尤梓

在一浪高過(guò)一浪的游行示威聲中，2月14日南非總統(tǒng)祖馬宣布辭職。

從2007年上臺(tái)，到慢慢將南非推到“因腐敗而崩潰的邊緣”，一直與腐敗糾纏不清的祖馬如果說(shuō)在反腐敗領(lǐng)域?qū)δ戏怯惺裁簇暙I(xiàn)的話，就是留下了一個(gè)權(quán)力不小的反腐敗機(jī)構(gòu)——特別調(diào)查局。

該局的調(diào)查人員必要的時(shí)候可以無(wú)證搜查，甚至武力搜查——使用武力排除障礙而合法進(jìn)入和搜查建筑物，包括破門或者破窗而入。他們調(diào)查的腐敗案件也由專門組建的特別法庭審理。這相對(duì)于南非種族隔離廢止初成立的反腐機(jī)構(gòu)——“公共保護(hù)者”，僅能通過(guò)問(wèn)詢等方式調(diào)查，手段就更多樣，也更有震懾力。

從全球來(lái)看，隨著腐敗手段、方式更加隱秘和復(fù)雜，各反腐敗機(jī)構(gòu)的調(diào)查手段也越來(lái)越多、權(quán)力越來(lái)越大。

反腐非權(quán)重技超不可：埃及監(jiān)察官可帶槍

世界上有些國(guó)家認(rèn)為，政府官員系高智商人群，查處其違法亂紀(jì)行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)非權(quán)重技超不可。從各國(guó)反腐機(jī)構(gòu)被賦予的權(quán)力來(lái)看，大致可以分為基本權(quán)限、全面性權(quán)限以及部分司法權(quán)限。

調(diào)查、建議、批評(píng)這些權(quán)力基本是所有反腐敗機(jī)構(gòu)均有的。當(dāng)然，同樣是調(diào)查，有些國(guó)家用得就更充分，比如印度中央調(diào)查局的“一致同意單”。

作為印度對(duì)公務(wù)人員的腐敗行為調(diào)查的專門機(jī)關(guān)，印度中央調(diào)查局通常與有關(guān)部門共同擬定或單獨(dú)提出廉潔性有疑問(wèn)的官員名單，重點(diǎn)監(jiān)視。這個(gè)名單稱為雙方“一致同意單”，通常由調(diào)查局副局長(zhǎng)或聯(lián)勤處長(zhǎng)與各部門廉政主任或秘書長(zhǎng)在定期聯(lián)席會(huì)議上確定。若某一高級(jí)官員名字上了“一致同意單”，他的工作將受到所在部門的密切監(jiān)視。其所在部門廉政主任和調(diào)查局都要不動(dòng)聲色地審查他是否廉潔。

除了基本權(quán)限之外，一些反腐機(jī)構(gòu)還有行政處分權(quán)或者懲戒權(quán)。美國(guó)肯塔基州由于存在嚴(yán)重腐敗問(wèn)題，1985年就制定了《利益沖突條例》，并成立由州長(zhǎng)任命的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——廉政委員會(huì)，專門監(jiān)督條例制定。

這個(gè)委員會(huì)不是司法機(jī)構(gòu)，但是可以舉行聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行裁決，視情節(jié)嚴(yán)重程度，處以最高2000美元的罰款、公開(kāi)警告直至撤職等。

當(dāng)然，如果嚴(yán)重的案件，還是要移交檢察院提起公訴。

在文萊、印度、新加坡等國(guó)，來(lái)源不明的財(cái)產(chǎn)屬于“無(wú)法作出合理解釋的財(cái)產(chǎn)”，按賄賂罪論處。調(diào)查人員不必查實(shí)嫌犯的具體貪污犯罪行為，只要能證明其生活標(biāo)準(zhǔn)或擁有的財(cái)產(chǎn)與其合法收入不相符，則無(wú)法解釋來(lái)源或提不出相反證據(jù)的一切財(cái)產(chǎn)都將被認(rèn)定為賄賂所得。

埃及行政監(jiān)察署的權(quán)力和辦案手段更為典型，擁有公開(kāi)或秘密調(diào)查、調(diào)檔、偵查、搜查、逮捕等權(quán)力。該署的調(diào)查人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)可使用武器，對(duì)嫌疑犯進(jìn)行跟蹤、盯梢，隨時(shí)調(diào)閱涉案絕密檔案，有權(quán)持檢察院開(kāi)具的搜捕證直接抓捕嫌疑犯和搜繳贓物。

除此之外，該署不僅擁有建議權(quán)和處分權(quán)，還有越級(jí)報(bào)告權(quán)，即在必要時(shí)可以越過(guò)總理就一些重要情況直接向總統(tǒng)報(bào)告。該署每名監(jiān)察官還都被要求建立自己的情報(bào)來(lái)源，而是否擁有可靠有效的情報(bào)來(lái)源被列為判斷監(jiān)察官工作成效的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。

各有各的“殺手锏”：線人、釣魚、臥底……

一名資深反貪官員曾說(shuō)過(guò)，“30年前的貪污罪行是在光天化日下進(jìn)行的，獵人當(dāng)然很容易拿獵物。但時(shí)至今日，貪污罪案是在黑暗中秘密進(jìn)行的，所以為了成功打擊貪污罪行，往往需要秘密調(diào)查。”也即是說(shuō)，要反腐反貪，相關(guān)機(jī)構(gòu)相對(duì)過(guò)往更多地、更頻繁地使用一些調(diào)查監(jiān)察手段。

埃及每個(gè)行政監(jiān)察官的情報(bào)來(lái)源，相當(dāng)于各自的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，是他們獲取案件線索與調(diào)查的獨(dú)特手段。

美國(guó)紐約市監(jiān)察局的官員，也有自己獨(dú)特的線索來(lái)源——他們?cè)诿?50名官員中故意安插一名聯(lián)系人，對(duì)官員腐敗行為進(jìn)行日常性監(jiān)控。這種聯(lián)系人類似于偵查機(jī)關(guān)的線人，是反腐敗機(jī)構(gòu)直接聯(lián)系的內(nèi)部人和監(jiān)督人，是獲得內(nèi)部腐敗線索的特別渠道。

這些反腐機(jī)構(gòu)的調(diào)查手段，因?yàn)椴⒉还_(kāi)，都被歸為秘密調(diào)查手段。美國(guó)反腐中，最為外界關(guān)注的秘密調(diào)查手段，就是“誘捕”，也即釣魚反腐。

美國(guó)很多反腐敗機(jī)構(gòu)，比如美國(guó)設(shè)在各部門和各獨(dú)立機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)察長(zhǎng)辦公室、聯(lián)邦調(diào)查局等，都有誘捕的權(quán)限。最近一起是2014年，美國(guó)北卡羅萊納州最大的城市夏洛特市的市長(zhǎng)帕特里克·迪安杰羅·坎農(nóng)受賄案。

美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局于2010年8月起布置了長(zhǎng)達(dá)4年的臥底行動(dòng)?？厕r(nóng)先后5次從充當(dāng)臥底的調(diào)查人員手中接受賄賂，其中2013年1月至2014年2月期間，從冒充房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的FBI特工那里接受超過(guò)4.8萬(wàn)美元的現(xiàn)金以及機(jī)票、拉斯維加斯的酒店房間和豪華公寓使用權(quán)等賄賂。

作為回報(bào)，他僅僅是給開(kāi)發(fā)商提供負(fù)責(zé)城市規(guī)劃、分區(qū)和許可的官員聯(lián)絡(luò)方式，卻面臨50年的監(jiān)禁還要加上多達(dá)百萬(wàn)的罰款。

釣魚執(zhí)法不止美國(guó)，意大利、德國(guó)等國(guó)家都允許誘捕。

意大利20世紀(jì)90年代掀起的反腐風(fēng)暴，使一批高官紛紛落馬，溯其起源，就是米蘭市檢察院派線人以要求承包工程為名，向米蘭養(yǎng)老院院長(zhǎng)基耶薩行賄。當(dāng)基耶薩將賄金放入抽屜后，檢察官和司法警察一擁而入，人贓俱獲，基耶薩被捕后，反貪風(fēng)暴由此拉開(kāi)序幕，查出1200多起貪污腐敗案件，共涉及8位前總理和5000多名經(jīng)濟(jì)和政界人士，有300多名議員接受了調(diào)查，成為意大利當(dāng)代最著名的反腐敗運(yùn)動(dòng)。

美國(guó)的反腐機(jī)構(gòu)，還管得很寬，任何外國(guó)人或外國(guó)公司只要“通過(guò)電話、電子郵件、短信或傳真與美國(guó)人或美國(guó)公司聯(lián)系，或使用美國(guó)銀行服務(wù)途經(jīng)美國(guó)”，都會(huì)受美國(guó)管轄。

在2011年匈牙利電信公司賄賂案中，美國(guó)享有管轄權(quán)的理由僅僅是歐洲受賄官員曾利用美國(guó)公司的電子郵件討論賄賂事項(xiàng)。這被很多國(guó)家仿效，要么立法禁止境內(nèi)企業(yè)賄賂外國(guó)公職人員，要么根據(jù)國(guó)內(nèi)法懲處行賄本國(guó)政府官員的外國(guó)公司。

美國(guó)的聯(lián)邦調(diào)查局除對(duì)涉嫌受賄的政府官員采用秘密偵查手段外，還會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府重要職位候選名單上的人，展開(kāi)秘密偵查，調(diào)查情況不公諸于眾，但是經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)，可以供國(guó)會(huì)參議院審查批準(zhǔn)任命時(shí)參考。

同樣依據(jù)名單開(kāi)展秘密調(diào)查還有印度中央調(diào)查局。前述，該局有個(gè)重點(diǎn)監(jiān)察的“一致同意單”，對(duì)于名單上的官員，調(diào)查局會(huì)派專人監(jiān)視他與別人的接觸和生活方式，對(duì)他的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)來(lái)源進(jìn)行秘密偵查。

而澳大利亞聯(lián)邦和州犯罪案件調(diào)查局調(diào)查政府官員和公務(wù)人員時(shí)，可以介入警方調(diào)查的案件，有權(quán)秘密搜查、聆訊案件，有權(quán)拘捕、監(jiān)聽(tīng)電話及安排證人保護(hù)計(jì)劃。

監(jiān)察權(quán)也在籠子里

總體來(lái)看，國(guó)外反腐機(jī)構(gòu)權(quán)力和手段厲害，但是也有馬失前蹄的時(shí)候。

南非在特別調(diào)查局前，有一個(gè)由曼德拉表弟領(lǐng)導(dǎo)的“天蝎隊(duì)”，曾經(jīng)調(diào)查過(guò)曼德拉的前妻。但是由于“天蝎隊(duì)”搜查祖馬辦公室被質(zhì)疑是非法行為，讓它在后期與祖馬較量中，一直處于下風(fēng)。雖然南非最高法院判定搜查是合法的，但最終它在各種質(zhì)疑與壓力中被解散。

美國(guó)在使用線人等秘密調(diào)查手段時(shí)，還曾出現(xiàn)過(guò)重大冤假錯(cuò)案的情況。所以反腐機(jī)構(gòu)權(quán)力和手段的限制或者制約，也成為各國(guó)的重點(diǎn)，要把監(jiān)察權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。這些限制不僅是其他機(jī)構(gòu)的制衡，還包括手段使用程序、范圍的嚴(yán)格規(guī)定，基本上法不授予皆為禁區(qū)。

很多國(guó)家都將法院作為制衡反腐部門秘密監(jiān)察手段的重要機(jī)構(gòu)。比如南非特別調(diào)查局人員在搜查時(shí)，不是想進(jìn)哪間房就進(jìn)哪間房、想開(kāi)哪個(gè)保險(xiǎn)柜就開(kāi)哪個(gè)保險(xiǎn)柜，而必須有特別法庭或者其他法官批準(zhǔn)、獲得許可令才行。雖然他們也有無(wú)證搜查、甚至武力搜查的權(quán)力，但是也有前提，那就是調(diào)查人員“有理由相信如果自己申請(qǐng)?jiān)S可令的話，能夠獲得批準(zhǔn)，并且獲得許可令的延誤將使搜查行動(dòng)失效”。

在這些監(jiān)察手段運(yùn)用范圍上，各國(guó)也一再?gòu)?qiáng)調(diào)，只能適用于重大復(fù)雜的案件。對(duì)于一般性的危害不大的案件，則不宜采用秘密偵查手段。比如法國(guó)就規(guī)定，只有可能判處兩年或兩年以上監(jiān)禁的重罪案件才能適用通訊截留手段。這正契合中國(guó)傳統(tǒng)智慧——好鋼要用在刀刃上。

在新加坡，CPIB的調(diào)查活動(dòng)必須接受總檢察署及其檢察官的指導(dǎo)與監(jiān)督。如調(diào)查局行使針對(duì)貪污賄賂犯罪人的財(cái)產(chǎn)狀況的調(diào)查權(quán)，以及調(diào)查《預(yù)防腐敗法》以外的犯罪時(shí)，必須得到檢察官的授權(quán)；調(diào)查局只負(fù)責(zé)調(diào)查，起訴由檢察官負(fù)責(zé)。另外，CPIB的調(diào)查員只能以控方證人的身份出庭作證等。

調(diào)查局人員的任免權(quán)不由其內(nèi)部控制，如局長(zhǎng)，特別調(diào)查員等重要職務(wù)由總統(tǒng)和總理任免，普通公務(wù)員的聘用、晉升等則由公共服務(wù)委員會(huì)決定。這些外部制約和監(jiān)督，使得調(diào)查局雖權(quán)重效高，但仍能秉公執(zhí)法，一如CPIB的局徽（一朵荷花正中穿出一把利劍），在“出淤泥而不染”的同時(shí)秉持“威嚴(yán)與公正”的利劍。