胡衛(wèi)衛(wèi) 田富俊

摘要：城市油氣管道安全治理是城市公共安全治理的重要內(nèi)容，利益相關(guān)者作為參與主體并積極發(fā)揮作用是治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)?；凇吧浦巍崩砟?，以新公共管理理論為支撐，分析了我國(guó)城市油氣管道安全治理現(xiàn)狀并對(duì)國(guó)外管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。通過(guò)對(duì)四種不同治理途徑的比較分析，在闡述利益相關(guān)者利益訴求的基礎(chǔ)上構(gòu)建參與式治理模式，并從建立健全相關(guān)的法律法規(guī)、提升利益相關(guān)者的參與程度、完善油氣管道安全協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、構(gòu)建各參與主體間的互動(dòng)耦合機(jī)制等方面提出城市油氣管道安全治理的主要策略。

關(guān)鍵詞：城市油氣管道；安全治理；善治；參與式治理模式

中圖分類號(hào)：X928

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.02.0005

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)，治理主體多元化已經(jīng)成為社會(huì)公共安全治理新的發(fā)展趨勢(shì)。城市油氣管道安全影響到城市人民的生產(chǎn)和生活，也嚴(yán)重威脅到市民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。市民社會(huì)的興起彌補(bǔ)了政府在公共事務(wù)管理中的缺陷，是政府由單一中心管理向公眾參與治理衍變的重要體現(xiàn)[1]。本文中的利益相關(guān)者是指直接或者間接參與城市油氣管道安全治理且與自身利益相關(guān)的組織或個(gè)人，主要有相關(guān)的政府部門、企業(yè)、普通市民、科研機(jī)構(gòu)（專家學(xué)者）、新聞媒體，社會(huì)公益組織，如圖1所示。

利益相關(guān)者參與城市油氣管道安全的治理在一定程度上拉近了政府與其他社會(huì)群體之間的距離，提升了油氣管道安全政策制定和執(zhí)行的效率，真正地發(fā)揮了群眾的力量推動(dòng)社會(huì)公共安全治理。城市油氣管道安全治理作為城市公共安全治理的重要內(nèi)容，引起社會(huì)各界的高度重視，城市油氣管道安全的治理模式和策略成為當(dāng)今社會(huì)探討的重大課題。

一、我國(guó)城市油氣管道安全治理困境及國(guó)外管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）我國(guó)城市油氣管道安全治理的困境

截至2014年底，中國(guó)境內(nèi)建成油氣管道總里程約11.7萬(wàn)千米，但是生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，安全保障能力不足。近年來(lái)，油氣管道安全事件頻發(fā)，特別是山東青島“11·22”事件中石化東黃輸油管道泄漏爆炸和大連“6·30”泄漏燃燒事件，城市特有的“場(chǎng)”吸引和“場(chǎng)”輻射引起社會(huì)的動(dòng)蕩。城市油氣管道安全風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及企業(yè)內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要是“第三方”打孔盜油、高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)和后建工程施工損傷風(fēng)險(xiǎn)；自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要指地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)的油氣管道安全風(fēng)險(xiǎn)；企業(yè)內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)主要指企業(yè)提供的管道產(chǎn)品質(zhì)量不符合要求，安全投入低等原因造成的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)城市油氣管道安全治理目前面臨的困境主要有以下幾個(gè)方面：

第一，政府主導(dǎo)性強(qiáng)，管理主體單一。行政體制改革滯后導(dǎo)致政府權(quán)力過(guò)度集中，油氣管道安全治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，需要多個(gè)部門的合作，然而在油氣管道的安全治理中，政府盡可能地包攬了一切管理事務(wù)，其他社會(huì)組織因?yàn)闆](méi)有執(zhí)法權(quán)，參與效度低，導(dǎo)致政府失靈。第二，各個(gè)部門職責(zé)不清，協(xié)調(diào)不合理。我國(guó)城市油氣管道安全管理因職責(zé)不清常出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象，監(jiān)局、發(fā)改委、公安局共同參與管理，遇到責(zé)任就會(huì)相互推諉，遇到好處就會(huì)相互爭(zhēng)奪。第三，監(jiān)管機(jī)制不健全。網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)管機(jī)制是安全治理的重要途徑，但由于缺乏市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致城市油氣管道安全管理中監(jiān)管主體不明，職責(zé)不清，監(jiān)管缺位、錯(cuò)位和越位的現(xiàn)象層出不窮[2]。第四，油氣管道腐蝕問(wèn)題嚴(yán)重。隨著時(shí)間的推移，油氣會(huì)對(duì)管道造成腐蝕，我國(guó)60%的現(xiàn)有管道屬于超長(zhǎng)服役，油氣管道本身質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或者缺乏必要的防腐措施也是造成管道腐化的主要原因。第五，油氣管道規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)導(dǎo)致城市規(guī)劃的工作量增加，然而政府缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的意識(shí)，多數(shù)規(guī)劃主管部門很少把管道設(shè)施納入到總體規(guī)劃之中考慮，致使長(zhǎng)輸管道的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)面臨著越來(lái)越嚴(yán)峻的形勢(shì)，埋下安全隱患。

（二）國(guó)外油氣管道安全治理經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在油氣管道安全治理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)油氣管道安全治理提供了有益的啟示：

第一，完善相關(guān)法律法規(guī)體系。比如，美國(guó)制定專門的《管道安全法》以及《2002年管道安全改進(jìn)法令》等眾多涉及油氣管道安全的法律法規(guī)，其內(nèi)容涉及到油氣管道本體質(zhì)量和外部安全等。第二，多部門聯(lián)合監(jiān)管。通過(guò)健全油氣管道安全監(jiān)管機(jī)制，明確各個(gè)監(jiān)督主體的職責(zé)，實(shí)行聯(lián)合監(jiān)管。第三，治理主體多元。油氣安全治理涉及多個(gè)主體，以美國(guó)為例，包括政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織及技術(shù)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)管理，政府部門主要負(fù)責(zé)宏觀的整體規(guī)劃，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，技術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)技術(shù)檢驗(yàn)，社會(huì)組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理。第四，通過(guò)宣傳教育，提升社會(huì)公眾的安全意識(shí)，增加社會(huì)安全投入，美國(guó)從聯(lián)邦到企業(yè)都有專項(xiàng)預(yù)算。第五，發(fā)動(dòng)公眾參與油氣管道安全工作，通過(guò)溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享。在國(guó)外有很多社會(huì)團(tuán)體發(fā)揮了重要作用，比如加大拿的CEPA、英國(guó)的UKOPA、美國(guó)的PST、AOPL以及防腐工程師學(xué)會(huì)NACE等。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城市油氣管道安全治理中存在的問(wèn)題和治理路徑進(jìn)行了探討，但是采用何種模式以及參與策略是什么，仍需進(jìn)一步探究。

二、城市油氣管道安全治理途徑比較

城市油氣管道安全治理一般有四種途徑，即國(guó)家治理途徑、公民社會(huì)治理途徑、平行治理途徑和參與式治理途徑[3]。國(guó)家治理途徑是以科層制為依托，實(shí)行垂直管理，呈現(xiàn)權(quán)力矩陣，各層級(jí)之間是一種統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，完全依靠政府統(tǒng)治力來(lái)進(jìn)行油氣管道安全治理；公民社會(huì)治理途徑主要依靠社會(huì)公共部門，通過(guò)自我調(diào)節(jié)，自我管理的方式進(jìn)行油氣管道安全治理；平行治理途徑主要是以市場(chǎng)機(jī)制為依托，運(yùn)用一定的規(guī)則，通過(guò)社會(huì)與市場(chǎng)之間的互動(dòng)來(lái)進(jìn)行治理；參與式治理途徑是新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，以新公共管理理論為支撐，主要特點(diǎn)是治理主體多元化，通過(guò)利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益鏈條來(lái)調(diào)節(jié)各個(gè)利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系。從管理主體、管理機(jī)制、管理方式、管理側(cè)重點(diǎn)和管理資源來(lái)源等維度進(jìn)行對(duì)比，上述四種途徑存在明顯差異，具體情況見(jiàn)表1。

通過(guò)對(duì)四種城市油氣管道安全治理途徑的比較分析發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)依靠科層官僚制的政治統(tǒng)治模式已經(jīng)很難適應(yīng)社會(huì)治理的需要，以政府為中心的治理路徑很難實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化整合，管理方式僵硬導(dǎo)致管理效率低下。公民社會(huì)治理途徑雖然是一種理想化的治理模式，但是不符合我國(guó)實(shí)際情形，我國(guó)公民社會(huì)雖然有一定程度的發(fā)展，但是還不成熟，國(guó)民素質(zhì)還有待提升。我國(guó)同世界各國(guó)的油氣管道安全治理方式存在很大的差異，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家好的治理經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但是不能照搬照抄，因此依靠國(guó)際統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的平行治理途徑并不能在我國(guó)城市油氣管道安全治理中發(fā)揮作用。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制打破了原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制單一的利益結(jié)構(gòu)，形成多元化的利益格局。很顯然，基于善治的理念，倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)參與式的治理模式為我國(guó)城市油氣管道安全治理提供一種思路，將促進(jìn)我國(guó)城市油氣管道安全治理效率的提升。

三、城市油氣管道安全治理中利益相關(guān)者的利益訴求分析

（一）相關(guān)政府部門的利益訴求

我國(guó)政府的權(quán)力來(lái)源于人民，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。在城市油氣管道安全治理中，政府要起主導(dǎo)作用，作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，政府行為要對(duì)人民負(fù)責(zé)。政府參與油氣管道安全治理是政府公信力的表現(xiàn)，也是政府的職責(zé)。油氣管道的鋪設(shè)和管道安全的監(jiān)管都離不開政府的直接參與，每當(dāng)油氣管道泄漏或者涉及到油氣管道安全事故的時(shí)候，政府處理的態(tài)度和時(shí)效是檢驗(yàn)政府合法性權(quán)威的重要指標(biāo)，因此，政府參與油氣管道安全治理是為了維護(hù)政府形象和自身的合法性權(quán)威。

（二）油氣管道企業(yè)的利益訴求

油氣管道企業(yè)作為盈利性組織，其目的是追求自身利益最大化。油氣管道安全事故發(fā)生的很大一部分原因是管道質(zhì)量不合格，設(shè)施不齊全，這與油氣企業(yè)或者管道企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量投入有關(guān)。有些管道企業(yè)在建設(shè)管道時(shí)偷工減料，沒(méi)有對(duì)管道包敷防腐絕緣層，甚至沒(méi)有加設(shè)陰極保護(hù)裝置，對(duì)于容易被碰撞的局部管道沒(méi)有設(shè)置標(biāo)志，企業(yè)的員工在施工時(shí)，在缺乏嚴(yán)格監(jiān)管的情況下不按照技術(shù)操作規(guī)程和相關(guān)的制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。因此，油氣管道的安全治理離不開企業(yè)，而企業(yè)為了維護(hù)自身的信譽(yù)和形象必須以主體的身份參與治理，其最終目的是實(shí)現(xiàn)盈利。

（三）普通市民的利益訴求

城市油氣管道安全是城市公共安全治理的重要組成部分，關(guān)乎著普通市民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市居民的收入增多，生活質(zhì)量提升，對(duì)生命更加珍惜，生命和財(cái)產(chǎn)作為市民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，越來(lái)越得到市民的愛(ài)護(hù)，因此，可能會(huì)對(duì)威脅到自身安全的各種因素給予重視。政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)提升了市民的政治參與熱情，更多的市民的民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，會(huì)通過(guò)更多的途徑和方式參與到公共事務(wù)的決策中。城市油氣管道安全作為公共安全的重要組成部分屬于公共產(chǎn)品的范疇，公共產(chǎn)品具有正的外部性，市民更愿意投入時(shí)間和金錢以及更多的資源去維護(hù)油氣管道的安全[4]。

（四）新聞媒體及科研機(jī)構(gòu)的利益訴求

新聞媒體作為重要的社會(huì)力量在公共危機(jī)管理中發(fā)揮重要作用，當(dāng)油氣管道安全事件發(fā)生時(shí)，公眾一般會(huì)通過(guò)媒體了解事件的發(fā)展動(dòng)態(tài)和相關(guān)信息，新聞媒體作為信息傳播的媒介，為了提升自身的關(guān)注度和知名度，往往在涉及油氣管道安全等問(wèn)題上總是沖在最前面以便獲取一手信息資料?？蒲袡C(jī)構(gòu)在油氣管道安全治理中充當(dāng)智庫(kù)的作用，為政府部門提供決策咨詢。科研機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行需要一定的成本，而科研經(jīng)費(fèi)是維護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的主要資金來(lái)源，為了獲取更多的經(jīng)費(fèi)，科研機(jī)構(gòu)往往會(huì)更多地爭(zhēng)取關(guān)于社會(huì)治理的相關(guān)課題，油氣管道安全治理作為當(dāng)今社會(huì)治理中的一大課題為科研機(jī)構(gòu)提供契機(jī)。

（五）社會(huì)公益組織的利益訴求

社會(huì)公益組織的興起是社會(huì)治理中人文關(guān)懷水平提升的表現(xiàn)，促進(jìn)民主政治的完善，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是有效彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)同時(shí)失靈的有效手段。在城市油氣管道安全治理中，社會(huì)公益組織比如法律協(xié)會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)及慈善協(xié)會(huì)等社會(huì)公益組織扮演重要角色，其目標(biāo)是發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)，在安全宣傳、搶險(xiǎn)救災(zāi)等志愿服務(wù)中發(fā)揮作用。社會(huì)公益組織通過(guò)參與油氣管道安全治理促進(jìn)自身合法性地位的確立，提升社會(huì)影響力。

四、城市油氣管道安全治理的模式選擇

（一）參與式治理模式的理論和政策依據(jù)

城市油氣管道安全治理屬于公共產(chǎn)品的范疇，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，這就為“搭便車”行為的發(fā)生提供了可能。單純依靠政府進(jìn)行油氣管道規(guī)劃和管道安全監(jiān)管已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，政府行政體制改革滯后而導(dǎo)致政府在處理公共事務(wù)中效率低下，是政府失靈的表現(xiàn)。在政府和市場(chǎng)同時(shí)失靈的情況下，“治理”應(yīng)運(yùn)而生[5]。20世紀(jì)90年代，羅西瑙在其著作《沒(méi)有政府的治理》中把“治理”表達(dá)為：作為一種管理機(jī)制，雖然沒(méi)有授權(quán)但是能夠發(fā)揮作用，為了實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)，活動(dòng)主體不一定是政府，不完全依靠政府統(tǒng)治力[6]。直到1995年，全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》中給出比較準(zhǔn)確的定義，即“治理”是通過(guò)協(xié)調(diào)各個(gè)利益主體的關(guān)系并通過(guò)相互合作實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，“治理”不等同一個(gè)規(guī)則，而是相互協(xié)調(diào)的過(guò)程，治理不僅涉及到公共部門還有私人部門。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。社會(huì)廣大群體的積極參與是人民主權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)形式和民主政治的重要標(biāo)志。黨的十八屆三中全會(huì)圍繞健全公共安全體系提出食品藥品安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)治安防控等方面的體制機(jī)制改革任務(wù)；十八屆四中全會(huì)提出了加強(qiáng)公共安全立法、推進(jìn)公共安全法治化的要求。這些舉措說(shuō)明黨和國(guó)家把維護(hù)公共安全擺在更加突出的位置，為完善治理模式提供理論和政策的依據(jù)。

（二）參與式治理模式的構(gòu)建

我們目前正處于傳統(tǒng)治理體系向現(xiàn)代治理體系轉(zhuǎn)變的過(guò)渡期，現(xiàn)代治理的手段、主體、側(cè)重點(diǎn)及機(jī)制是對(duì)傳統(tǒng)政府集權(quán)的國(guó)家治理模式的挑戰(zhàn)，反映出治理模式的進(jìn)步。參與式治理模式作為現(xiàn)代治理的重要手段，是城市公共安全治理的基本導(dǎo)向[7]。《石油、天然氣管道保護(hù)條例》第三條規(guī)定石油、天然氣管道實(shí)行專業(yè)管理和群眾保護(hù)相結(jié)合的原則，現(xiàn)有的法律條文中蘊(yùn)含善治的理念。城市油氣管道安全治理涉及到各級(jí)政府、企業(yè)、媒體、普通市民、第三方團(tuán)體等多個(gè)主體，且各個(gè)主體在安全治理中扮演不同的角色，通過(guò)利益鏈條和互動(dòng)機(jī)制將各個(gè)主體編制到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中共同參與城市油氣管道安全治理的決策。在公眾參與的網(wǎng)絡(luò)化模式中，各個(gè)主體之間的合作是油氣管道安全治理這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提，各個(gè)成員在明確自身角色定位的基礎(chǔ)上，以油氣管道安全治理的規(guī)則和程序?yàn)樾袆?dòng)的指南。

參與式的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)治理的經(jīng)濟(jì)、效率、效能、民主和公平，參與目標(biāo)在參與程序中得以體現(xiàn)，參與式治理模式中共設(shè)置4種程序即決策、執(zhí)行、監(jiān)管和評(píng)估。在每一個(gè)參與程序中，基于利益相關(guān)者的價(jià)值選擇和職能定位進(jìn)行參與，具體見(jiàn)圖2.

（三）參與主體的職能定位和責(zé)任等級(jí)劃分

在城市油氣管道安全治理中，各個(gè)參與主體分別扮演著不同的角色，明確參與主體的責(zé)任是提升油氣管道安全治理的關(guān)鍵[8]。政府主要起到規(guī)劃責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和協(xié)調(diào)責(zé)任，企業(yè)要承擔(dān)主體責(zé)任，媒體、市民和科研機(jī)構(gòu)要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。政府規(guī)劃部門在城市規(guī)劃中要合理設(shè)計(jì)，謹(jǐn)慎決策，通過(guò)責(zé)任追究機(jī)制倒逼政府的決策向科學(xué)化、民主化邁進(jìn)。監(jiān)管部門要對(duì)油氣管道的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)管道的內(nèi)檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行充分評(píng)估，建立24小時(shí)油氣管道安全治理機(jī)制并派駐專職人員進(jìn)行監(jiān)管，城市油氣管道涉及跨區(qū)域合作問(wèn)題，也需要政府相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。企業(yè)要承擔(dān)主體責(zé)任，在提供油氣產(chǎn)品、管道設(shè)施等產(chǎn)品時(shí)要加強(qiáng)安全的投入，對(duì)提供的產(chǎn)品和服務(wù)承擔(dān)責(zé)任。媒體、市民和科研機(jī)構(gòu)要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。新聞媒體要通過(guò)宣傳增強(qiáng)公眾對(duì)油氣管道安全的重視，對(duì)油氣管道安全事件要及時(shí)地向社會(huì)公布，滿足公眾知情權(quán)，避免不必要的社會(huì)恐慌；普通市民自覺(jué)地融入油氣管道安全治理中，首先自身不要去破壞油氣管道安全，其次對(duì)“第三方破壞”行為要進(jìn)行制止；科研機(jī)構(gòu)為油氣管道安全提供科學(xué)的對(duì)策以及技術(shù)支持；社會(huì)公益組織是民間自發(fā)興起的以公益為目的的社會(huì)團(tuán)體，主要職能是加強(qiáng)油氣管道安全知識(shí)和技能的講解，增強(qiáng)群眾的安全觀念，在發(fā)生油氣管道安全事故中，搶險(xiǎn)救災(zāi)，捐助物質(zhì)等，見(jiàn)表2。

公共安全管理理論認(rèn)為：在現(xiàn)代治理?xiàng)l件下，必須明確地界定社會(huì)各個(gè)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該是分層次的。按照該理論的觀點(diǎn)，城市油氣管道安全治理中，各個(gè)主體承擔(dān)的責(zé)任分為四級(jí)（見(jiàn)表3），政府為第一級(jí)，企業(yè)為第二級(jí)，第三等級(jí)為各社會(huì)團(tuán)體及組織，第四級(jí)是個(gè)體。

五、加強(qiáng)我國(guó)城市油氣管道安全治理的主要策略

（一）建立健全相關(guān)的法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是公眾有序參與城市油氣管道安全治理的重要保障，因此，為了保障參與式治理模式的順利實(shí)現(xiàn)，在《石油天然氣油氣管道保護(hù)法》的基礎(chǔ)上借鑒國(guó)外成熟的做法完善法律法規(guī)[9]。首先，推進(jìn)公民參與程序的合法化，明確參與的程序并以法律條文的形式確定下來(lái)。要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定不斷完善陪審制度以及公民參與立法的制度，對(duì)公民參與的形式、內(nèi)容以及方式進(jìn)行明確規(guī)定。其次，促進(jìn)法律條文的具體化。通過(guò)完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，對(duì)城市油氣管道安全治理中各個(gè)參與主體的職責(zé)、合作方式，運(yùn)作機(jī)制等進(jìn)行具體的設(shè)定，充分考慮相關(guān)法律制度運(yùn)行的連貫性和與其他部門規(guī)章的融合性。最后，維護(hù)土地使用者權(quán)利。通過(guò)法律規(guī)范恰當(dāng)?shù)靥幚硗恋厥褂脵?quán)，對(duì)《土地保護(hù)法》和《石油天然氣油氣管道保護(hù)法》中關(guān)于土地使用權(quán)問(wèn)題要明確地界定，通過(guò)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)利益沖突問(wèn)題。

（二）提升利益相關(guān)者的參與程度

主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)是利益相關(guān)者參與城市油氣管道安全治理的關(guān)鍵因素。實(shí)際上，參與意識(shí)低下和參與能力不足是造成城市油氣管道安全治理中利益相關(guān)者參與程度低的主要原因。為提升其他社會(huì)群體的參與度應(yīng)從三個(gè)方面入手：一是加快行政體制改革進(jìn)程。政府應(yīng)該通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，加快促進(jìn)管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，通過(guò)各種渠道和方式提高公眾的參與熱情。二是充分發(fā)揮社會(huì)力量。城市社區(qū)設(shè)立開辦油氣管道安全宣傳中心和成立油氣管道安全宣傳小組，通過(guò)聽講座、設(shè)置宣傳欄、社區(qū)居民學(xué)習(xí)交流等多種形式讓社區(qū)市民認(rèn)識(shí)到居住周邊地區(qū)油氣管道安全保護(hù)的重要性。在房屋拆遷和工程建設(shè)中盡可能避開油氣管道地段，對(duì)油氣管道的偷竊行為及危險(xiǎn)油氣管道安全的行為要加以制止。三是提高公眾文化素養(yǎng)。以大力發(fā)展科技文化教育為契機(jī)，提升市民的文化素養(yǎng)，通過(guò)素質(zhì)教育提高公民在油氣管道監(jiān)管、維護(hù)等方面的技能和知識(shí)。

（三）完善油氣管道安全協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

安全協(xié)同監(jiān)管的目標(biāo)是通過(guò)各個(gè)子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的協(xié)作提升整體的協(xié)同效果。我國(guó)城市油氣管道安全涉及各個(gè)主體的利益，首先應(yīng)該完善協(xié)同監(jiān)管的法律制度。法律體現(xiàn)了公眾的意志，是各個(gè)主體相互作用的重要規(guī)則，通過(guò)法律的權(quán)威有效約束各個(gè)參與主體的行為和互動(dòng)[10]。其次，通過(guò)組織模式的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)同層監(jiān)管機(jī)構(gòu)和不同層次監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全方位對(duì)接。從組織模式來(lái)講，協(xié)同監(jiān)管機(jī)制分為三個(gè)層次：第一層次是中央政府層面的安全生產(chǎn)委員會(huì)，負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃協(xié)同；第二個(gè)層面是地方的監(jiān)管部門；第三個(gè)層面是社會(huì)性的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。為了克服不同監(jiān)管部門之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，應(yīng)創(chuàng)建城市油氣管道安全協(xié)同監(jiān)管信息平臺(tái)。通過(guò)GPS、GIS以及無(wú)線網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)把各個(gè)參與主體銜接起來(lái)，形成強(qiáng)大的監(jiān)管信息資源共享數(shù)據(jù)路。最后，加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管資源的投入。城市油氣管道安全監(jiān)管是一個(gè)龐大的工程，需要充足的人力、物力和財(cái)力做支撐。國(guó)家安全投入的規(guī)模要擴(kuò)大，創(chuàng)造條件讓更多的社會(huì)組織參與到監(jiān)管體系中來(lái)，與此同時(shí)要大力發(fā)展專業(yè)化的和職業(yè)化的監(jiān)管人才。

（四）構(gòu)建各參與主體間的互動(dòng)耦合機(jī)制

城市油氣管道安全治理涉及多個(gè)主體，在治理過(guò)程中，通過(guò)加強(qiáng)部門合作，完善各個(gè)參與主體的互動(dòng)耦合機(jī)制，可以有效地提升治理效果。政府是安全治理的主導(dǎo)性力量，通過(guò)政策文件鼓勵(lì)市民參與油氣管道安全治理，對(duì)市民的舉報(bào)和監(jiān)督行為給與嘉獎(jiǎng)。為激發(fā)社會(huì)公益組織在油氣管道安全治理中的積極性，可以通過(guò)法律權(quán)威賦予社會(huì)公益組織的合法地位和權(quán)力，以政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的方式推進(jìn)行政體制改革[11]。通過(guò)政企聯(lián)動(dòng)機(jī)制促進(jìn)政府部門和相關(guān)企業(yè)的合作，政府通過(guò)公開招標(biāo)，減免稅收，財(cái)政補(bǔ)貼等方式保證企業(yè)加大產(chǎn)品安全投入，企業(yè)積極承擔(dān)政府實(shí)施的油氣管道規(guī)劃項(xiàng)目；通過(guò)給科研機(jī)構(gòu)以科研項(xiàng)目和科研經(jīng)費(fèi)的方式提高科研部門的合作熱情。油氣企業(yè)和管道企業(yè)加強(qiáng)同科研機(jī)構(gòu)的合作，通過(guò)協(xié)商機(jī)制確立合作關(guān)系，特別是在油氣管道產(chǎn)品質(zhì)量的科技研發(fā)上，充分整合雙方的科研資源，創(chuàng)造安全的質(zhì)量高的產(chǎn)品[12]。媒體作為宣傳輿論陣地，在城市油氣管道安全宣傳教育和滿足公眾信息知情權(quán)方面發(fā)揮著重要作用，因?yàn)楦鱾€(gè)參與主體都要和媒體建立合作關(guān)系，將涉及油氣管道安全的相關(guān)信息通過(guò)新聞媒體告知公眾。

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（責(zé)任編輯 王婷婷）