大力培養(yǎng)高素質(zhì)的社保國(guó)際化人才，為我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作提供強(qiáng)有力的智力支撐；四是簡(jiǎn)化互免證明的辦理程序，可以嘗試在勞動(dòng)者知情同意的情況下，由勞務(wù)輸出企業(yè)統(tǒng)一辦理，也可以嘗試將出具互免證明的權(quán)限適度下放到勞務(wù)輸出大省的人社部門(mén)，縮減辦理時(shí)間和降低辦理難度，讓更多的勞動(dòng)者從中受益；五是搭建及時(shí)有效的反饋機(jī)制，不僅要在政府與跨國(guó)勞動(dòng)者之間建立溝通機(jī)制，而且要在我國(guó)與締約國(guó)之間建立定期交流機(jī)制，及時(shí)處理社會(huì)保障雙邊合作過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，以有效地維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

(六)增強(qiáng)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)意識(shí)

縱覽中外公共政策的發(fā)展歷史不難發(fā)現(xiàn)，任何一項(xiàng)公共政策的健康發(fā)展，皆離不開(kāi)重要主體或者主要受益者發(fā)揮主觀能動(dòng)性。作為我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的重要主體和主要受益者，跨國(guó)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)意識(shí)淡薄，無(wú)法發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不僅難以維護(hù)自身的社會(huì)保障權(quán)益，而且給社會(huì)保障雙邊合作帶來(lái)了諸多麻煩。于是，為了有效推動(dòng)社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程，就應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)意識(shí)。為此，一是增強(qiáng)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障法律知識(shí)，讓他們對(duì)就業(yè)國(guó)的社會(huì)保障法律有所了解，讓他們知悉在就業(yè)國(guó)享有哪些社會(huì)保障權(quán)益，主要有哪些情況會(huì)損害其社會(huì)保障權(quán)益，當(dāng)合法權(quán)益受損時(shí)如何有效應(yīng)對(duì)；二是提高跨國(guó)勞動(dòng)者的自我保護(hù)意識(shí)，讓他們?cè)诤戏?quán)益受損后，能夠及時(shí)向當(dāng)?shù)卣蛘吖?huì)組織求助，或者向我國(guó)駐外使領(lǐng)館求救，拿起法律武器捍衛(wèi)自身合法權(quán)益。特別需要指出的是，要想增強(qiáng)我國(guó)跨國(guó)勞動(dòng)者的權(quán)益保護(hù)意識(shí)，就必須注重勞務(wù)輸出前的培訓(xùn)，讓勞務(wù)輸出企業(yè)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，培訓(xùn)勞務(wù)人員的法律知識(shí)和求助意識(shí)，讓他們掌握基本的法律知識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，使其在合法權(quán)益受損時(shí)能夠應(yīng)付裕如，而不是楚囚對(duì)泣。

六、結(jié)論

經(jīng)過(guò)20年左右的不懈努力，我國(guó)在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域取得了一些成績(jī)，先后與11個(gè)國(guó)家締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，并正在緊鑼密鼓地與其他國(guó)家開(kāi)展社會(huì)保障雙邊談判，有效維護(hù)了部分跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。然而，由于政府的重視程度不高、往來(lái)勞動(dòng)者數(shù)量不對(duì)稱(chēng)以及沒(méi)有充分利用利益杠桿等原因，使得我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作面對(duì)變幻莫測(cè)的外部環(huán)境時(shí)捉襟見(jiàn)肘，仍然問(wèn)題叢生。故而，政府應(yīng)當(dāng)采取一系列有效措施，如發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、充分利用利益杠桿以及健全法律法規(guī)等，完善我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的體制與機(jī)制，以有效地維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧與進(jìn)步。