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軍工能力是支撐我國武器裝備發(fā)展、推動(dòng)國防領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是構(gòu)建先進(jìn)國防科技工業(yè)體系的重要組成部分。軍工能力的先進(jìn)與否，一定程度上決定了國防科技工業(yè)水平的先進(jìn)與否，甚至?xí)绊憞缿?zhàn)略安全。我國國防科技工業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，科研生產(chǎn)體系基本完備，軍工能力建設(shè)模式實(shí)現(xiàn)了從任務(wù)保障型向任務(wù)能力結(jié)合型的轉(zhuǎn)變，軍工核心能力顯著增強(qiáng)，支撐了核心電子器件、高端通用芯片及基礎(chǔ)軟件、大型飛機(jī)、北斗導(dǎo)航、高分辨率對地觀測系統(tǒng)、載人航天、探月工程等國家重大科技專項(xiàng)的完成，有力推動(dòng)了高新武器裝備的更新?lián)Q代，帶動(dòng)了軍工高技術(shù)應(yīng)用。

進(jìn)入“十三五”以來，圍繞“能打仗、打勝仗”的軍事要求，軍隊(duì)在領(lǐng)導(dǎo)體制、作戰(zhàn)方式等方面進(jìn)行了大規(guī)模改革，對軍事裝備更新?lián)Q代的要求日益迫切，為了更好地支撐軍事裝備的發(fā)展，履行富國強(qiáng)軍使命，強(qiáng)化頂層統(tǒng)籌規(guī)劃，國防科工局提出了推動(dòng)軍工能力建設(shè)模式從任務(wù)能力結(jié)合型向體系效能型轉(zhuǎn)變的新型建設(shè)思路。

一、體系效能型軍工能力建設(shè)模式

從字面意思講，“體系”是指若干有關(guān)事物或某些意識相互聯(lián)系的系統(tǒng)構(gòu)成的有特定功能的一個(gè)有機(jī)整體?！靶堋笔侵赣心康?、有組織的活動(dòng)中所表現(xiàn)出來的效率和效果，反映了所開展活動(dòng)目標(biāo)選擇的正確性及其實(shí)現(xiàn)的程度。效能是衡量工作成果的尺度，效益、效率、效果是衡量效能的依據(jù)。

任務(wù)保障型與任務(wù)能力結(jié)合型軍工能力建設(shè)模式都是任務(wù)驅(qū)動(dòng)型建設(shè)思路，是根據(jù)承擔(dān)的任務(wù)確定軍工能力的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模，在一定程度上保障了型號研制任務(wù)的完成，支撐了型號的基礎(chǔ)創(chuàng)新，但任務(wù)驅(qū)動(dòng)型建設(shè)模式存在重復(fù)建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度滯后、項(xiàng)目不成體系、建成后能力利用率低、項(xiàng)目建成就落后等問題。而體系效能型軍工能力建設(shè)模式是在深刻把握未來武器裝備和技術(shù)發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上超前系統(tǒng)化地開展軍工能力建設(shè)。一方面可以更好、更有效地支撐武器裝備發(fā)展，帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面建設(shè)方式將更集約，具有更好的投資效益。

體系效能型軍工能力建設(shè)模式具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是項(xiàng)目建設(shè)的前瞻性。體系效能型軍工能力建設(shè)模式圍繞軍事戰(zhàn)爭需要，結(jié)合技術(shù)發(fā)展的趨勢，超前于型號立項(xiàng)系統(tǒng)性地開展軍工能力建設(shè)，建成后的能力能夠很好地匹配軍工型號任務(wù)，避免以往軍工能力建設(shè)模式帶來的軍工能力建成后標(biāo)準(zhǔn)落后、建設(shè)周期與型號研制不匹配等問題。

二是資源配置的精準(zhǔn)性。體系效能型軍工能力建設(shè)模式就是要統(tǒng)籌軍工全行業(yè)技術(shù)發(fā)展和型號裝備的發(fā)展趨勢，結(jié)合軍工能力結(jié)構(gòu)布局調(diào)整和軍工科研單位改革，推動(dòng)跨行業(yè)、跨軍工單位的軍工能力建設(shè)的體系化，提高資源配置的精準(zhǔn)化，避免任務(wù)驅(qū)動(dòng)型軍工能力建設(shè)的盲目性、重復(fù)性建設(shè)問題。

三是項(xiàng)目建設(shè)的效益性。體系效能型軍工能力建設(shè)模式注重通過較少的或集約型投資效益更大程度地支撐軍工科研生產(chǎn)和技術(shù)研發(fā)，從而帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四是資金渠道的多元性。傳統(tǒng)的軍工能力建設(shè)資金均以國撥為主，體系效能型軍工能力建設(shè)更突出資金渠道的多元性，利用社會資金、自籌資金和國撥資金開展軍工能力建設(shè)。

二、存在的差距

1．發(fā)展趨勢認(rèn)識不清

長期以來是以任務(wù)驅(qū)動(dòng)的模式開展軍工能力建設(shè)，往往在型號任務(wù)立項(xiàng)或技術(shù)狀態(tài)確定后才開展軍工能力建設(shè)的立項(xiàng)工作，導(dǎo)致能力建設(shè)進(jìn)度難以滿足型號研制需要，或者雖然能力建設(shè)完成了，能力建設(shè)的技術(shù)狀態(tài)卻落后了。目前，各軍工能力建設(shè)單位對軍隊(duì)?wèi)?zhàn)爭方式、武器裝備和先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展趨勢缺乏研究，因此無法指導(dǎo)軍工單位超前開展軍工能力建設(shè)，這是制約推進(jìn)體系效能型軍工能力建設(shè)的影響因素之一。

2．建設(shè)基礎(chǔ)認(rèn)識不清

部分單位在軍工能力建設(shè)過程中設(shè)置了投資建設(shè)管理部門、設(shè)備使用部門和資產(chǎn)管理部門，分別負(fù)責(zé)投資建設(shè)的過程管理、設(shè)備設(shè)施需求的提出和使用、設(shè)備設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)和報(bào)廢管理，這樣雖然有利于設(shè)備設(shè)施的專業(yè)化管理，但帶來的問題是投資建設(shè)管理部門不了解設(shè)備設(shè)施的使用情況，導(dǎo)致軍工能力建設(shè)缺項(xiàng)漏項(xiàng)。同時(shí)，由于設(shè)備設(shè)施使用部門不了解單位整體的立項(xiàng)情況，設(shè)備管理部門對設(shè)備的利用率和使用情況不了解，設(shè)備設(shè)施的信息鏈未聯(lián)通，導(dǎo)致建設(shè)單位對自己的家底認(rèn)識不清，存在重復(fù)建設(shè)、項(xiàng)目申報(bào)缺項(xiàng)漏項(xiàng)等。

3．頂層謀劃統(tǒng)籌不夠

一是軍工能力建設(shè)近期需求與長遠(yuǎn)謀劃結(jié)合不夠。部分建設(shè)單位尚沒有自身的軍工能力建設(shè)規(guī)劃，或者規(guī)劃缺乏指導(dǎo)性和可操作性。在某些項(xiàng)目申報(bào)過程中，只著眼于眼前的問題，項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)論證而匆忙上馬，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后設(shè)備設(shè)施利用率低、投資效益低。

二是多項(xiàng)目、多渠道之間的統(tǒng)籌不夠。軍工能力建設(shè)單位內(nèi)部不同課題組或不同研究室信息溝通較少，對同一需求的項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，造成投資浪費(fèi)。目前，軍工單位有發(fā)改委、科技部、工信部、國防科工局、中央軍委裝備發(fā)展部等國家部委和軍方投資渠道，還有上市融資開展能力建設(shè)的投資渠道，各渠道之間在部分軍工單位內(nèi)部由不同部門主管，信息不對稱，導(dǎo)致重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)。

三是軍民融合統(tǒng)籌不夠。部分建設(shè)單位在軍工能力建設(shè)過程中盲目貪圖投資規(guī)模大，把軍工項(xiàng)目申報(bào)投資規(guī)模大作為自己的功績，只要是自身缺少的都要自主投資建設(shè)，建成“大而全” “小而全”的軍工能力，沒有考慮到依托社會資源或民品投入的科研設(shè)施支撐軍工科研，導(dǎo)致有些項(xiàng)目建成后設(shè)備設(shè)施利用率低，投資效益低下，企業(yè)也背上了沉重的資產(chǎn)負(fù)擔(dān)。

四是軍工能力建設(shè)項(xiàng)目全生命周期統(tǒng)籌不夠。在開展軍工能力建設(shè)過程中，建設(shè)單位往往存在重立項(xiàng)、輕建設(shè)的思想，在前期立項(xiàng)論證階段考慮后續(xù)建設(shè)實(shí)施過程少，往往會影響后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施，甚至影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量。

五是審批過程統(tǒng)籌不夠。軍工項(xiàng)目建設(shè)過程中涉及單位性質(zhì)、用地、規(guī)劃、園林、環(huán)保、節(jié)能、安全、職業(yè)病、保密等多個(gè)職能部門審批程序，某一項(xiàng)審批不通過都會影響項(xiàng)目實(shí)施，輕則影響項(xiàng)目進(jìn)度，重則中止項(xiàng)目建設(shè)。

六是政策銜接統(tǒng)籌不夠。軍工能力建設(shè)既屬于國家投資體制中的一部分，項(xiàng)目建設(shè)需遵守國家政策，又因?yàn)橛衅涮厥庑裕贫颂厥獾恼?。但相?yīng)的政策文件在與國家其它投資主管部門頒布的政策銜接上存在時(shí)差，影響了軍民融合能力建設(shè)的統(tǒng)籌。

七是軍工設(shè)備設(shè)施統(tǒng)籌利用、開放共享不夠。軍工能力建成后，軍工設(shè)備設(shè)施往往掌握在建設(shè)單位內(nèi)部某個(gè)研究室或課題組手中，有些建設(shè)單位為了自己使用方便，即使軍工設(shè)備設(shè)施處在閑置狀態(tài)，也不愿將其開放共享，導(dǎo)致設(shè)備設(shè)施使用率低。

4．科學(xué)精細(xì)管理不夠

首先，軍工能力建設(shè)程序不合規(guī)，存在未批先建、先建未備案、應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)等問題；其次，對建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估不足，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)過程調(diào)整過多，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)拖期；第三，軍工設(shè)備設(shè)施缺乏科學(xué)的維護(hù)，導(dǎo)致設(shè)備設(shè)施未能得到科學(xué)有效利用；第四，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不夠，導(dǎo)致一個(gè)單位犯錯(cuò)誤，其它單位重復(fù)犯錯(cuò)誤。

5．隊(duì)伍能力有待提升

一是建設(shè)單位自身管理人員流失嚴(yán)重。軍工能力建設(shè)工作團(tuán)隊(duì)需要具備武器裝備研發(fā)、工業(yè)技術(shù)、工程項(xiàng)目管理、檔案管理等多項(xiàng)工作技能，一個(gè)穩(wěn)定的軍工能力建設(shè)工作團(tuán)隊(duì)對推進(jìn)體系效能型軍工能力建設(shè)尤為重要，部分單位對軍工能力建設(shè)隊(duì)伍不重視，軍工能力建設(shè)管理人員缺乏上升渠道，人員流動(dòng)性大，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)管理不規(guī)范。

二是軍工能力專家能力有待提升。專家隊(duì)伍是開展體系效能型軍工能力建設(shè)的重要支撐，部分專家仍按任務(wù)驅(qū)動(dòng)型能力建設(shè)的思路評價(jià)新時(shí)期的軍工能力建設(shè)，嚴(yán)重影響體系效能型軍工能力建設(shè)的推進(jìn)。

三是咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)水平參差不齊。咨詢機(jī)構(gòu)的水平一定程度上決定了項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，目前不同的咨詢機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)的不同項(xiàng)目經(jīng)理也存在技術(shù)水平、管理水平參差不齊的情況。

三、幾點(diǎn)建議

1．認(rèn)清能力發(fā)展趨勢

軍工能力建設(shè)的核心在于富國強(qiáng)軍。一是要關(guān)注影響武器裝備發(fā)展的因素，包括軍隊(duì)改革、軍隊(duì)作戰(zhàn)方式的改變等都對武器裝備發(fā)展提出了更高的要求，針對武器裝備的發(fā)展趨勢規(guī)劃軍工能力建設(shè)的需求。二是要緊跟先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展趨勢，包括先進(jìn)設(shè)計(jì)方法、測試手段、加工方法、裝配方法和工程技術(shù)，加快使先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于軍工能力建設(shè)，推動(dòng)軍工能力建設(shè)質(zhì)量提升。三是要緊跟先進(jìn)管理方法，將先進(jìn)的工程管理方法和管理理念應(yīng)用于軍工能力建設(shè)。

2．摸清能力發(fā)展現(xiàn)狀

體系化能力建設(shè)關(guān)鍵在于精準(zhǔn)，只有精準(zhǔn)，才既能體現(xiàn)體系效能型軍工能力集約性投資的優(yōu)勢，又能為軍工能力建設(shè)需求指明方向，精準(zhǔn)的基礎(chǔ)在于摸清現(xiàn)狀。

一是摸清軍工能力建設(shè)的現(xiàn)狀。建設(shè)跨軍工集團(tuán)、覆蓋設(shè)備設(shè)施全生命周期的信息化臺賬，形成現(xiàn)有軍工能力體系圖，對現(xiàn)有的軍工能力利用情況進(jìn)行精細(xì)化管理，為后續(xù)能力建設(shè)投資決策提供依據(jù)。

二是摸清市場上可用資源的發(fā)展現(xiàn)狀。軍工能力體系效能型建設(shè)就是要充分利用社會資源開展能力建設(shè)，建立面向軍民體系開放的設(shè)備設(shè)施平臺，通過加強(qiáng)協(xié)作開展能力建設(shè)。

3．加強(qiáng)頂層統(tǒng)籌謀劃

一是加強(qiáng)軍工能力頂層謀劃。首先，提升趨勢研究能力，提升對能力建設(shè)內(nèi)涵的把握能力，提升集團(tuán)配置內(nèi)部資源和外部資源的能力。其次，在充分認(rèn)識未來武器裝備發(fā)展需求和軍工能力發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌未來武器裝備發(fā)展研制和技術(shù)創(chuàng)新需求，建立跨軍工行業(yè)的軍工能力建設(shè)的頂層規(guī)劃，為軍工能力建設(shè)指明方向。第三，加快開展軍工企事業(yè)單位改制和軍工核心能力結(jié)構(gòu)調(diào)整的統(tǒng)籌推進(jìn)，為體系效能型能力建設(shè)掃清障礙。第四，提升自主策劃項(xiàng)目能力，加大自主投入，統(tǒng)籌“戰(zhàn)略先導(dǎo)、需求牽引和問題導(dǎo)向”，主動(dòng)謀劃建設(shè)項(xiàng)目。第五，加強(qiáng)能力建設(shè)的軍民融合統(tǒng)籌，不管是國撥資金，還是利用社會資金開展的軍工能力建設(shè)都應(yīng)列入軍工能力設(shè)備設(shè)施臺賬。

二是加強(qiáng)軍工能力建設(shè)審批統(tǒng)籌。軍工能力建設(shè)對時(shí)效性要求很強(qiáng)，如果建設(shè)進(jìn)度與型號研制進(jìn)度不匹配，將嚴(yán)重影響型號研制，因此對審批效率有很高的要求。建議在前期論證審批階段，由軍工能力建設(shè)主管部門牽頭，與環(huán)保主管部門、安全主管部門、工程建設(shè)主管部門建立聯(lián)合審批機(jī)制，消除后續(xù)環(huán)保、安全、工程建設(shè)的隱患，提高審批效率，同時(shí)為軍工能力建設(shè)單位減輕負(fù)擔(dān)，聯(lián)合審批機(jī)制也有利于統(tǒng)籌解決歷史遺留問題，系統(tǒng)推進(jìn)軍工能力建設(shè)。

三是加強(qiáng)與國家政策體系的統(tǒng)籌。建議僅針對軍工能力建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)制定相應(yīng)的政策文件，指導(dǎo)軍工能力建設(shè)。凡是國家政策文件有規(guī)定且國家政策文件不影響軍工能力建設(shè)的保密性和特殊性要求的，均按國家有關(guān)政策文件規(guī)定執(zhí)行，不再制定單獨(dú)的政策。軍工能力建設(shè)項(xiàng)目在工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)要求、招投標(biāo)要求、費(fèi)用使用要求等方面要與國家現(xiàn)行政策文件相統(tǒng)一，以減少事后補(bǔ)償軍工能力建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)。目前軍工能力建設(shè)相應(yīng)的文件規(guī)定要求已執(zhí)行10余年，有些規(guī)定已與國家現(xiàn)行文件要求不一致，需及時(shí)更新與廢止。

四是建立軍工設(shè)備設(shè)施開放共享機(jī)制。在全生命周期管理數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對設(shè)備的利用率、共享率進(jìn)行考核，對設(shè)備利用率高、維護(hù)好、共享率高的設(shè)備設(shè)施管理單位給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

4．提升科學(xué)管理水平

一是利用信息化手段建立覆蓋軍工能力建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、決策、審批、驗(yàn)收、運(yùn)營、報(bào)廢等全生命周期的管理手段。為軍工能力建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)化管理提供數(shù)據(jù)支撐，優(yōu)化資源配置、提升資產(chǎn)使用效益。

二是建立和完善軍工設(shè)備設(shè)施驗(yàn)收、運(yùn)營、報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)軍工設(shè)備設(shè)施的科學(xué)規(guī)范管理。

三是加大推廣軍工項(xiàng)目后評價(jià)機(jī)制。及時(shí)總結(jié)軍工能力建設(shè)全生命周期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并及時(shí)反饋給相關(guān)主管機(jī)關(guān)，完善管理制度，避免類似問題再次發(fā)生。

5．加強(qiáng)隊(duì)伍能力建設(shè)

首先，加強(qiáng)軍工能力建設(shè)單位自身隊(duì)伍建設(shè)。核心軍工能力建設(shè)單位要成立專門的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)軍工能力建設(shè)，軍工能力建設(shè)管理機(jī)構(gòu)要與型號研制部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門等緊密配合開展軍工能力建設(shè)管理，加強(qiáng)軍工能力建設(shè)人才的培養(yǎng)，為軍工能力建設(shè)人才搭建上升的職業(yè)通道，對于體系效能型軍工能力建設(shè)開展好的單位要給予管理人員相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)表彰，穩(wěn)定軍工能力人才隊(duì)伍。

其次，加強(qiáng)體系效能能力建設(shè)項(xiàng)目管理專家的培養(yǎng)。推進(jìn)體系效能型軍工能力建設(shè)，專家是重要的一環(huán)，要讓專家起好播種機(jī)、宣傳隊(duì)的作用，把建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收的要求推廣到各個(gè)軍工能力建設(shè)單位。

第三，提高軍工能力建設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)水平。咨詢機(jī)構(gòu)是引導(dǎo)軍工能力建設(shè)單位開展體系效能型軍工能力建設(shè)的關(guān)鍵力量，要建立針對咨詢隊(duì)伍的工作評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和負(fù)面清單制度，倒逼咨詢機(jī)構(gòu)提升能力水平，鼓勵(lì)軍工能力建設(shè)水平高的咨詢機(jī)構(gòu)開展軍工能力建設(shè)全過程工程咨詢和管理，以提高軍工能力建設(shè)質(zhì)量和效果?！?/p>