姚 祎，趙 蕊，張遠(yuǎn)兵

（安徽科技學(xué)院建筑學(xué)院，安徽鳳陽233100）

新型城鎮(zhèn)化以發(fā)展集約型經(jīng)濟與構(gòu)建和諧社會為目標(biāo)，促進大中小城市規(guī)模適度、布局合理、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、體系完善，與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動，產(chǎn)業(yè)支撐力強，就業(yè)機會充分，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化道路[1]，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。據(jù)2016年國家統(tǒng)計局報告，全國城鎮(zhèn)人口已超過半數(shù)，城鎮(zhèn)化率達57.4%[2]。黨的十九大報告指出，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點，數(shù)據(jù)表明國內(nèi)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)態(tài)勢良好。

新型城鎮(zhèn)化不僅要加強城市建設(shè)、推動戶籍城鎮(zhèn)化，更要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、重視創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。大學(xué)生村官是新農(nóng)村建設(shè)的新生力量[3]，其創(chuàng)業(yè)服務(wù)新型城鎮(zhèn)化雖得到了政府扶持，但是村官創(chuàng)業(yè)“不積極”、“成功率低”現(xiàn)象備受質(zhì)疑，部分地區(qū)開始將“村官招聘與選調(diào)生招聘合并”。問題根源在哪里？本文擬根據(jù)安徽省大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)調(diào)研分析對此作出解答。可能安徽省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)并不具有普遍性，但作為社會事實,我們可從中發(fā)現(xiàn)問題及可能的影響。

1 安徽省大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)的基本情況

黨和政府十分重視“城鎮(zhèn)化建設(shè)”與“大學(xué)生村官”工作，從2008年啟動“大學(xué)生村官計劃”鼓勵大學(xué)生到農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)至今整10年[4]。黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略后，《人民日報》刊文“大學(xué)生村官需跟上新型城鎮(zhèn)化的思路”呼吁讓大學(xué)生村官發(fā)揮更大作用[5]。在政府幫扶下，大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)工作取得了一定業(yè)績。截止2016年底，全國8313名大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)，已創(chuàng)辦創(chuàng)業(yè)項目6314個，為農(nóng)民提供就業(yè)崗位92604個，半數(shù)大學(xué)生村官進了村兩委[6]。

安徽雖然是國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點省份，但農(nóng)村長期面臨科技人才短缺的發(fā)展瓶頸，現(xiàn)有的“三農(nóng)”科技服務(wù)主要為各市縣農(nóng)委及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站干部，人員數(shù)量較少、科技文化水平較低，難以滿足實際需求。大學(xué)生村官雖然人數(shù)也很少，但他們擁有先進科技文化，熟悉農(nóng)村基層情況，具備創(chuàng)業(yè)服務(wù)“三農(nóng)”優(yōu)勢。為掌握大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)實況，2013年安徽團委對全省在崗大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)工作展開調(diào)查，數(shù)據(jù)表明，安徽省大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)工作雖然成效顯著，但是問題也很突出。

1.1 “專業(yè)不對口”——種植養(yǎng)殖項目多，與所學(xué)專業(yè)關(guān)聯(lián)少

農(nóng)村發(fā)展空間大，服務(wù)項目和創(chuàng)業(yè)機會多，村官選擇創(chuàng)業(yè)項目把握因地制宜、因人而異原則，綜合考慮國家政策方向與市場需求，兼顧區(qū)域資源條件和個人能力特長即可，所有能夠“下得去”“待得住”“干得好”的都是“好項目”。

“村官創(chuàng)業(yè)經(jīng)營項目有哪些”？調(diào)查顯示，安徽省大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)項目主要為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、商貿(mào)流通、農(nóng)副產(chǎn)品加工、制造業(yè)等（見圖1），其中種植業(yè)占36%，養(yǎng)殖業(yè)占24%，商貿(mào)流通占14%，農(nóng)副產(chǎn)品加工占12%，制造業(yè)占5%，其他占9%，創(chuàng)業(yè)項目類型及比例構(gòu)成體現(xiàn)了安徽省村官創(chuàng)業(yè)工作特點。

圖1 村官創(chuàng)業(yè)項目類型及占比

圖2 村官創(chuàng)業(yè)項目與專業(yè)關(guān)聯(lián)統(tǒng)計

村官創(chuàng)業(yè)項目與專業(yè)有多大關(guān)聯(lián)？統(tǒng)計（見圖2）顯示，“無關(guān)聯(lián)”占 32.57%，“不太關(guān)聯(lián)”占32.90%，“非常相關(guān)”僅8.14%——“專業(yè)不對口”現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅浪費了教育資源，也制約了創(chuàng)業(yè)發(fā)展?！皩I(yè)不對口”的問題與“創(chuàng)業(yè)人數(shù)比例低”、“創(chuàng)業(yè)成功率不高”等問題直接相關(guān)，這其實已暴露了大學(xué)生村官“創(chuàng)業(yè)難”問題的根源。

1.2 “政策落實難”——農(nóng)民期待多，銀行貸款支持少

2013年應(yīng)屆畢業(yè)生達700萬[7]，就業(yè)壓力空前。為實現(xiàn)“以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”，發(fā)揮人才資源優(yōu)勢促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，安徽各地出臺了優(yōu)惠政策引導(dǎo)大學(xué)生向農(nóng)村基層流動，“大學(xué)生村官”招聘崗位數(shù)量持續(xù)增加，相關(guān)待遇不斷提高。

大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)得到農(nóng)民的支持。統(tǒng)計顯示（見圖3），村民所對村官創(chuàng)業(yè)態(tài)度“非常支持”和“比較支持”各占36.72%、54.53%，兩者之和達90%以上，數(shù)據(jù)表明農(nóng)民對村官創(chuàng)業(yè)寄予了很高期望——跟著村官創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、脫貧致富。

圖3 村民對大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)的態(tài)度

圖4 大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)獲得銀行貸款支持的力度統(tǒng)計

創(chuàng)業(yè)企業(yè)多數(shù)需從銀行等金融機構(gòu)貸款。雖然各級政府已出臺許多大學(xué)生創(chuàng)業(yè)貸款優(yōu)惠政策，但是大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)獲得銀行貸款的支持比較少。統(tǒng)計（見圖4）顯示，“沒有支持”占32.69%，“力度一般”占38.51%，說明銀行等金融機構(gòu)在執(zhí)行國家政策時不積極，優(yōu)惠政策落實難。

1.3 “任重道遠(yuǎn)”——“保本、盈利”企業(yè)多，“科技支農(nóng)”服務(wù)少

安徽省大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)涌現(xiàn)了許多先進典型，曾經(jīng)引起了社會廣泛關(guān)注。作為農(nóng)村基層創(chuàng)業(yè)的代表，村官創(chuàng)業(yè)具有政策和科技優(yōu)勢，其成功創(chuàng)業(yè)不僅對大學(xué)生具有啟發(fā)和激勵作用，而且“科技支農(nóng)”功能意義更突出，但從調(diào)研結(jié)果來看，村官創(chuàng)業(yè)科技示范和服務(wù)作用發(fā)揮不充分。

圖5 村官創(chuàng)業(yè)項目經(jīng)營情況

圖6村官支持村民創(chuàng)業(yè)力度

村官創(chuàng)業(yè)項目經(jīng)營情況調(diào)查（圖5）顯示，創(chuàng)業(yè)企業(yè)中“企業(yè)盈利較大”的占比僅為9%，“小有盈利”占比47%，“僅能保本”占比32%，“仍在虧損”占比12%，相關(guān)數(shù)據(jù)說明大學(xué)生村官企業(yè)的存活率較高。但如果以“盈利”作為創(chuàng)業(yè)成功標(biāo)準(zhǔn)的話，村官創(chuàng)業(yè)成功率僅56%。

根據(jù)“村官服務(wù)村民創(chuàng)業(yè)力度”調(diào)查（圖6）統(tǒng)計，村官支持村民創(chuàng)業(yè)“力度很大”占比6%，“力度較大”占比17.02%，“力度一般”和“無力度”分別占比“56.35%”“20.63%”，說明村官創(chuàng)業(yè)中的“科技支農(nóng)”服務(wù)有待加強。

2 大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)容、特點及問題

幫扶村官創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)新型城鎮(zhèn)化，各級政府制定的創(chuàng)業(yè)政策極為關(guān)鍵。創(chuàng)業(yè)政策不僅要適應(yīng)國家宏觀經(jīng)濟形勢和要求，而且要考慮創(chuàng)業(yè)項目產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟條件等中觀環(huán)境特點，還應(yīng)兼顧創(chuàng)業(yè)村官實際需要，符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。

以往的大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策有哪些內(nèi)容？成效如何？從中央層面看，持續(xù)多年出臺了系列文件（見表1），主要是為大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)提供指導(dǎo)和幫扶服務(wù)。從地方層面看，各地大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策措施主要圍繞“優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境”“貫徹落實中央政策”及“本地資源條件”進行部署。調(diào)研顯示，各地大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)工作取得了一定成效（見表2）。

大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策具有哪些特點？從表1可看出，黨中央幫扶大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策數(shù)量多，幫扶措施能貼近創(chuàng)業(yè)實際，從“建立村官創(chuàng)業(yè)園（項目孵化基地）”到“創(chuàng)新金融服務(wù)方式，提供借貸、擔(dān)保、貼息、補助”，再到“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持模式”等越來越具體深入。從表2可看出，地方政府幫扶村官創(chuàng)業(yè)的態(tài)度十分積極，創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好。雖然中央從2012年開始較少再出臺新政策，但是基層政府幫扶措施顯著增多，內(nèi)容更豐富、形式更靈活。

表1 中央關(guān)于扶持大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)的文件匯總（2008～2016）

村官創(chuàng)業(yè)政策有什么問題？總體來看，各級政府幫扶村官創(chuàng)業(yè)政策以構(gòu)建農(nóng)村創(chuàng)業(yè)平臺、完善創(chuàng)業(yè)長效服務(wù)機制為重點，圍繞創(chuàng)業(yè)需求制定針對性措施，雖然推進了村官創(chuàng)業(yè)事業(yè)發(fā)展，但這些政策類型基本屬于經(jīng)驗型。法社會學(xué)認(rèn)為，提高公共政策科學(xué)化水平，決策者必須秉持科學(xué)理念，建立以“決策子系統(tǒng)”為核心的現(xiàn)代決策系統(tǒng)，建設(shè)素質(zhì)優(yōu)良的決策團隊，遵循“信息化、可預(yù)測性、可行性和民主集中制”原則，提高決策能力和水平，實現(xiàn)過程程序化和方式現(xiàn)代化，由經(jīng)驗型向科學(xué)化轉(zhuǎn)變[8]。

首先，基層政府決策系統(tǒng)不完善?，F(xiàn)代決策系統(tǒng)以“信息、咨詢和監(jiān)督”等子系統(tǒng)作為支撐，如果說表1中“中央關(guān)于扶持大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策”強調(diào)宏觀導(dǎo)向、“自上而下”總體部署的話，那么地方政府創(chuàng)業(yè)政策則應(yīng)體現(xiàn)“自下而上”規(guī)劃落實，發(fā)揮基層政府“信息、咨詢、監(jiān)督”等子系統(tǒng)職能，形成區(qū)域創(chuàng)業(yè)項目幫扶方案。但是表2中的“基層縣市政府扶持大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)的典型措施”重在落實中央部署，少有區(qū)域創(chuàng)新方案。

其次，信息、預(yù)測、可行性和民主集中制原則未充分貫徹。雖然全國“大學(xué)生村官網(wǎng)”及各省“大學(xué)生村官之家”建成并實現(xiàn)信息服務(wù)，但農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對滯后，基層市、縣及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府網(wǎng)站極少主動將區(qū)域資源條件、地理環(huán)境特點和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等信息公開，創(chuàng)業(yè)村官在項目論證上就要耗費大量時間精力。決策過程的信息、可行性、預(yù)測、明珠集中制原則未能充分貫徹，使得村官創(chuàng)業(yè)政策存在脫離實際的風(fēng)險。

表2 基層縣市政府扶持大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)的典型政策措施（2013年）

第三，村官創(chuàng)業(yè)幫扶政策創(chuàng)新不足。“創(chuàng)新不足”問題在創(chuàng)業(yè)村官的培養(yǎng)與選聘方面尤其明顯。先看村官培養(yǎng)，雖然多數(shù)高校已開設(shè)創(chuàng)業(yè)教育課程，但創(chuàng)業(yè)師資缺乏導(dǎo)致教學(xué)效果受限?；鶎诱m組織村官創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，但多數(shù)缺乏系統(tǒng)性和針對性。再看村官選聘，持續(xù)十年的村官選聘政策與公務(wù)員招考政策十分相似。雖然村官和公務(wù)員都是“官”，但是公務(wù)員與村官的工作內(nèi)容畢竟有較大差別。大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)幫扶需要把好“入口關(guān)”，有必要對創(chuàng)業(yè)村官實施單獨招聘。

3 大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策探索

大學(xué)生村官創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不僅對“三農(nóng)”發(fā)展有較大有利，對提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量也具有作用。2015年安徽省出臺新政《“創(chuàng)業(yè)江淮”行動計劃（2015—2017）》鼓勵大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)，村官最高可獲300萬元信貸[9]。雖然頒布新的優(yōu)惠政策對村官創(chuàng)業(yè)有諸多利好，但村官所學(xué)專業(yè)與創(chuàng)業(yè)項目“專業(yè)不對口”現(xiàn)象并未改變，根據(jù)《報告解讀：2016-2017中國大學(xué)生村官發(fā)展報告》，2016年底大學(xué)生村官中社會科學(xué)類專業(yè)占55.1%，農(nóng)林漁牧類僅占6.1%[10]。提升村官創(chuàng)業(yè)政策科學(xué)化水平已經(jīng)刻不容緩。

3.1 精準(zhǔn)定位，科學(xué)制定大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)如何定位？不僅創(chuàng)業(yè)村官要有正確的認(rèn)識，各級政府更要有科學(xué)規(guī)劃。因區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異，對村官創(chuàng)業(yè)定位也會有所不同?？傮w來說，大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)該服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，與區(qū)域經(jīng)濟總體規(guī)劃融合起來。因此在制定村官創(chuàng)業(yè)政策時，須要準(zhǔn)確掌握區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求。大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)幫扶服務(wù)不僅在中央、省級政府層面要有科學(xué)規(guī)劃，各基層市縣、鎮(zhèn)村基層也應(yīng)制定具體規(guī)劃。

3.2 改革創(chuàng)新，建立健全大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)決策系統(tǒng)

建立健全村官創(chuàng)業(yè)決策系統(tǒng)是新型城鎮(zhèn)建設(shè)的要求。法學(xué)社會學(xué)認(rèn)為，任何科學(xué)決策之前需有可靠的“信息”系統(tǒng)作支撐，在公開頒布之前要廣泛“咨詢”——論證或聽證過程，政策實施之后要有反饋調(diào)整配套措施，這是一個“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的過程，體現(xiàn)了定性與定量分析的作用。目前的大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)決策系統(tǒng)有待完善。各級政府要重視農(nóng)村信息化建設(shè)及經(jīng)濟社會發(fā)展“大數(shù)據(jù)”建設(shè)。雖然這是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，但是各級政府責(zé)無旁貸。

3.3 重點扶持，發(fā)揮大學(xué)生村官科技創(chuàng)業(yè)示范作用

村官能否創(chuàng)業(yè)成功帶動農(nóng)民脫貧致富、促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，不僅關(guān)系村官個人利益，而且對于當(dāng)?shù)厝罕妱?chuàng)業(yè)具有一定影響，各級政府扶持村官創(chuàng)業(yè)要主動幫扶。因公共資源有限，故而政策幫扶不能平均用力，要選擇重點。

重點之一是“幫扶對象”確定。村官任期較短，如要求村官創(chuàng)業(yè)純粹“示范、做給群眾看、帶著群眾干”并短期內(nèi)帶領(lǐng)農(nóng)民致富，確實有難度。實際上，那些“決心立志于扎根農(nóng)村、長期在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生村官”才可能最終創(chuàng)業(yè)成功、帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富。政府應(yīng)積極鼓勵和扶持這類村官干事創(chuàng)業(yè)。

重點之二是“創(chuàng)業(yè)項目”選擇。村官創(chuàng)業(yè)應(yīng)該具有一定科技含量，這是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。從政府立場看，應(yīng)優(yōu)先考慮村官科技創(chuàng)業(yè)尤其是高新科技創(chuàng)業(yè)項目，高新科技創(chuàng)業(yè)有時能孕育甚至帶動一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其次是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)規(guī)劃聯(lián)系緊密的創(chuàng)業(yè)項目，要使其在區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集群化、現(xiàn)代化方面發(fā)揮作用，形成“多贏”局面。

3.4 完善機制，促進村官創(chuàng)業(yè)工作健康可持續(xù)發(fā)展

建立與完善村官創(chuàng)業(yè)幫扶工作長效機制，做到“三個結(jié)合”。一是創(chuàng)業(yè)村官培養(yǎng)與地方需求相結(jié)合。教育部門要制定村官培養(yǎng)計劃，基層政府可嘗試與高校合作開設(shè)“創(chuàng)業(yè)村官班”等，為三農(nóng)發(fā)展輸送應(yīng)用型人才等；二是村官選聘與創(chuàng)業(yè)項目推薦相結(jié)合。創(chuàng)業(yè)村官選聘需要創(chuàng)新思維，不能單純模仿“公務(wù)員”招聘方法；三是融資服務(wù)與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險防范相結(jié)合。村官企業(yè)一般規(guī)模不大，在資本市場多數(shù)屬弱勢群體。各級政府可以在“創(chuàng)業(yè)融資”“風(fēng)險防范”上協(xié)同創(chuàng)新，切實為村官提供幫助等。