牛家儒 楊曉東

中共十九大報告指出，要把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，在中高端消費、創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色低碳、共享經(jīng)濟、現(xiàn)代供應(yīng)鏈、人力資本服務(wù)等領(lǐng)域培育新增長點、形成新動能。2018年以來，國辦先后出臺系列文件，明確要堅持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力振興實體經(jīng)濟，促進(jìn)新動能培育與傳統(tǒng)動能改造提升的協(xié)調(diào)互動。2017年4月，國務(wù)院總理李克強視察山東時指出，山東要在新舊動能轉(zhuǎn)換中起關(guān)鍵作用，山東省正式啟動新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程試點，進(jìn)行了諸多有益探索。

具體做法和發(fā)展成效

1. 明確發(fā)展新格局，引導(dǎo)要素資源集約集聚。確立了“三核引領(lǐng)、全省協(xié)同”的新舊動能轉(zhuǎn)換格局。

“三核引領(lǐng)”：依托濟南、青島、煙臺三市現(xiàn)有國家級新區(qū)、園區(qū)和配套改革試驗區(qū)等，統(tǒng)籌三地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新能力、要素資源和發(fā)展?jié)摿?，率先在新舊動能轉(zhuǎn)換上實現(xiàn)突破，打造新舊動能轉(zhuǎn)換主引擎。

“全省協(xié)同”：強化濟南、青島兩市的輻射帶動能力，堅持以點帶面，在全省17個市規(guī)劃建設(shè)了一批示范區(qū)，聚焦創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、智能制造、海洋經(jīng)濟、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、軍民融合等重點領(lǐng)域，加快打造新舊動能轉(zhuǎn)換動力源。

2. 強化向?qū)嶓w經(jīng)濟聚力發(fā)力，加快新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換。聚焦新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，加快化解過剩產(chǎn)能，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)脫胎換骨和新興產(chǎn)業(yè)加速崛起。

一是有效化解過剩產(chǎn)能?！耙黄笠徊摺敝贫ǚ桨福劢逛撹F、煤炭、電解鋁、火電、建材等行業(yè)，化解過剩產(chǎn)能。推動鋼鐵產(chǎn)能優(yōu)化升級，引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)開發(fā)高鐵、核電、船舶等高端鋼材產(chǎn)品。重點引導(dǎo)安全無保障、資源枯竭、賦存條件差、環(huán)境污染重、長期虧損和低效無效的煤礦產(chǎn)能有序退出。清理整頓電解鋁行業(yè)違法違規(guī)建設(shè)及盲目新增項目，采用替代關(guān)停方式留存高端產(chǎn)能、裝備，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。推動火電、建材等行業(yè)減量減產(chǎn)，嚴(yán)控新增產(chǎn)能。加快淘汰低速電動車產(chǎn)能，嚴(yán)格治理低速電動車違規(guī)生產(chǎn)和違法使用，防范新能源汽車產(chǎn)業(yè)低水平盲目發(fā)展。截至2017年11月底，山東省煤炭壓產(chǎn)和粗鋼、生鐵減量已經(jīng)完成“十三五”規(guī)劃的35.8%和53.1%、45.9%，高效騰退了環(huán)境容量和市場空間。

二是推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。以提高質(zhì)量和競爭力為目標(biāo)，利用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)改造提升農(nóng)業(yè)、化工兩大優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。加快發(fā)展農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。以企業(yè)為主體，以核心區(qū)、示范區(qū)、科技園區(qū)“三區(qū)聯(lián)建”為模式深入推進(jìn)“渤海糧倉”科技示范工程和農(nóng)業(yè)良種工程，打造立體化、產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)循環(huán)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新高地。加快出口食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范省、黃河三角洲國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、濰坊國家農(nóng)業(yè)開放發(fā)展綜合試驗區(qū)建設(shè)，提升示范效應(yīng)。2017年前三季度，全省農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)實現(xiàn)增加值同比增長11.3%，高于GDP 3.8個百分點。

推動高端化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展。打造國家級產(chǎn)業(yè)基地，集聚要素資源，突出解決石化產(chǎn)業(yè)高端不足、低端過剩、附加值低等問題。發(fā)展新型煤化工，促進(jìn)現(xiàn)有初級產(chǎn)品向下游產(chǎn)品、精細(xì)化工產(chǎn)品、新型化工材料方向延伸，形成了以化肥、精細(xì)化工、合成材料、清潔能源、焦化產(chǎn)品深加工為主的產(chǎn)業(yè)鏈條。建設(shè)國家級煤化工技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化示范中心，重點突破煤基炭材料、水煤漿氣化、超潔凈煤利用技術(shù)，為全國煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供示范。加快傳統(tǒng)制造業(yè)智慧化改造，產(chǎn)業(yè)鏈向高附加值、綠色低碳方向延伸。提升服務(wù)業(yè)品質(zhì)，滿足消費升級需求。

三是發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。以高端裝備制造、信息產(chǎn)業(yè)、能源新材料、海洋經(jīng)濟等為重點，積極培育新動能。2017年1-10月，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)增加值分別增長10.3%和10.4%，分別高于規(guī)模以上工業(yè)3.3和3.4個百分點，其中新材料產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入占全國比重近1/4，碳纖維產(chǎn)量居全國第二位。工業(yè)機器人、光伏電池、城市軌道車輛、新能源汽車等新產(chǎn)品產(chǎn)量分別增長22.5%、55.6%、102.4%和310.5%。青島已成為全國最大的軌道交通制造基地，動車產(chǎn)量占全國運營動車組的65%，城軌地鐵占全國份額的25%。

3. 加強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體建設(shè)，增強轉(zhuǎn)換動力。以山東半島國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為主體，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加快推進(jìn)創(chuàng)新型省份建設(shè)。

一是高水平建設(shè)重大科技創(chuàng)新平臺。統(tǒng)籌布局建設(shè)了一批創(chuàng)新要素集聚性強、學(xué)科交叉跨界融合度高、支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級作用強的國家級重大科技創(chuàng)新平臺，如青島海洋科學(xué)與技術(shù)國家實驗室、國家高速列車技術(shù)創(chuàng)新中心、國家檢驗檢測創(chuàng)新中心等。截至2017年11月底，國家企業(yè)技術(shù)中心、國家地方聯(lián)合工程實驗室達(dá)到179家、56家，分別位居全國第一、第二位。積極與中國科學(xué)院、中國工程院以及有關(guān)著名高校、科研單位開展戰(zhàn)略合作，共建一批產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、工業(yè)技術(shù)研究院等新型研發(fā)機構(gòu)、成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化基地和科教融合基地。

二是強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。主動引導(dǎo)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。注重培育創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)，實施創(chuàng)新百強工程和高新技術(shù)企業(yè)培育計劃，鼓勵企業(yè)自主建設(shè)科技創(chuàng)新平臺，協(xié)同建設(shè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、技術(shù)創(chuàng)新中心和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，對獲準(zhǔn)建設(shè)國家實驗室、國家工程研究中心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、制造業(yè)創(chuàng)新中心和國家技術(shù)創(chuàng)新中心的企業(yè)給予重點支撐。完善國有企業(yè)科技創(chuàng)新考核機制，激發(fā)國有企業(yè)創(chuàng)新活力，鼓勵企業(yè)牽頭建設(shè)產(chǎn)業(yè)（技術(shù)）創(chuàng)新聯(lián)盟，支持大型企業(yè)開放供應(yīng)鏈資源和市場渠道，開展內(nèi)部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。完善科技型小企業(yè)創(chuàng)新支持體系，鼓勵開展技術(shù)情報、技術(shù)開發(fā)、市場開拓和自主品牌建設(shè)。

三是優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器由綜合性孵化向?qū)I(yè)定向孵化轉(zhuǎn)變，組建孵化器聯(lián)盟等行業(yè)組織，提供全方位、多層次和多元化的一站式服務(wù)。實施創(chuàng)業(yè)學(xué)院、創(chuàng)業(yè)直通車、虛擬注冊等預(yù)孵化機制，完善“苗圃—孵化器—加速器”的科技創(chuàng)新孵化鏈條。加快眾創(chuàng)空間建設(shè)，重點培育以創(chuàng)客空間、創(chuàng)業(yè)咖啡、網(wǎng)上創(chuàng)新工廠、院士創(chuàng)業(yè)園、博士創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園等為代表的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新業(yè)態(tài)。

打造區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展載體。支持濟南、青島、煙臺、濟寧等建設(shè)國家創(chuàng)新型城市。建設(shè)國家雙創(chuàng)示范基地、國家小型微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范基地，截至2017年11月底，已獲批13家國家級“雙創(chuàng)”示范基地、15家國家級小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地，研發(fā)人員達(dá)到47.6萬，居全國第4位。

4. 深化改革，全面激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。一是加快推進(jìn)混合所有制改革。2015年12月，山東省國資委啟動58戶企業(yè)混改試點。截至2017年3月底，58戶試點企業(yè)全部明確了改革方案，其中12戶已基本完成混改，運營效率普遍提高。二是創(chuàng)新投融資機制。加快組建山東省新舊動能轉(zhuǎn)換投資基金、轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略發(fā)展基金等。依托國有企業(yè)資本，組建綜合性投融資平臺，開展市場化資本運營，重點為全省重大戰(zhàn)略和政策性任務(wù)提供投融資支持。

主要經(jīng)驗

1. 雙輪驅(qū)動。新舊動能實現(xiàn)平穩(wěn)接續(xù)、協(xié)同發(fā)力。一方面，積極培育發(fā)展新動能。立足省情，以高端裝備制造、信息產(chǎn)業(yè)、能源新材料、海洋經(jīng)濟等為重點，積極打造新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)，加快形成新動能主體力量。另一方面，加快改造提升傳統(tǒng)動能。通過新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)脫胎換骨，形成支撐經(jīng)濟發(fā)展新動能。

2. 市場主導(dǎo)。嚴(yán)格限制政府直接配置資源、干預(yù)微觀經(jīng)濟權(quán)限，引入市場機制和市場化手段，創(chuàng)新要素市場配置機制，提高資源配置效率和全要素生產(chǎn)率。同時強化頂層設(shè)計、系統(tǒng)謀劃和協(xié)同推動，構(gòu)建促進(jìn)新動能加快成長、傳統(tǒng)動能改造提升的政策體系和制度環(huán)境。

3. 分類施策。一是針對企業(yè)實際情況，“一企一策”制定方案。如在混改制度框架下，選擇58戶省管二級及重要權(quán)屬企業(yè)大范圍試點，國資委只備案不審批，放手以一級企業(yè)為主研究方案，分類實施混改。二是針對具體產(chǎn)業(yè)，出臺支持政策。如為加快軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺《關(guān)于加快軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，加快建設(shè)軌道交通裝備制造強省。為加快海洋經(jīng)濟發(fā)展，建設(shè)具有國際競爭力的海洋經(jīng)濟強省，著力優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高海洋科技創(chuàng)新能力，擴大開放合作水平，制定出臺海洋經(jīng)濟發(fā)展專項規(guī)劃。

面臨的挑戰(zhàn)

1. 改造提升傳統(tǒng)動能任重道遠(yuǎn)。傳統(tǒng)動能優(yōu)勢正在減弱，但新動能還未成為主導(dǎo)力量。目前，山東省經(jīng)濟仍存在“兩個70%”現(xiàn)象，即傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占工業(yè)比重約70%，重化工業(yè)占傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重約70%。2016年，全省機械、化工、紡織服裝、輕工、冶金、建材、醫(yī)藥七大傳統(tǒng)行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入12.8萬億元，占規(guī)模以上工業(yè)收入的85.3%。以民企百強為例，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的前十大行業(yè)營業(yè)收入占全省民企百強營業(yè)收入的82.6%。而汽車制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)占比分別為1.1%、2.2%，計算機、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)占比僅為0.6%。

2. 新興產(chǎn)業(yè)競爭力有待提高。2016年，山東省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占GDP比重比全國平均水平低2個百分點；信息產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入為1.42萬億元，占工業(yè)比重不足10%；全國大數(shù)據(jù)企業(yè)前50強，山東省只有1家。新興產(chǎn)業(yè)在全球范圍內(nèi)配置資源的效率仍需增強。

3. 國企改革動力不足。一是人力成本過高。部分國有企業(yè)存在用人薪酬市場化程度低，管理層級多、機構(gòu)多、冗員多等問題。2010年-2016年，省屬國企人工成本年平均新增55億元、年均增長10%左右，2016年省管國有企業(yè)人工成本達(dá)到780億元，是企業(yè)利潤總額的3.7倍，國企人工成本占總成本的10%，而省管國企人工成本利潤率不到30%。二是混合所有制改革亟須向縱深推進(jìn)，山東省國有企業(yè)規(guī)模大，傳統(tǒng)領(lǐng)域占比高，加上改革起步晚、步子慢，現(xiàn)有混改方案實施力度有待增強。

4. 以城市群為主體促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的能力仍需增強。中共十九大報告提出要“優(yōu)化提升東部城市群”，現(xiàn)階段，山東半島城市群與京津冀、長三角、珠三角、成渝、中原等國家級城市群相比，缺乏中心城市引領(lǐng)帶動。泛濟青煙新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設(shè)亟待有效推進(jìn)，濟南、青島、煙臺、威海等城市間協(xié)作發(fā)展進(jìn)展緩慢，制約了山東半島城市群整體發(fā)展，也不利于全省統(tǒng)籌推進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換。

相關(guān)政策建議

1. 提高政府服務(wù)能力，進(jìn)一步釋放發(fā)展新動能。一是提升政務(wù)服務(wù)效能。持續(xù)深化放管服改革，擴大“證照分離”改革試點范圍，全面實施“多證合一”。推進(jìn)新興經(jīng)濟領(lǐng)域權(quán)責(zé)重心下移試點，探索將項目建設(shè)、工商登記、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面有利于加快動能轉(zhuǎn)換的省級行政權(quán)力事項，下放或委托設(shè)區(qū)市實施。二是營造規(guī)范有序的市場環(huán)境。加快構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、公平公正、包容創(chuàng)新的監(jiān)管體系。推進(jìn)公正監(jiān)管，加快擴展“雙隨機、一公開”覆蓋范圍，對相關(guān)政府部門、市場主體的各項檢查事項，實現(xiàn)全覆蓋。

2. 強化中心城市引領(lǐng)，促進(jìn)山東半島區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。支持山東半島城市群建設(shè)國家中心城市，增強中心城市輻射帶動能力，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，提升區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)發(fā)展分工與協(xié)作水平，提升山東半島城市群綜合競爭力，加快形成支撐山東新舊動能轉(zhuǎn)換發(fā)展的重要動力，助力北方地區(qū)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3. 高效配置要素資源，打造對外開放新優(yōu)勢。深入實施全方位、高水平對外開放，在全球范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置。

一是提高參與“一帶一路”建設(shè)水平。強化青島、煙臺、日照等海上合作戰(zhàn)略支點作用，促進(jìn)沿海港口城市與海上絲綢之路港口城市互聯(lián)互通，深化“一帶一路”沿線國家產(chǎn)能合作，通過建設(shè)歐亞經(jīng)貿(mào)合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)等一批雙向合作產(chǎn)業(yè)園，帶動優(yōu)勢裝備、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)走出去。

二是打造面向東北亞合作與開發(fā)開放戰(zhàn)略高地。立足中日韓青島創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園、中韓煙臺產(chǎn)業(yè)園和威海中韓自貿(mào)區(qū)合作示范區(qū)建設(shè)，借力東亞海上合作平臺，創(chuàng)新東北亞經(jīng)貿(mào)合作模式，推進(jìn)建立中日韓地方經(jīng)濟合作示范區(qū)。

三是塑造對外經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢。利用展會平臺積極推動對外經(jīng)貿(mào)交流。推動青島建設(shè)國際消費中心城市。利用煙臺自身優(yōu)勢加快創(chuàng)建國家服務(wù)外包示范城市。

四是創(chuàng)新區(qū)域開放合作模式。積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，主動承接北京非首都功能疏解及京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，積極對接雄安新區(qū)建設(shè)，支持黃河三角洲地區(qū)發(fā)揮土地優(yōu)勢發(fā)展“飛地經(jīng)濟”。加強環(huán)渤海地區(qū)合作，繁榮發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟。

（作者單位為國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所）