林順輝

（上海市堤防（泵閘）設(shè)施管理處，上海 200080）

1 問題的提出

上海東臨東海、背靠太湖，北挾長江口、南瀕杭州灣，是典型的平原感潮河網(wǎng)地區(qū)，又因位于北亞熱帶南緣，東亞季風(fēng)盛行，氣候溫和濕潤，臺風(fēng)和降雨較多，特定的地理環(huán)境，使上海在盡享漁耕舟楫之利的同時，也備受臺風(fēng)、暴雨、高潮、洪水等4大災(zāi)害的困擾。而稠密的人口，密集的財富，使得上海災(zāi)害的敏感性、風(fēng)險性高，一旦受災(zāi)，將帶來嚴重的損失，上海市防汛安全的重要性非同一般，是全國重點防洪（汛）城市。為此必須對上海市防汛組織機構(gòu)能力建設(shè)進行綜合設(shè)想，以期全面提升上海城市防汛能力。

2 上海市防汛組織機構(gòu)概況

2.1 指揮體系架構(gòu)

上海市防汛組織指揮體系由指揮機構(gòu)和組織機構(gòu)組成。其中防汛指揮機構(gòu)主要由市、區(qū)兩級政府按照統(tǒng)一指揮、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、以塊為主的原則，建立由政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥、有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的防汛指揮部，各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門、單位也相應(yīng)建立防汛指揮部或防汛領(lǐng)導(dǎo)小組[1]。防汛組織機構(gòu)主要由各級防汛指揮部辦公室及各級防汛指揮部成員單位構(gòu)成，防汛指揮部辦公室一般設(shè)在同級水行政主管部門。圖1為上海市防汛組織指揮體系總體架構(gòu)圖。

圖1 上海市防汛組織指揮體系總體架構(gòu)圖

2.2 工作內(nèi)容

根據(jù)市、區(qū)防汛辦及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）防汛組織機構(gòu)職責(zé)分工，按照汛前、汛中及汛后3個階段梳理出各級防汛組織機構(gòu)共計35項重點工作內(nèi)容（見表1）[2]。

3 上海市防汛組織機構(gòu)存在的主要問題

在長期防汛實踐中，上海市防汛組織機構(gòu)及指揮部成員單位形成了諸多行之有效的工作機制，但是歷年防汛防臺工作中也暴露出一些具有普遍性的問題。

（1）防汛組織機構(gòu)人員流動性大，業(yè)務(wù)水平不足。防汛工作需要一支相對穩(wěn)定的，業(yè)務(wù)熟悉、經(jīng)驗豐富的防汛干部隊伍，但是區(qū)級防汛辦及成員單位防汛干部兼職多，防汛工作人員流動性大、新手多，防汛隊伍不穩(wěn)定，部分單位“汛前湊班子，汛后散攤子”的現(xiàn)象仍然存在。新上崗的防汛工作人員對防汛工作不熟悉，缺乏工作經(jīng)驗，上海市又尚未針對具體防汛工作事項編制能夠快速指導(dǎo)工作人員實際操作的工作手冊，導(dǎo)致在實際防汛工作中，防汛組織機構(gòu)表現(xiàn)出業(yè)務(wù)水平不足的問題。

（2）各級防汛組織機構(gòu)與成員單位協(xié)同工作體制機制尚不完善，應(yīng)急聯(lián)動存在不足。目前，上海市已經(jīng)建立防汛防臺的應(yīng)急會商機制及信息共享機制，但防汛組織機構(gòu)與指揮部成員單位之間的組織體制機制仍不完善，這與日益變化的防汛形勢不相適應(yīng)。在防汛工作中，具體表現(xiàn)為各級防汛辦與各級指揮部成員單位之間信息交換機制不夠靈、成員單位反應(yīng)不夠快，在面對復(fù)雜多變的汛情、災(zāi)情時，上海市防汛指揮組織體系較難做出迅速、及時、準確、有效的響應(yīng)。如2012年“?？迸_風(fēng)期間，氣象部門的監(jiān)測預(yù)報難以在第一時間全面的傳達到各防汛指揮機構(gòu)及成員單位，產(chǎn)生一些不利影響[3]。

表1 各級防汛組織機構(gòu)汛前、汛中及汛后階段重點工作事項表

（3）防汛責(zé)任難落實，防汛基礎(chǔ)設(shè)施日常養(yǎng)護、安全檢查不到位，尚存在不少薄弱環(huán)節(jié)。防汛責(zé)任制落實不到位的問題較難解決，這不僅體現(xiàn)在防汛基礎(chǔ)設(shè)施安全檢查、日常養(yǎng)護上，在汛后總結(jié)過程中，防汛責(zé)任追究機制也存在流于形式的現(xiàn)象。由于防汛責(zé)任難以落實，防汛基礎(chǔ)設(shè)施的日常養(yǎng)護和安全檢查難以做到位?！昂？迸_風(fēng)影響期間，蘇州河中游段堤防多處出現(xiàn)防汛墻后嚴重淘空，蘇州河下游段（市區(qū)段）堤防發(fā)生3處險情，蘇州河中游段堤防墻后土體淘空也較嚴重，整個蘇州河堤段多處出現(xiàn)面積大且內(nèi)外貫通的孔洞，沿堤防汛搶險通道不暢，違規(guī)搭建多等，如果汛前日常養(yǎng)護和安全檢查工作做到位，這些問題是可以避免的。

（4）防汛組織機構(gòu)及各成員單位裝備仍顯不足。在歷年防汛工作總結(jié)大會中，上海市防汛組織機構(gòu)及各成員單位反映集中的問題是防汛裝備，尤其是應(yīng)急裝備仍顯不足。如：2012年防御“海葵”臺風(fēng)過程中，有個別區(qū)存在搶險隊伍、裝備落實不到位，應(yīng)急車輛配備不足等情況，還有些單位和部門現(xiàn)有裝備和力量無法滿足突擊、集中處置的需要。

4 提升上海市防汛組織機構(gòu)能力的要點

（1）深化防汛組織機構(gòu)人事改革，確保防汛工作人員相對穩(wěn)定。為適應(yīng)上海地區(qū)防汛的新形勢和雨情、工情、水情的復(fù)雜性、多變性，必須建設(shè)快速、靈活、有效的防汛組織指揮體系，應(yīng)加強防汛組織機構(gòu)建設(shè)，固定機構(gòu)人員，建立規(guī)章制度，提高隊伍素質(zhì)。同時，上海市出臺的一系列防汛工作的相關(guān)規(guī)章制度較為龐雜，部分規(guī)定和條例中存在不一致的情況，這導(dǎo)致一線防汛工作人員實際操作過程中存在不明晰的情況。深化機構(gòu)人事改革，確保各級防汛干部相對穩(wěn)定，努力提高防汛業(yè)務(wù)水平。

（2）明確組織機構(gòu)具體職責(zé)，落實責(zé)任主體。全面梳理上海市防汛工作的內(nèi)容、責(zé)任邏輯關(guān)系、具體工作事項、職責(zé)分工。結(jié)合歷年防汛工作經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)成果，進一步明確各防汛機構(gòu)及其成員的具體職責(zé)，并強化責(zé)任主體機制，將防汛工作的具體職責(zé)、事務(wù)與具體崗位相銜接，一旦防汛過程中出現(xiàn)事故，在后期總結(jié)階段落實到主體責(zé)任人。

（3）健全防汛組織體制機制，加強防汛演練，增強部門聯(lián)動配合能力。健全上海市防汛組織機構(gòu)及成員單位聯(lián)動防汛的體制機制，確保各級防汛組織機構(gòu)及成員單位之間信息連通，指令暢通，響應(yīng)及時。全市各級水務(wù)、氣象、水文、海洋、建設(shè)、公安、消防、電力、燃氣、環(huán)衛(wèi)、綠化、房管、海事、港口、漁政、通信、交通、農(nóng)業(yè)、教育、宣傳、邊防、民防、安監(jiān)、機場、地鐵等部門應(yīng)加強防汛演練，在演練中增強部門聯(lián)動、協(xié)調(diào)配合能力。

（4）不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，完善應(yīng)急預(yù)案，提高防汛應(yīng)急水平。在歷年防汛工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對當年防汛預(yù)案暴露出來的問題進行重點分析研究，根據(jù)形勢變化，不斷修訂完善防汛應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急預(yù)案的完整性及可操作性。目前，區(qū)一級防汛組織在人員組成和防汛應(yīng)急搶險水平上存在不足，而區(qū)防汛辦又是非常重要的一級防汛組織，起著承上啟下的作用，因此，必須大力加強建設(shè)，制定符合實際情況，可操作性強的防汛預(yù)案，把防汛責(zé)任落實到邊、到底、到位。

（5）開展上海市防汛工作標準化研究，編制工作指導(dǎo)手冊。標準化是重復(fù)性工作達到成熟管理的標志。開展上海市防汛工作的頂層設(shè)計和標準化研究，梳理歸納歷年防汛工作中的重復(fù)性工作事項，按照其內(nèi)在邏輯梳理編制成防汛工作指導(dǎo)手冊，逐步使上海市防汛工作往更高階段的規(guī)范化、流程化、精細化方向發(fā)展，并為未來上海市防汛工作的信息化奠定基礎(chǔ)。

（6）加強防汛成員單位的物資儲備和裝備建設(shè)。確保防汛資金和防汛物資準備充足，是防汛工作順利開展的重要先決條件。進一步健全各級防汛組織，充實防汛管理力量，適當加強管理裝備，進一步規(guī)范防汛工作制度，加強防汛搶險物資儲備，保障防汛工作的順利開展。

5 結(jié) 語

在歷屆上海市黨委、市政府的重視和領(lǐng)導(dǎo)下，逐步建立起防汛組織指揮體系、工程體系、預(yù)警預(yù)案體系、信息保障體系和搶險救援體系等5個防汛安保體系，其中防汛組織指揮體系是關(guān)鍵的一環(huán)，也是最能發(fā)揮人的主觀能動性的一環(huán)。目前建立的由市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級防汛組織機構(gòu)及指揮部成員單位構(gòu)成的防汛組織體系，在防汛防臺工作中發(fā)揮巨大作用，取得顯著成效，但是在日益嚴峻的防汛形勢以及習(xí)總書記強調(diào)的防汛工作“兩個堅持”和“三個轉(zhuǎn)變”新理念背景下，仍需進一步提升完善。