吉 文

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家，合理的水價(jià)機(jī)制是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高農(nóng)業(yè)用水管理水平的重要手段。推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的必然要求，既是現(xiàn)實(shí)之需，更是長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展之要——

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家。農(nóng)業(yè)是用水大戶(hù)，占我國(guó)用水總量的60%以上，合理的水價(jià)機(jī)制是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高農(nóng)業(yè)用水管理水平的重要手段。2014年7月，水利部選擇河南、寧夏、江西等7省份實(shí)施水權(quán)試點(diǎn)以來(lái)，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革取得了初步成效。目前，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作進(jìn)展如何？改革工作中還有哪些難點(diǎn)？下一步又該如何持續(xù)推進(jìn)？針對(duì)這些問(wèn)題，筆者采訪(fǎng)了相關(guān)地區(qū)和專(zhuān)家。

水價(jià)改革成效顯現(xiàn)

在山東省高青縣花溝鎮(zhèn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田里，一根根細(xì)長(zhǎng)的滴灌帶將水肥精準(zhǔn)輸送到玉米禾苗根系，農(nóng)田一片生機(jī)勃勃。站在地頭樹(shù)蔭下乘涼的農(nóng)民鄭保義感慨地說(shuō)，以前總覺(jué)得河溝里的水是天上落下來(lái)的天然資源，需要澆地時(shí)扒個(gè)口子漫灌，不用白不用。如今通過(guò)微噴水肥一體化，可以定時(shí)定量定向精準(zhǔn)澆水，澆水周期也縮短了2/3，節(jié)水至少一半，畝均增產(chǎn)達(dá)100公斤。

“受傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和思想觀念影響，農(nóng)民以前從未將水當(dāng)作商品，用水過(guò)量、水源浪費(fèi)造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耗水量居高不下?！备咔嗫h水務(wù)局農(nóng)水科工作人員李兆勇介紹說(shuō)，按照當(dāng)前節(jié)水優(yōu)先的新時(shí)代治水方針，全縣明確了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的路線(xiàn)圖，逐步培養(yǎng)農(nóng)民良好的節(jié)水習(xí)慣，為農(nóng)業(yè)精細(xì)化生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。

圖為遼寧省朝陽(yáng)市建平縣榆樹(shù)林子鎮(zhèn)農(nóng)民使用的節(jié)水滴灌設(shè)備。攝影/新華社記者 李 鋼

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，不僅倒逼農(nóng)民用水方式的轉(zhuǎn)變，也減輕了農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)。陜西省禮泉縣阡東鎮(zhèn)力士村村民張應(yīng)旗坦言，原先村里灌溉用水是每立方米兩角五分，但雜七雜八的費(fèi)都攤到水費(fèi)里，實(shí)際上每立方米水接近四角。水價(jià)調(diào)整后，糧食作物的水價(jià)上調(diào)到每立方米0.277元，經(jīng)濟(jì)作物為每立方米0.306元，再?zèng)]有別的附加收費(fèi)。

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的成效有目共睹。2014年7月，水利部選擇河南、寧夏、江西等7省份實(shí)行水權(quán)試點(diǎn)以來(lái)，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，探索了不同類(lèi)型的確權(quán)方式，形成了流域間、流域上下游、區(qū)域間、行業(yè)間和用水戶(hù)間等多種行之有效的水權(quán)交易模式。政府與市場(chǎng)“兩手發(fā)力”，建立長(zhǎng)效機(jī)制，不僅激發(fā)了節(jié)水的內(nèi)生動(dòng)力，變“要我節(jié)水”為“我要節(jié)水”，也促進(jìn)了水生態(tài)環(huán)境的改善，取得了減水與減排雙重功效。

據(jù)初步測(cè)算，華北、東北等地區(qū)2016年至2017年農(nóng)業(yè)灌溉累計(jì)減少地下水開(kāi)采量超過(guò)10億立方米。例如，河北衡水市2016年地下水位平均回升3米。南方豐水區(qū)通過(guò)改革，降低了農(nóng)藥、化肥帶來(lái)的面源污染，兩年來(lái)累計(jì)削減氨氮排放2萬(wàn)多噸，削減COD（化學(xué)需氧量）排放7萬(wàn)多噸。比如，浙江德清縣通過(guò)對(duì)改革區(qū)域前后觀測(cè)對(duì)比，每畝地減少COD排放681克。

“兩難”困境有所緩解

全國(guó)水資源綜合規(guī)劃成果顯示，我國(guó)多年平均缺水量為536億立方米，其中農(nóng)業(yè)缺水約300億立方米，工程性、資源性、水質(zhì)性、管理性缺水并存。特別是北方地區(qū)缺水嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用水面臨的挑戰(zhàn)更大。盡管農(nóng)業(yè)用水量占全社會(huì)用水總量的比例在下降，但農(nóng)業(yè)仍是第一用水大戶(hù)。

然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)面臨“兩難”困境。一方面簡(jiǎn)單提價(jià)農(nóng)民難以接受，但不提價(jià)現(xiàn)有財(cái)政投入難以支撐農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行。更重要的是，由于農(nóng)業(yè)用水管理制度和農(nóng)田水利工程管護(hù)機(jī)制不完善，造成農(nóng)業(yè)用水管理粗放，用水效率不高。數(shù)據(jù)顯示，目前，全國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.542，這意味著每使用1立方米水資源，有0.542立方米被農(nóng)作物吸收利用，與發(fā)達(dá)國(guó)家0.7以上的利用系數(shù)還有差距。

“合理的水價(jià)機(jī)制是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高農(nóng)業(yè)用水管理水平的重要手段?！彼肯嚓P(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，為從體制機(jī)制上解決“兩難”問(wèn)題，2016年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》，部署推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。各地以高效節(jié)水灌溉、大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、地下水超采區(qū)治理、大型灌排泵站更新改造及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、新增千億斤糧食田間工程、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目為重點(diǎn)，大力完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)有序地完善農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施，工程設(shè)施條件不斷改善。其中，山東有13個(gè)縣的井灌區(qū)實(shí)現(xiàn)灌溉用水計(jì)量到井。

此外，各地按照“先建機(jī)制、后建工程”的要求，著力加強(qiáng)改革的制度建設(shè)。在水權(quán)制度建設(shè)方面，各省按照最嚴(yán)格水資源管理制度要求，總水權(quán)已基本明確，按照總量控制和定額管理的要求，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)的分解細(xì)化工作；在水價(jià)形成機(jī)制方面，各地以成本監(jiān)審和水價(jià)核算為重點(diǎn)，打牢水價(jià)形成機(jī)制基礎(chǔ)。當(dāng)前，全國(guó)已有400多個(gè)縣和灌區(qū)開(kāi)展了成本監(jiān)審和水價(jià)核算。

如今，改革區(qū)通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，工程的基礎(chǔ)條件得到明顯改善，農(nóng)田水利設(shè)施配套率提高了70%以上，初步解決了田間工程管護(hù)缺位問(wèn)題，管護(hù)水平得到了極大改善。

改革仍須持續(xù)推進(jìn)

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的必然要求，既是現(xiàn)實(shí)之需，更是長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展之要。截至2017年年底，全國(guó)改革實(shí)施面積累計(jì)達(dá)5200萬(wàn)畝以上，改革實(shí)施范圍穩(wěn)步擴(kuò)大，節(jié)水成效初顯，但是仍然存在各地改革進(jìn)展不平衡，“先建機(jī)制、后建工程”的要求尚未全面落實(shí)等問(wèn)題。一些地區(qū)改革認(rèn)識(shí)不到位，改革臺(tái)賬尚未建立，實(shí)施計(jì)劃不夠細(xì)化實(shí)化，改革激勵(lì)機(jī)制不健全，影響了改革進(jìn)程。

中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究員姜文來(lái)表示，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革涉及農(nóng)民、政府、水利工程管理單位等多方利益，面臨的問(wèn)題復(fù)雜多變，需要有“啃硬骨頭”的決心和毅力。如今，改革的方向和政策設(shè)計(jì)已經(jīng)明確，關(guān)鍵是各級(jí)地方政府要充分認(rèn)識(shí)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要性和緊迫性，積極推動(dòng)落實(shí)。

前不久，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加大力度推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的通知》。根據(jù)各地2018年度改革實(shí)施計(jì)劃，今年計(jì)劃新增改革實(shí)施面積7900萬(wàn)畝以上，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革從點(diǎn)上突破到面上展開(kāi)，正在全國(guó)范圍內(nèi)深入有序推進(jìn)。

水利部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，相關(guān)部委和各地區(qū)將堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央有關(guān)要求，保持改革定力和韌性，補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)、建機(jī)制，堅(jiān)持久久為功，扎實(shí)推進(jìn)改革取得更大成效。一方面，要進(jìn)一步明確部門(mén)責(zé)任分工，細(xì)化實(shí)化改革目標(biāo)任務(wù)，特別是要把大中型灌區(qū)作為推進(jìn)改革的突破口，重點(diǎn)抓好水管單位和農(nóng)民用水協(xié)會(huì)兩個(gè)環(huán)節(jié)的能力建設(shè)，科學(xué)核定灌區(qū)骨干工程供水價(jià)格和末級(jí)渠系供水價(jià)格。同時(shí)，西北、華北等水資源緊缺地區(qū)、地下水超采區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要重點(diǎn)突破，提前或率先完成改革任務(wù)。

另一方面，要鼓勵(lì)各地從本地實(shí)際條件出發(fā)，尊重基層首創(chuàng)精神，因地制宜地推進(jìn)改革。要進(jìn)一步完善考核指標(biāo)體系，使績(jī)效評(píng)價(jià)體系既符合中央改革精神，又體現(xiàn)各地的差異性，以更好發(fā)揮考核的指揮棒作用。

水利部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革正處于點(diǎn)上突破、面上布局的關(guān)鍵階段，各地要切實(shí)把農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作為農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”來(lái)抓，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，抓住關(guān)鍵、統(tǒng)籌兼顧，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革取得實(shí)效。