楊 俊，劉艷玲，周靖承，丁 郵

（中南財經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境管理與政策研究所，湖北武漢 430073）

環(huán)境政策作為一類重要的公共政策，是各級政府部門為解決相應(yīng)的環(huán)境問題，并達(dá)到一定的目標(biāo)而制定的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理辦法。針對環(huán)境政策進(jìn)行評估，則是檢驗(yàn)政策是否達(dá)到預(yù)期目的和效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時也是及時發(fā)現(xiàn)政策制定和執(zhí)行過程中的偏差并適時進(jìn)行調(diào)整的重要依據(jù)。

20世紀(jì)八九十年代以來，美國、歐洲、日本等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)對環(huán)境政策執(zhí)行的有效性給予了關(guān)注，分別出臺了一系列的政策文件，將環(huán)境政策評估納入立法范疇，并對評估的各要素進(jìn)行了規(guī)定和說明，形成了較為完善的環(huán)境政策評估體系和評估方法。早在1990年，美國出臺的《清潔空氣法修正案》就要求對相關(guān)的清潔空氣政策進(jìn)行評估，美國環(huán)境保護(hù)署（Environmental Protection Agency, EPA）采用成本效益的方法對該法案的實(shí)施效果進(jìn)行了評估，結(jié)果表明，《清潔空氣法》實(shí)施以后產(chǎn)生的效益遠(yuǎn)大于成本[1-3]。歐盟的環(huán)境政策評估遵循一套由歐洲環(huán)境署提出的環(huán)境政策評估標(biāo)準(zhǔn)框架，它側(cè)重于從系統(tǒng)的角度來看待和分析人類活動與環(huán)境影響之間的聯(lián)系，在人類行為與環(huán)境經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出之間建立聯(lián)系，其落腳點(diǎn)也主要是采用成本效益分析法來進(jìn)行評估[4-7]。日本在20世紀(jì)90年代后期開始實(shí)施環(huán)境政策評估制度，經(jīng)過二十多年的發(fā)展目前已形成較為完善的環(huán)境政策評估體系，其環(huán)境政策評估是在公共政策評估統(tǒng)一框架下進(jìn)行的，自2001年起其相繼制定的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評估的法律》《執(zhí)行政府政策評估法案的內(nèi)閣命令》《執(zhí)行政府政策評估法案的條例》《實(shí)施政策評估的基本指南》《環(huán)境省政策評價基本計劃》等更是將環(huán)境政策評估提升到了法律層面[8]。

我國對環(huán)境政策評估的理論和實(shí)踐研究開展較晚，但進(jìn)入21世紀(jì)后，越來越多的專家、學(xué)者開始關(guān)注相關(guān)問題，并進(jìn)行了一系列的探索。在理論與方法層面，李康[9]較早地對環(huán)境政策評估的對象、內(nèi)容、作用、標(biāo)準(zhǔn)、方法、步驟進(jìn)行了較為全面的梳理。王金南等[10]系統(tǒng)地從環(huán)境政策評估的定義、作用、意義以及環(huán)境政策評估與戰(zhàn)略環(huán)境評價的關(guān)系等層面論述了開展環(huán)境政策評估研究與實(shí)踐的重要性，同時對環(huán)境政策評估涉及的9個重大問題進(jìn)行了充分的辨析。宋國君等也指出了我國環(huán)境政策評估的現(xiàn)狀及面臨的主要障礙，同時給出了完善的對策。于娟[11]對環(huán)境政策評估的方法進(jìn)行較為系統(tǒng)的總結(jié)。在實(shí)踐層面，已有學(xué)者圍繞節(jié)能減排政策、海洋環(huán)境保護(hù)政策、流域環(huán)境保護(hù)等開展了卓有成效的環(huán)境政策評估。雷仲敏[12]根據(jù)公共政策評價的標(biāo)準(zhǔn)和模式，將政策目標(biāo)、政策影響和政策收益三方面相結(jié)合，構(gòu)建了節(jié)能減排政策綜合評價指標(biāo)體系，對“十一五”期間山東省節(jié)能減排政策進(jìn)行了評估，并針對存在的問題，提出了完善該省節(jié)能減排的對策建議。周瑩[13]利用層次分析法和模糊數(shù)學(xué)方法建立了海洋環(huán)境政策績效評價模型，將定性分析和定量分析相結(jié)合，對廣東省海洋環(huán)境政策進(jìn)行了綜合評價，并根據(jù)評價結(jié)果提出了改善廣東省海洋環(huán)境政策的建議。宋國君[14]從污染防治行動狀況、污染物排放控制效果、水質(zhì)以及政策管理體制四個方面對淮河流域水環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)行了全面評估。

總結(jié)來看，我國的環(huán)境政策評估相較于發(fā)達(dá)國家起步較晚，在理論和方法等層面主要沿用發(fā)達(dá)國家的模式，在實(shí)踐層面，評估對象也主要以單項(xiàng)環(huán)境政策評估或流域環(huán)境政策評估為主。但值得注意的是，環(huán)境政策作為公共政策的一類，具有很強(qiáng)的公共管理特征，同時結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情，環(huán)境政策的實(shí)施又具有明顯的行政管理特征。同一項(xiàng)環(huán)境政策的實(shí)施可能涉及眾多的公共管理部門，某一個公共管理部門也可能涉及眾多環(huán)境政策的實(shí)施與管理，某一類環(huán)境政策的實(shí)施還可能涉及多個行政區(qū)域間、一個行政區(qū)域內(nèi)多級行政組織間的聯(lián)合與協(xié)作。因此要單純地就某一項(xiàng)環(huán)境政策的實(shí)施效果進(jìn)行有效的評估，盡管有可能達(dá)到預(yù)期的評估結(jié)果，但很難明確評估結(jié)果的指向性，即哪一主體應(yīng)該對評估結(jié)果負(fù)責(zé)。由此我們認(rèn)為，在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”,實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)責(zé)任離任審計制度前提下，以行政區(qū)劃為單元，以能夠依托環(huán)境科學(xué)理論對環(huán)境要素進(jìn)行相對嚴(yán)格區(qū)分的生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境進(jìn)行綜合評估，其相較于對某一項(xiàng)環(huán)境政策的評估反而具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義與實(shí)踐價值。

在我國生態(tài)文明建設(shè)和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)一布局下，湖北省是我國首個開展生態(tài)省建設(shè)的試點(diǎn)省份，其從區(qū)位上又處于長江經(jīng)濟(jì)帶承上啟下的位置，努力建成長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的生態(tài)文明示范帶對于實(shí)現(xiàn)國家《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)規(guī)劃》中“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。素有“千湖之省”的湖北省水資源豐富，也是三峽工程壩址所在地、南水北調(diào)中線工程水源地，在眾多的環(huán)境要素中，水環(huán)境的保護(hù)對于實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)舉足輕重?！笆濉逼陂g，湖北省先后頒布修訂或執(zhí)行了《湖北省湖泊保護(hù)條例》《湖北省水污染防治條例》《三峽庫區(qū)及其上游流域水污染防治規(guī)劃（2011—2015年）》等眾多的地方性水環(huán)境保護(hù)政策。正如上文言及，要將上述各單項(xiàng)的政策實(shí)施效果進(jìn)行逐一評估既很難厘清各項(xiàng)政策之間的交叉與重疊，也難以明確評估結(jié)果的作用對象。因此，本文以湖北省“十二五”環(huán)境規(guī)劃的水環(huán)境保護(hù)指標(biāo)為主要依據(jù)，借鑒壓力—狀態(tài)—響應(yīng)（pressure-state-response，PSR）模型，從污染排放強(qiáng)度、水質(zhì)改善效果、水資源利用和污染減排效率三個維度出發(fā)，以湖北省行政區(qū)域?yàn)閱卧⒕C合的“十二五”水環(huán)境保護(hù)政策評價指標(biāo)體系，對政策的實(shí)施效果進(jìn)行量化評估，以期從宏觀、系統(tǒng)的層面指出目前湖北省水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施過程中存在的主要問題，明確湖北省“十三五”期間乃至更長時期水環(huán)境保護(hù)政策的重點(diǎn)。

1 數(shù)據(jù)來源、指標(biāo)體系與評估方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

本文的基礎(chǔ)指標(biāo)數(shù)值主要來源于兩個方面。一方面，污染物排放量、相關(guān)河流湖泊水質(zhì)狀況等主要來源于《湖北省統(tǒng)計年鑒》《湖北省環(huán)境統(tǒng)計公報》《湖北省水資源公報》，以及《湖北省環(huán)境質(zhì)量狀況》等官方數(shù)據(jù)；工業(yè)用水重復(fù)利用率等來源于EPS全球統(tǒng)計數(shù)據(jù)/分析平臺的環(huán)境數(shù)據(jù)庫。另一方面，本文指標(biāo)的目標(biāo)值主要來源于《湖北省湖北省環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃綱要》《湖北省“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《國家節(jié)水型社會建設(shè)“十二五”規(guī)劃》《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)》等政府文件。此外，對于政策文件中沒有明確規(guī)定目標(biāo)值的指標(biāo)，則選取2010—2015年的最優(yōu)值或者理想狀態(tài)下的最高值作為目標(biāo)值，以此反映“十二五”期間指標(biāo)的變化情況。

1.2 指標(biāo)體系

環(huán)境政策實(shí)施效果評估的關(guān)鍵是選取科學(xué)、合理的指標(biāo)并構(gòu)建評價指標(biāo)體系。評價指標(biāo)體系可以有多種類型，主要有根據(jù)評估內(nèi)容建立的綜合性評價指標(biāo)體系，以及基于投入產(chǎn)出角度建立的評價指標(biāo)體系。潘護(hù)林[15]、周瑩[13]等學(xué)者根據(jù)評價內(nèi)容和目的，考慮政策對社會經(jīng)濟(jì)等多方面帶來的影響，分別從環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)等方面來選取和建立指標(biāo)體系，對污水治理效果、海洋環(huán)境政策等進(jìn)行評價。這種指標(biāo)體系的內(nèi)容比較全面，考慮了環(huán)境政策對社會經(jīng)濟(jì)的影響，但是難以突出評估的重點(diǎn)；陳忠暖[16]等基于投入產(chǎn)出模型，將土地資本等作為投入指標(biāo)，將環(huán)境效益作為產(chǎn)出指標(biāo)，建立城市綠地的生態(tài)效率評價指標(biāo)體系，但是對于環(huán)境政策而言，其環(huán)境產(chǎn)出效益難以貨幣化，所以這種基于投入產(chǎn)出模型建立的評價指標(biāo)體系更適用于企業(yè)組織的績效評價[17]。

本文選取PSR（pressure-state-response）模型，通過分析人類活動與環(huán)境之間的因果聯(lián)系，建立評價指標(biāo)體系。PSR最初是由加拿大統(tǒng)計學(xué)家David J.Rapport和Tony Friend提出，后由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）于20世紀(jì)八九十年代共同發(fā)展起來的用于研究環(huán)境問題的框架體系[18,19]，該模型在環(huán)境評價方面得到了廣泛應(yīng)用。黃小卜[20]、王婷[21]等學(xué)者在應(yīng)用時分別將環(huán)境效率、環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境治理指標(biāo)與壓力、狀態(tài)、響應(yīng)相對應(yīng)建立指標(biāo)體系，通過考察三級指標(biāo)發(fā)現(xiàn)，他們對于壓力的界定不夠準(zhǔn)確，其將單位GDP的資源消耗量、單位GDP的污染物排放量指標(biāo)納入壓力層面需要進(jìn)一步推敲。本文在深入分析的基礎(chǔ)上，選取污染排放強(qiáng)度、水質(zhì)改善效果、水資源利用和污染減排效率三個二級指標(biāo)，分別將其與壓力、狀態(tài)、響應(yīng)相對應(yīng)。

對于污染排放強(qiáng)度指標(biāo)，從水量（廢水排放）和水質(zhì)（污染物排放）兩個方面考慮。由于工業(yè)廢水排放便于統(tǒng)計的同時也是造成水體污染的主要來源，因而將工業(yè)廢水排放總量作為廢水排放指標(biāo)。另外，化學(xué)需氧量和氨氮一直是環(huán)保部門監(jiān)測污染排放強(qiáng)度最重要的兩個指標(biāo)，也是監(jiān)測數(shù)據(jù)齊全的主要水體污染物，并被納入《湖北省環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃綱要》作為環(huán)境保護(hù)主要指標(biāo)，因而選取化學(xué)需氧量和氨氮的排放總量作為污染物排放指標(biāo)。

對于水質(zhì)改善效果指標(biāo)，黃小卜[20]等選取地市集中飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、主要河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、近岸海域功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率作為反映水質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，囊括了飲用水源地、主要河流以及近岸海域等主要水體，更能全面反映水質(zhì)變化情況。鑒于湖北省屬于內(nèi)陸省份，并不臨海，但境內(nèi)湖泊水庫眾多，因而本文在參考黃小卜[20]選取的水質(zhì)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，從水源地飲用水質(zhì)量、河流水質(zhì)、湖庫水質(zhì)三個方面對水質(zhì)改善效果進(jìn)行評估。其中，對于河流水質(zhì)指標(biāo)的選取，由于長江作為一條主要河流自西向東貫穿湖北省全境，并在湖北省境內(nèi)擁有漢江、漳水、清江等多個支流，因而本文將長江支流和干流的水質(zhì)同時納入考察范圍。此外，《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030）》對包括長江流域在內(nèi)的重要水域進(jìn)行了功能區(qū)劃分，相較于長江流域符合Ⅲ類水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，本文認(rèn)為長江流域符合功能區(qū)劃的比例更能反映環(huán)境現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)的差距，也能夠避免指標(biāo)間的重復(fù)，因而本文除主要河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)率外，將長江干流和支流符合功能區(qū)劃的斷面比例也納入河流水質(zhì)指標(biāo)，而水源地飲用水質(zhì)量和湖庫水質(zhì)分別用重點(diǎn)城市集中飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、湖庫水質(zhì)符合或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)達(dá)標(biāo)率表示。

在效率指標(biāo)的選取上，黃小卜[20]、王婷[21]等均選取單位GDP能耗、水耗，以及單位GDP的COD和SO2排放量等指標(biāo)，從水資源利用和污染減排兩個方面考慮建立環(huán)境效率指標(biāo)，能夠較為全面地反映資源利用以及水體、大氣主要污染物的排放效率。本文認(rèn)為除了以上兩個方面，還應(yīng)考慮水資源的循環(huán)利用效率，從用水效率、減排效率、循環(huán)利用效率三個方面建立資源利用和污染減排效率指標(biāo)。其中，用水效率和循環(huán)利用效率分別用單位GDP用水總量和工業(yè)用水重復(fù)利用率表示，對于減排效率指標(biāo)，主要考慮單位GDP廢水排放量、單位GDP化學(xué)需氧量排放量、單位GDP氨氮排放量等三項(xiàng)指標(biāo)，這里需要指出的是，其和污染排放強(qiáng)度的不同在于單位GDP所產(chǎn)生的廢水量、污染物量表征的是水資源利用的效率問題，其值越小，反映水資源的利用效率越高，是在面臨“壓力”情況下的一種積極的“響應(yīng)過程”。最終確定湖北省“十二五”期間水生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策評估指標(biāo)體系，如表1所示。

表1 水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果評估指標(biāo)體系

1.3 評估方法

1.3.1 指標(biāo)權(quán)重的確定

由表1可以看出，水環(huán)境保護(hù)政策評價指標(biāo)體系是一個具有多維度、多層次的復(fù)雜體系，因而在確定指標(biāo)體系后，還需進(jìn)一步確定指標(biāo)體系中每一維度具體指標(biāo)的權(quán)重，即具體指標(biāo)在完成實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)中的貢獻(xiàn)程度。指標(biāo)的賦權(quán)方法主要有主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法。其中，主觀賦權(quán)法主要包括德爾菲法、層次分析法等，利用專家打分確定權(quán)重，權(quán)重的賦值主要依據(jù)評估者的個人經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識，具有較強(qiáng)的主觀性，缺少客觀標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)?？陀^賦權(quán)法主要依據(jù)一定的科學(xué)方法計算而得，包括均權(quán)法、熵權(quán)法等，減少了人為因素的影響。由于本文依據(jù)PSR模型選取了最為重要和相關(guān)的指標(biāo)，無法明確壓力、狀態(tài)、響應(yīng)三個層面的重要性差異，因而選取均權(quán)法確定指標(biāo)權(quán)重。均權(quán)法主要有兩種具體方式：一種從三級指標(biāo)開始均權(quán)，另一種則從二級指標(biāo)開始均權(quán)。王婷[21]、仲崇峻[22]等采取從三級指標(biāo)開始均權(quán)的方法確定指標(biāo)權(quán)重，但本文認(rèn)為PSR模型三個層面所對應(yīng)的污染排放強(qiáng)度、水質(zhì)改善效果、水資源利用和污染減排效率三個二級指標(biāo)對于一級指標(biāo)的作用和重要性是相同的，因而應(yīng)該從二級指標(biāo)開始均權(quán)。所以最終確定三個二級指標(biāo)的權(quán)重均為1/3，污染排放強(qiáng)度下兩個三級指標(biāo)的權(quán)重為1/6，水質(zhì)改善效果以及水資源利用和污染減排效率下的三個指標(biāo)的權(quán)重均為1/9，具體的四級指標(biāo)權(quán)重如表1所示。

1.3.2 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化

考慮到各個指標(biāo)的量綱并不相同，因而需要對指標(biāo)進(jìn)行無量綱處理。在具體計算時，還需根據(jù)指標(biāo)所反映的實(shí)際意義劃分為正向指標(biāo)和逆向指標(biāo)兩類，其中正向指標(biāo)是指標(biāo)實(shí)際值越大，證明政策效果越好的指標(biāo)；反之，則是逆向指標(biāo)。

對于正向指標(biāo)：

對于逆向指標(biāo)：

最終得分：式中，Xij為第i項(xiàng)指標(biāo)第j年的基礎(chǔ)數(shù)值，其中i=1,2,3…n,，j=1,2,3…m；Xmin為指標(biāo)的最小值；Xmax為指標(biāo)的最大值，X為指標(biāo)的目標(biāo)值；Sij為第i項(xiàng)指標(biāo)第j年的標(biāo)準(zhǔn)化分值；Wij為第i個指標(biāo)的權(quán)重值；S為最終得分。

2 湖北省水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果評價實(shí)證研究

2.1 壓力——污染排放強(qiáng)度

由表2可見，“十二五”期間湖北省工業(yè)廢水排放總量在2012年達(dá)到最大值后呈連年下降趨勢，化學(xué)需氧量和氨氮的排放量也逐年下降，其中化學(xué)需氧量排放量在2014年就已實(shí)現(xiàn)了“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)值。至“十二五”末期，化學(xué)需氧量和氨氮排放總量分別為98.61萬t和11.43萬t，與2010年相比分別下降了12.27%和14%?？傮w來看，2010—2015年，湖北省廢水和污染物減排成效明顯，大體呈上升趨勢?！笆濉逼陂g，湖北省將全省節(jié)能減排的指標(biāo)合理分解到各市、州，以及有關(guān)行業(yè)主管部門，各市、州和行業(yè)主管部門又進(jìn)一步將指標(biāo)下達(dá)、分解到各縣（市、區(qū)）和重點(diǎn)用能、排污單位，以及下級行業(yè)主管部門，并且健全節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系，加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任評價考核，將地區(qū)目標(biāo)考核與行業(yè)目標(biāo)評價相結(jié)合，全面控制了污染物的排放總量，超額完成節(jié)能減排預(yù)定目標(biāo)，證明《湖北省“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》取得了良好的效果。

表2 污染排放強(qiáng)度

2.2 狀態(tài)——水質(zhì)改善效果

從表3可以看出，水質(zhì)改善效果在2010—2015年雖有反復(fù)，但總體呈下降趨勢。就重點(diǎn)城市飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率而言，六年間，除了2013年有略微下降以外，其他幾年均維持在100%的水平，這說明在13個地級行政區(qū)和4個省直管縣級地區(qū)，飲用水源地水質(zhì)均已穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，飲用水安全得到了保障。湖庫水質(zhì)符合或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)比例雖然在2012年后略有下降，但是與2010年相比，“十二五”末期2015年湖庫水質(zhì)符合或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)比例提高了10.9%。而河流符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的比例，以及長江干流、支流符合功能區(qū)劃的斷面比例等指標(biāo)在六年間沒有明顯的上升趨勢，改善效果不明顯。雖然“十二五”時期湖北省針對境內(nèi)長江、漢江流域，以及三峽庫區(qū)、梁子湖等重點(diǎn)湖泊河流水庫分別規(guī)定和實(shí)施了具體的污染防治規(guī)劃，但一些污染嚴(yán)重的河流斷面水質(zhì)并未得到明顯改善，斷面總磷、氨氮、化學(xué)需氧量等污染物超標(biāo)現(xiàn)象依然突出。究其原因，可能有以下兩點(diǎn)：首先，省內(nèi)產(chǎn)業(yè)層次偏低，結(jié)構(gòu)不優(yōu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，產(chǎn)業(yè)布局有待調(diào)整。湖北省工業(yè)結(jié)構(gòu)在整個產(chǎn)業(yè)中所占比重較大，其中重工業(yè)占62.2%，而省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極不均衡致使重工業(yè)集中在省內(nèi)中東部地區(qū)以及西北部的十堰等地，從而給這些地區(qū)造成較大的環(huán)境壓力，從主要斷面水質(zhì)來看，水質(zhì)最差的朱家河口、太平沙、新河村、港洲村、泗河口等10個劣Ⅴ類斷面，主要就集中在武漢、潛江、仙桃、十堰等重工業(yè)比較發(fā)達(dá)的城市和位于武漢市周邊的武漢城市圈城市。其次，對環(huán)境的監(jiān)測和管理力度不夠。雖然《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》對各項(xiàng)污染物的排放均做了明確規(guī)定，但可能由于相關(guān)政府部門執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管力度不夠，致使違法成本較低，向河流湖泊進(jìn)行非法排污的現(xiàn)象屢禁不止。

2.3 響應(yīng)——水資源利用和污染減排效率

由表4可見，2010—2015年六年間，水資源利用和污染減排效率逐年上升，單位GDP水資源消耗量和污染物排放量均呈現(xiàn)下降趨勢，其中，2015年單位GDP用水總量、廢水排放量、化學(xué)需氧量排放量、氨氮排放量與2010年相比分別下降了45%、37%、53%、53%，單位GDP化學(xué)需氧量的排放量在2015年末更是超過了國家生態(tài)縣的標(biāo)準(zhǔn)，2015年工業(yè)用水重復(fù)利用率相較“十一五”末也提升了5.85%。由此可見，相關(guān)環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施在水資源利用效率、污染物排放量控制和效率的提高以及水資源循環(huán)利用效率的改善上均取得了顯著的成效，這與湖北省推進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，堅持環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，以及實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立用水總量和用水效率控制制度密不可分。

盡管評價結(jié)果顯示水資源利用效率明顯提升，但“十三五”乃至更長久的時期，湖北省仍面臨較大的水資源環(huán)境壓力。2012年《湖北省加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)方案》中指出水利部確定的湖北省用水總量2015年為315.51億m3，2020年為365.91億m3，2030年為368.90億m3；2016年水利部和國家發(fā)改委印發(fā)的《“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動方案》規(guī)定到2020年，湖北省萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量要比2015年下降30%；2017年《湖北省“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》規(guī)定2020年全省化學(xué)需氧量和氨氮排放量要分別控制在88.84萬t和10.24萬t，分別比2015年下降9.9%、10.2%。雖然“十二五”期間湖北省超額完成了目標(biāo)，但未來“十三五”乃至“十四五”時期，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，將用水總量嚴(yán)格控制在一個相對穩(wěn)定的水平，嚴(yán)格控制用水強(qiáng)度，推進(jìn)污染物減排，則還需進(jìn)一步提高水資源的利用效率和污染物排放效率。

2.4 綜合評價結(jié)果

對各指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理得到初步結(jié)果后，根據(jù)式(3)，求得綜合加權(quán)后的總分（圖1）。可以看出，2010—2015年湖北省水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果總體呈上升趨勢，2015年總評分是“十一五”末2010年的3.07倍，說明政策的實(shí)施對水資源環(huán)境的保護(hù)和改善起到了一定的作用，尤其是在污染排放強(qiáng)度以及水資源利用和污染減排效率兩個方面得到明顯改善，但水質(zhì)改善效果不佳，說明政策的執(zhí)行仍存在一些問題。

表3 水質(zhì)改善效果

表4 資源利用和污染減排效率

圖1 水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果評價結(jié)果

3 結(jié)論與展望

本文基于PSR模型，從污染排放強(qiáng)度、水質(zhì)改善效果以及水資源利用和污染減排效率三個方面構(gòu)建了水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果的評價指標(biāo)體系，對湖北省“十二五”期間的水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果進(jìn)行了評價。結(jié)果表明，2010—2015年湖北省水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果總體呈上升趨勢，在污染排放強(qiáng)度以及水資源利用和污染減排效率方面取得了較好的效益，但水質(zhì)改善效果總體呈下降趨勢，省內(nèi)長江流域主要斷面水質(zhì)未取得明顯改善，總磷、氨氮、化學(xué)需氧量等污染物超標(biāo)現(xiàn)象依然突出。接下來的“十三五”時期，是我國全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年目標(biāo)的決勝階段，也是湖北“建成支點(diǎn)、走在前列”的關(guān)鍵時期。要進(jìn)一步總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施和完善，需要重點(diǎn)從以下兩個方面鞏固推進(jìn)：首先，加強(qiáng)水環(huán)境承載力評估，優(yōu)化整體產(chǎn)業(yè)布局。通過對水環(huán)境承載力的評估，充分認(rèn)識現(xiàn)有的環(huán)境容量和壓力，從而根據(jù)評估結(jié)果，合理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)資源環(huán)境的合理利用，控制沿江污染物排放。其次，加強(qiáng)對水環(huán)境的管理和監(jiān)測。加大執(zhí)法力度，對無證排污或不按許可證規(guī)定排污的企業(yè)，嚴(yán)格依法予以處罰；嚴(yán)格問責(zé)制度，對執(zhí)法不嚴(yán)、管理不善的行政主體，嚴(yán)格追究其責(zé)任，從而促進(jìn)湖北省水環(huán)境的綜合改善，全面實(shí)現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的目標(biāo)。

本文嘗試性地構(gòu)建了湖北省環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果評價指標(biāo)體系，并對指標(biāo)進(jìn)行歸類和細(xì)化，采用均權(quán)法對指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，以湖北省“十二五”期間為例，對水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果進(jìn)行了評價?？傮w而言，本文所采用的方法是可行的，所建立的指標(biāo)體系也是基本合理的，評價結(jié)果能夠反映政府在水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施上所取得的成效進(jìn)步和不足，具有一定的應(yīng)用價值。但我國的環(huán)境政策評估起步較晚，在理論和方法等層面還不夠完善。本文僅僅是在參考現(xiàn)有理論方法的基礎(chǔ)上，對湖北省“十二五”期間水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果進(jìn)行了初步的探索和評估。首先，在評價指標(biāo)的選取和指標(biāo)體系的建立上，鑒于部分重要指標(biāo)數(shù)據(jù)缺失而未被納入指標(biāo)體系，所以本文所建立的指標(biāo)體系是有一定局限性的，評價內(nèi)容有待進(jìn)一步擴(kuò)充完善。隨著環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計工作的不斷深化擴(kuò)展，相信日后會有更多的環(huán)境指標(biāo)被不斷納入官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從而能夠使評價指標(biāo)體系不斷擴(kuò)充和完善。其次，對于此次水環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施效果評價所反映出的水質(zhì)改善效果不佳問題，本文僅僅對可能造成這種現(xiàn)象的原因進(jìn)行了分析，并沒有溯本求源探究問題的根。因而若能進(jìn)一步結(jié)合水環(huán)境承載力對湖北省各地產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行具體分析，并對監(jiān)管方面的缺陷和問題進(jìn)行深入探討，將有利于找出癥結(jié)，推動后續(xù)政策的進(jìn)一步完善。