蘭勇 ，熊彬雁，易朝輝

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100083）

伴隨中央和地方相關(guān)文件的陸續(xù)出臺(tái)，全國(guó)各地家庭農(nóng)場(chǎng)近幾年得到蓬勃發(fā)展。然而，我國(guó)土地制度的特殊性決定了家庭農(nóng)場(chǎng)大都靠租地形成，因此家庭農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題成為當(dāng)前專家學(xué)者高度關(guān)注的重要課題。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年6月底，全國(guó)2.3億承包農(nóng)戶中，有30%將土地部分或全部流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)0.33億hm2，占家庭承包耕地總面積的36.5%，其中家庭農(nóng)場(chǎng)是重要的流轉(zhuǎn)對(duì)象。但由于全國(guó)各地情況不同和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制并不成熟，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)當(dāng)前也存在一些問題和隱患。具體表現(xiàn)為：一是一些地方土地流轉(zhuǎn)明顯不足，土地供給與需求過剩并存[1-2]，不利于家庭農(nóng)場(chǎng)的快速發(fā)展；二是一些地方政府和村委會(huì)不尊重農(nóng)民意愿和市場(chǎng)規(guī)律，強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，特別是鼓勵(lì)工商資本直接流轉(zhuǎn)土地進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，既損害農(nóng)民利益，又引致產(chǎn)業(yè)發(fā)展隱患[3-4]；三是部分地區(qū)在政府推動(dòng)下土地流轉(zhuǎn)租金上漲過快[5-6]，哄抬了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，阻礙了家庭農(nóng)場(chǎng)的健康發(fā)展。這些問題都與當(dāng)前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力機(jī)制的不充分、不健全、不完善緊密相關(guān)，因此，迫切需要研究和解決。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自改革開放以來就開始出現(xiàn)，1988年《憲法》修訂也從最高層面上承認(rèn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。但當(dāng)時(shí)農(nóng)民大都是分散的個(gè)體經(jīng)營(yíng)，直到本世紀(jì)初，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都處于不規(guī)范、不合理乃至不合法的無序狀態(tài)。十六大之后，中央開始高度關(guān)注土地流轉(zhuǎn)問題，先后發(fā)布多項(xiàng)政策引導(dǎo)其健康有序發(fā)展。自此以來，眾多學(xué)者開始關(guān)注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制問題。學(xué)者們一致認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)源于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)：一方面源于農(nóng)民在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間選擇追求更高收入的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)[7-9]，另一方面源于農(nóng)民集中土地追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)[10-13]。還有一些學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)供求規(guī)律[14]、政府力量干預(yù)[15]、集體力量干預(yù)[16-17]、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步[18]等因素在農(nóng)地流轉(zhuǎn)動(dòng)力的形成中都具有其獨(dú)特的作用?，F(xiàn)有研究從不同的視角探討了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力源，但并沒有系統(tǒng)地回答好“農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力來源到底有哪些？它們是如何作用的？在作用過程中出現(xiàn)了哪些問題？如何解決？”等一系列根本問題。家庭農(nóng)場(chǎng)是我國(guó)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本方向，而實(shí)現(xiàn)土地的適度集中經(jīng)營(yíng)是發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的基礎(chǔ)條件[19-21]。因此，本文基于農(nóng)民分化與家庭農(nóng)場(chǎng)成長(zhǎng)過程中農(nóng)地關(guān)系的演變，系統(tǒng)地分析農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)部動(dòng)力的形成及作用機(jī)制，厘清農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必需條件，探討現(xiàn)實(shí)中動(dòng)力機(jī)制存在的缺陷及其對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生和家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的危害，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議。

1 家庭農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制框架

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從傳統(tǒng)農(nóng)戶向家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)的過程中，相關(guān)市場(chǎng)主體及外部主體推動(dòng)流轉(zhuǎn)的作用系統(tǒng)，與維持和影響該系統(tǒng)運(yùn)行的各種要素一起構(gòu)成了家庭農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制。根據(jù)動(dòng)力的來源結(jié)構(gòu)，可以將動(dòng)力看作是由系統(tǒng)內(nèi)部和外部主體分別產(chǎn)生的內(nèi)部動(dòng)力與外部動(dòng)力的合力，這是研究動(dòng)力機(jī)制的一種普遍范式。本文以此構(gòu)建家庭農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制框架（圖1）。

圖1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制框架Fig. 1 Dynamic mechanism framework of farmland management right circulation

家庭農(nóng)場(chǎng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是內(nèi)部動(dòng)力和外部動(dòng)力共同作用的結(jié)果。在社會(huì)宏觀環(huán)境變化和制度環(huán)境變遷的情況下，農(nóng)民群體開始分化，部分農(nóng)戶成為土地流轉(zhuǎn)的供給主體，土地流轉(zhuǎn)供給動(dòng)力自然形成。同時(shí)，家庭農(nóng)場(chǎng)逐漸成長(zhǎng)并產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)需求動(dòng)力。土地流轉(zhuǎn)的供給與需求動(dòng)力共同構(gòu)成了家庭農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)部動(dòng)力。它是推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)最原始的動(dòng)力來源。但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展初期，面對(duì)高昂的交易成本，農(nóng)戶和家庭農(nóng)場(chǎng)自然產(chǎn)生的內(nèi)部動(dòng)力并不足以推動(dòng)流轉(zhuǎn)的大規(guī)模發(fā)生，必須借助政府和社會(huì)組織提供外部動(dòng)力作為有效補(bǔ)充。外部動(dòng)力通過內(nèi)部動(dòng)力作用于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，其主要來源于中央政府的制度創(chuàng)新、地方政府的機(jī)制創(chuàng)新和村集體的實(shí)踐創(chuàng)新。

2 家庭農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)部動(dòng)力的形成

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)部動(dòng)力主要包括農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的供給動(dòng)力和家庭農(nóng)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)的需求動(dòng)力。它們的同時(shí)存在是土地流轉(zhuǎn)交易發(fā)生的基礎(chǔ)條件。本部分基于農(nóng)民分化與家庭農(nóng)場(chǎng)成長(zhǎng)過程中農(nóng)地關(guān)系的演變，重點(diǎn)探討農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)供給和需求動(dòng)力的形成及作用機(jī)制。

2.1 農(nóng)民分化與土地供給動(dòng)力的形成

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出臺(tái)和實(shí)施是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展史上一次重要的制度變革。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，它確立了農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位，有效解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督和激勵(lì)等問題，提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率[22]。但隨著城市化、工業(yè)化的迅速推進(jìn)和科學(xué)技術(shù)的快速進(jìn)步，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)分散小規(guī)模的家庭經(jīng)營(yíng)方式越來越不能滿足家庭消費(fèi)和發(fā)展需要，越來越不能匹配現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)對(duì)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的要求。與此同時(shí)，城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)工人短缺，推進(jìn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的開放，給被束縛在小塊土地上的農(nóng)民帶來了更多收入更高的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民的從業(yè)選擇從單一走向多元。

演變的結(jié)果是，大部分農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力選擇進(jìn)城務(wù)工或外出創(chuàng)業(yè)，成為新時(shí)代兼業(yè)農(nóng)民工[23]，留下老人在農(nóng)村照顧小孩和耕作小塊承包地，農(nóng)忙季節(jié)返鄉(xiāng)探親并參與務(wù)農(nóng)。隨著時(shí)間推移，留在農(nóng)村的老年農(nóng)民越來越無力再繼續(xù)務(wù)農(nóng)，新一代中青年卻因長(zhǎng)期在城市務(wù)工而不愿意、不習(xí)慣或不善于子承父業(yè)，因此延續(xù)以往的“代際分工”模式愈來愈難。越來越多的兼業(yè)農(nóng)民選擇將就業(yè)完全轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域，他們與家人基本不再務(wù)農(nóng)，留下土地在農(nóng)村拋荒，“農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化”已成為“三農(nóng)”面臨的不可阻擋的基本趨勢(shì)。需要指出的是，對(duì)于已完全轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的農(nóng)戶而言，小塊土地的當(dāng)前價(jià)值對(duì)他們來說已不重要，他們?cè)敢鈱⑼恋亟唤o其他農(nóng)戶使用，前提是功能不被破壞，并且哪一天回到農(nóng)村能隨時(shí)拿回土地。在滿足這兩項(xiàng)條件的前提下，愿意將土地?zé)o價(jià)或低價(jià)交給鄰里和親戚耕種；在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成以后，愿意將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以合理的價(jià)格流轉(zhuǎn)出去。

2.2 家庭農(nóng)場(chǎng)成長(zhǎng)與土地需求動(dòng)力的形成

在大部分農(nóng)村青壯年選擇進(jìn)城務(wù)工或外出創(chuàng)業(yè)的同時(shí)，也有少數(shù)青壯年選擇了繼續(xù)留在農(nóng)村，這個(gè)群體一般占到農(nóng)戶總數(shù)的10%～20%[24]。這個(gè)少數(shù)群體可細(xì)分為兩類，第一類以就地打工或個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主，以務(wù)農(nóng)為輔；第二類以專職務(wù)農(nóng)為主，試圖通過接管左鄰右舍中進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶所留土地來擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，從而獲得更多的收入以維持家庭。隨著農(nóng)民轉(zhuǎn)移釋放土地?cái)?shù)量的增加，加之政府為解決“誰來種地，怎么種地”問題而出臺(tái)的一系列鼓勵(lì)政策，第二類群體的吸引力逐漸增強(qiáng)。于是，一方面現(xiàn)有成員在能力范圍內(nèi)不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，另一方面第一類農(nóng)戶的部分成員開始向第二類轉(zhuǎn)變。在規(guī)模經(jīng)營(yíng)前景被足夠看好的情況下，甚至?xí)幸徊糠滞獬鰟?wù)工的農(nóng)戶轉(zhuǎn)而選擇加入第二類農(nóng)戶群體。

第二類農(nóng)戶既包括務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)豐富的資深農(nóng)民或種田能手，也包括擁有敏銳市場(chǎng)洞察力和現(xiàn)代意識(shí)的返鄉(xiāng)農(nóng)民，他們是未來職業(yè)農(nóng)民的前身，是真正解決“誰來種地，怎么種地”問題的關(guān)鍵主體。在政府政策的雙重驅(qū)動(dòng)下，這部分農(nóng)戶看見了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的潛在利潤(rùn)，并在土地流轉(zhuǎn)和集中方面進(jìn)行了大量有益探索。家庭農(nóng)場(chǎng)是其中主要的實(shí)踐形式之一。家庭農(nóng)場(chǎng)本質(zhì)是介于單個(gè)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)兩者之間的中間型經(jīng)營(yíng)組織方式[25]。過去“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”下小規(guī)模、高分散的經(jīng)營(yíng)特征不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，也制約農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，直接引致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。為了提高總體經(jīng)濟(jì)效益，將潛在利潤(rùn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)利潤(rùn)，家庭農(nóng)場(chǎng)不可避免地需要通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是家庭農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)需求的最直接、根本的動(dòng)力源。

3 家庭農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)外部動(dòng)力的構(gòu)建

農(nóng)戶土地供給動(dòng)力和家庭農(nóng)場(chǎng)土地需求動(dòng)力的同時(shí)存在并不等于土地流轉(zhuǎn)一定會(huì)形成。其原因是在土地流轉(zhuǎn)的起步階段，交易成本完全可能高得將潛在利潤(rùn)全部抵消掉。因此，中央政府、地方政府和村集體從制度和機(jī)制上構(gòu)建各種外部動(dòng)力來降低交易成本，進(jìn)而強(qiáng)化供需動(dòng)力，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的形成和家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展十分重要。

3.1 中央政府促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新

近年來，中央政府為了鼓勵(lì)和支持農(nóng)村土地向家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體集中，出臺(tái)了一系列新政策，從制度上促進(jìn)了交易成本的下降。一是延長(zhǎng)土地承包期限，明確宣布這一輪土地承包到期后繼續(xù)延長(zhǎng)三十年。這一做法進(jìn)一步穩(wěn)定了農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)預(yù)期，推動(dòng)了農(nóng)村土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。二是推出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制的前提下，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。三是推行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，允許以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，以緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難、融資貴問題，激活農(nóng)村“沉睡”的土地資產(chǎn)，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育。四是出臺(tái)家庭農(nóng)場(chǎng)系列支持政策。自2013年中央一號(hào)文件首次提出發(fā)展“家庭農(nóng)場(chǎng)”以來，頒布了多項(xiàng)政策法規(guī)，拉動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求，促進(jìn)了家庭農(nóng)場(chǎng)的快速發(fā)展。中央政府的系列制度創(chuàng)新在很大程度上消除了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的深層顧慮，降低了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，促進(jìn)了土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)，為家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體的可持續(xù)發(fā)展提供了制度保障。

3.2 地方政府促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制創(chuàng)新

在中央政策的指引下，全國(guó)各地在完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)等方面進(jìn)行了大膽探索和廣泛實(shí)驗(yàn)，涌現(xiàn)了一批典型模式。如上海松江模式，全區(qū)統(tǒng)一由村委會(huì)組織土地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一提供土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)助與退休補(bǔ)助，統(tǒng)一保障土地流轉(zhuǎn)期限；在山東東平，當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一推進(jìn)農(nóng)村土地股份化、產(chǎn)權(quán)資本化、農(nóng)民組織化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)民獲得土地租金加分紅，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)意愿、細(xì)碎化、流轉(zhuǎn)期限等一攬子問題也得到同步解決[26]；安徽繁昌模式以虛擬確權(quán)“撬動(dòng)”農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，以功能分區(qū)實(shí)現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營(yíng)，以多方協(xié)商延長(zhǎng)和穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)期限；桂北F縣通過“大眾動(dòng)員+土地整治”推進(jìn)土地集中，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)[27]。這些典型模式盡管做法不一，但都因地制宜地創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制，出臺(tái)激勵(lì)政策，降低流轉(zhuǎn)的交易成本，提升了土地流轉(zhuǎn)意愿，促進(jìn)了土地的集中連片和長(zhǎng)期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。

3.3 村集體促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐創(chuàng)新

農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)農(nóng)村土地制度的重要優(yōu)勢(shì)[28]。在土地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化分布的條件下，要促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和集中連片經(jīng)營(yíng)，必須充分發(fā)揮村集體作為所有權(quán)主體的作用。縱觀全國(guó)各地，凡是土地流轉(zhuǎn)開展得好的地方，大都離不開村集體和村委會(huì)作用的發(fā)揮。概括起來，主要包括幾個(gè)方面：第一，作為土地流轉(zhuǎn)的思想動(dòng)員者，在土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和思想引領(lǐng)等方面發(fā)揮了重要作用，合理調(diào)動(dòng)了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的主動(dòng)性和自覺性。第二，作為土地流轉(zhuǎn)的模式創(chuàng)新者，開辟了如村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、反租倒包、股份合作社等土地流轉(zhuǎn)新模式。第三，作為土地流轉(zhuǎn)的組織協(xié)調(diào)者，在牽線搭橋、價(jià)格議定、矛盾化解等方面發(fā)揮了積極作用。第四，作為土地流轉(zhuǎn)合同履行的監(jiān)督者，在確保土地不被破壞、督促雙方按合同履行義務(wù)等方面發(fā)揮了保障作用?？偠灾寮w和村委會(huì)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)員、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管等方面發(fā)揮了不可替代的作用，大大降低了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，提升了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模與效率。

4 家庭農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)動(dòng)力機(jī)制存在的缺陷

對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，中央和地方政府從政策和機(jī)制上降低交易成本和強(qiáng)化供需動(dòng)力，是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順利發(fā)生和家庭農(nóng)場(chǎng)健康發(fā)展的重要力量。但需要注意的是，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和政策環(huán)境向好趨勢(shì)明顯的情況下，內(nèi)部動(dòng)力的自然形成已經(jīng)穩(wěn)定，而外部動(dòng)力成為了動(dòng)力機(jī)制是否能順利運(yùn)行的有效動(dòng)力源。外部動(dòng)力不但要有足夠的力度，還要遵循市場(chǎng)規(guī)律，否則就無法支撐內(nèi)部動(dòng)力轉(zhuǎn)化，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)動(dòng)力機(jī)制系統(tǒng)動(dòng)力不足、動(dòng)力過度或動(dòng)力運(yùn)行不當(dāng)?shù)葐栴}。

4.1 外部動(dòng)力整體上激發(fā)內(nèi)部動(dòng)力不足，導(dǎo)致家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展總體偏慢

近幾年盡管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展較快，但從全國(guó)整體來看，還有巨大的空間。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全國(guó)各地土地流轉(zhuǎn)供給與需求同時(shí)過剩的現(xiàn)象普遍存在。一些小農(nóng)戶想將土地流轉(zhuǎn)出去，找不到合適的流轉(zhuǎn)對(duì)象；一些家庭農(nóng)場(chǎng)想擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，或者一些農(nóng)戶想通過流轉(zhuǎn)土地向家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，卻找不到合適的土地來源，即便找到合適的土地來源也因各種交易障礙而最終無法流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶與家庭農(nóng)場(chǎng)之間的流轉(zhuǎn)供需無法有效對(duì)接或達(dá)成交易的主要原因是我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制尚不健全，大部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還未成熟，土地流轉(zhuǎn)載體缺位。地方政府應(yīng)該在中央普適性政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際制定出合適的配套措施，不斷健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，整體提升政策推動(dòng)力，降低土地供需雙方信息搜尋、交易談判和合同履行成本，推進(jìn)農(nóng)村土地順暢高效流轉(zhuǎn)，促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)快速健康發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)講，為了促進(jìn)農(nóng)村土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場(chǎng)的持續(xù)健康發(fā)展，地方政府還應(yīng)該逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁與處理機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)利益分配與調(diào)節(jié)機(jī)制等。

4.2 部分地區(qū)外部動(dòng)力過度致使內(nèi)部動(dòng)力過強(qiáng)，導(dǎo)致家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展出現(xiàn)大躍進(jìn)

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然整體上發(fā)展不足，但卻有部分地區(qū)因政府或村集體外部推力過度而導(dǎo)致土地被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場(chǎng)大躍進(jìn)發(fā)展。從全國(guó)范圍來看，農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示2015年納入縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門名錄管理的家庭農(nóng)場(chǎng)有34.3萬個(gè)，2016年發(fā)展為44.5萬個(gè)，數(shù)量增長(zhǎng)了30%[29]。然而，數(shù)字繁榮的背后，質(zhì)量堪憂的問題十分突出，許多家庭農(nóng)場(chǎng)曇花一現(xiàn)，運(yùn)作不規(guī)范、不符合政策發(fā)展方向的家庭農(nóng)場(chǎng)屢見不鮮，為了享受政策紅利弄虛作假的家庭農(nóng)場(chǎng)更不在少數(shù)。同時(shí)，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)面積從2015年的10.1 hm2增加到2016年的14.34 hm2，同比增長(zhǎng)41.8%，特別是67 hm2以上的超大型家庭農(nóng)場(chǎng)增速最快，高于總體增速9個(gè)百分點(diǎn)。超大型家庭農(nóng)場(chǎng)的快速發(fā)展生動(dòng)地說明了土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的大躍進(jìn)現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大躍進(jìn)現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是部分地方政府將土地流轉(zhuǎn)片面理解為規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在條件尚未完全成熟時(shí)盲目鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。那么，地方政府為何會(huì)使力過度呢？其原因主要是部分地方政府忽視客觀規(guī)律，簡(jiǎn)單把發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)當(dāng)成政績(jī)工程，并將其作為考核指標(biāo)層層發(fā)動(dòng)。在政策紅利的推動(dòng)下，農(nóng)民一哄而上注冊(cè)家庭農(nóng)場(chǎng)，由此引發(fā)家庭農(nóng)場(chǎng)“大躍進(jìn)”，更誘發(fā)了經(jīng)營(yíng)主體異化、非糧化等一系列問題，甚至?xí)a(chǎn)生外來工商資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，打著家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的幌子套取財(cái)政支持或進(jìn)行商業(yè)圈地行為的可能。事實(shí)上，土地的流轉(zhuǎn)集中與家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展不可能一蹴而就，要根據(jù)地方城鎮(zhèn)化水平、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度來合理規(guī)劃[30]，地方政府不能過度干預(yù)。

4.3 部分地區(qū)外部動(dòng)力失當(dāng)致使內(nèi)部動(dòng)力紊亂，導(dǎo)致家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡

外部動(dòng)力不當(dāng)主要指部分地方政府在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的過程中采用了失當(dāng)?shù)恼呤侄?，致使?nèi)部動(dòng)力紊亂，進(jìn)而導(dǎo)致了家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡。最典型的不當(dāng)行為是部分地方政府使用不正確的補(bǔ)貼手段[31]。理論上，政府補(bǔ)貼可以有效激活市場(chǎng)主體，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)中一些地方政府為了快速推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，偏向于給大型家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行更多補(bǔ)貼，后果是激勵(lì)了超大型家庭農(nóng)場(chǎng)的快速發(fā)展。這些超大型家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模已經(jīng)大大超過家庭成員的經(jīng)營(yíng)能力，不屬于嚴(yán)格意義上的家庭農(nóng)場(chǎng)，不應(yīng)該成為政府鼓勵(lì)發(fā)展的對(duì)象，政府應(yīng)該鼓勵(lì)將規(guī)?？刂圃诩彝コ蓡T經(jīng)營(yíng)能力范圍內(nèi)家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，使之成為主力。另外，一些地方政府在缺乏明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的前提下進(jìn)行選擇性土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，導(dǎo)致的結(jié)果是符合政府鼓勵(lì)發(fā)展方向、經(jīng)營(yíng)狀況良好的家庭農(nóng)場(chǎng)得不到鼓勵(lì)，經(jīng)營(yíng)狀況不好、社會(huì)關(guān)系良好的家庭農(nóng)場(chǎng)卻能拿到補(bǔ)貼，劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象成為現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼在很大程度上最終會(huì)轉(zhuǎn)化為土地流轉(zhuǎn)租金的上漲，這對(duì)于同樣應(yīng)該得到鼓勵(lì)卻事實(shí)上拿不到補(bǔ)貼的家庭農(nóng)場(chǎng)來說是十分不利的。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，因此在政策上支持家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展是十分重要的。但政府支持政策一定要在服務(wù)于政策目標(biāo)這一導(dǎo)向的指引下致力于創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。事實(shí)上，政府應(yīng)該更多地關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等基礎(chǔ)性或戰(zhàn)略性領(lǐng)域。在支持政策實(shí)施的過程中，要建立科學(xué)規(guī)范的家庭農(nóng)場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制，確保政策實(shí)施有的放矢。

5 政策建議

家庭農(nóng)場(chǎng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是內(nèi)部供需動(dòng)力和外部動(dòng)力共同作用的結(jié)果。城市與農(nóng)村差距的不斷擴(kuò)大導(dǎo)致農(nóng)民逐漸分化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供需動(dòng)力自然形成。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的發(fā)生還需具備兩個(gè)條件：一是供需動(dòng)力要有足夠的強(qiáng)度，二是交易成本一定要足夠的低。因此，借助政府推動(dòng)作用來強(qiáng)化供需動(dòng)力和降低交易成本十分必要。中央政府、地方政府和村集體應(yīng)在制度、機(jī)制和實(shí)踐等層面不斷完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制，促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

針對(duì)整體動(dòng)力不足的問題，政府應(yīng)采取針對(duì)性措施強(qiáng)化內(nèi)部供需動(dòng)力。從強(qiáng)化內(nèi)部供給動(dòng)力來看，重點(diǎn)是消除流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的后顧之憂，激勵(lì)農(nóng)戶放心流轉(zhuǎn)土地。一是要完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，弱化農(nóng)地的保障功能，讓農(nóng)戶即使失業(yè)也不會(huì)面臨基本生存問題；二是要完善土地制度和土地流轉(zhuǎn)規(guī)范機(jī)制，在農(nóng)民自愿參與流轉(zhuǎn)的前提下，確保農(nóng)民不因流轉(zhuǎn)而失去土地承包權(quán)，確保流轉(zhuǎn)到期后農(nóng)戶能自由收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；三是完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，確保流轉(zhuǎn)雙方按流轉(zhuǎn)合同履行職責(zé)和義務(wù)，確保土地流轉(zhuǎn)出去后不會(huì)被過度使用或功能被破壞。從強(qiáng)化內(nèi)部需求動(dòng)力來看，政府應(yīng)該將政策支持的重點(diǎn)放在扶持家庭農(nóng)場(chǎng)的持續(xù)健康發(fā)展上。一方面，應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范家庭農(nóng)場(chǎng)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，明確家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的正確方向，健全家庭農(nóng)場(chǎng)的科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，聚焦家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展難點(diǎn)，引導(dǎo)金融資本和社會(huì)資本加大投入力度，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展方向的家庭農(nóng)場(chǎng)分別從職業(yè)農(nóng)民培育、財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)和融資擔(dān)保等方面進(jìn)行重點(diǎn)扶持。另一方面，政府要完善家庭農(nóng)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，將家庭農(nóng)場(chǎng)納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)象，解決家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的后顧之憂，讓家庭農(nóng)場(chǎng)主有足夠信心進(jìn)行長(zhǎng)期投資。

針對(duì)部分地區(qū)動(dòng)力過度的問題，政府應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律，正確定位角色，消除過度推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的問題。家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，推動(dòng)土地向家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)，要以尊重農(nóng)戶意愿和符合農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際為前提，地方政府不能以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，盲目鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)大戶。因此，為了防范外力過度帶來的問題，一要確定當(dāng)?shù)丶彝マr(nóng)場(chǎng)適度規(guī)模。地方應(yīng)根據(jù)地方自然條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況等多個(gè)因素確定本地區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)適度規(guī)模的合理區(qū)間，避免盲目“求大求量”帶來的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是要合理定位地方政府角色。地方政府要弱化利用行政手段推動(dòng)規(guī)模流轉(zhuǎn)的功能，強(qiáng)化對(duì)土地供需動(dòng)態(tài)的監(jiān)控功能和流轉(zhuǎn)后農(nóng)地使用情況的監(jiān)督功能，防止出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體異化、非糧化等問題，避免工商資本過度擠壓家庭農(nóng)場(chǎng)生存空間。

針對(duì)部分地區(qū)動(dòng)力失當(dāng)?shù)膯栴}，政府應(yīng)將重點(diǎn)放在夯實(shí)基礎(chǔ)和科學(xué)補(bǔ)貼上。首先，政府的相關(guān)補(bǔ)貼政策應(yīng)遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，從鼓勵(lì)超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展向鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展轉(zhuǎn)移，尤其要加大對(duì)符合政策要求的家庭農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼力度。其次，政府應(yīng)將重點(diǎn)放在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善市場(chǎng)機(jī)制和創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式上。一是要針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田、農(nóng)田水利和農(nóng)村交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加大投入力度，確保土地流轉(zhuǎn)具有良好的基礎(chǔ)條件；二是通過構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，降低土地流轉(zhuǎn)交易成本，利用市場(chǎng)的資源配置功能使土地由低效率主體向高效率主體流轉(zhuǎn)；三是要推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，因地制宜地破解土地細(xì)碎化和土地流轉(zhuǎn)短期化等難題。