郝 亮，李穎明*，張叢林，趙梓霖

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029；2.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；3.中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049；4.浙江大學(xué)管理學(xué)院，杭州 310058）

2014年環(huán)保部與國土資源部聯(lián)合公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，我國耕地土壤超標率高達19.4%，且以鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬為主，其中，鎘污染最為嚴重，發(fā)生概率為25.2%。重金屬污染不僅影響作物產(chǎn)量與質(zhì)量安全[1]，更為嚴重的是，重金屬通過食物鏈等途徑進入人體，會引發(fā)機體生物學(xué)功能障礙，對健康產(chǎn)生不良影響[2]。同年發(fā)布的《土壤整治藍皮書》指出，我國每年受重金屬污染的糧食多達1 200萬噸，直接經(jīng)濟損失超過200億元。

從重金屬治理的研究領(lǐng)域看，除科學(xué)、技術(shù)與法律外[3-5]，政策也是學(xué)者們關(guān)注的重點。國冬梅等詳述了日本、歐盟和美國在重金屬治理中的經(jīng)驗，并從加強調(diào)查、嚴格立法與執(zhí)法、保證資金與技術(shù)投入、部門間協(xié)調(diào)合作等方面提出了建議[6]；蔡美芳等在對我國現(xiàn)有土壤環(huán)境保護政策有效性進行分析的基礎(chǔ)上，提出了建立健全耕地土壤污染預(yù)防制度和強化耕地土壤污染治理與管理兩方面的對策[7]；于亞杰通過分析政府行為對重金屬污染排放的影響，研究了地方政府的行為偏好，并從宏觀、中觀、微觀三個層面提出了對策建議[8]；董戰(zhàn)峰等評估了中國土壤污染修復(fù)與治理投融資政策現(xiàn)狀，并在識別投融資面臨的關(guān)鍵問題和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上提出了“十三五”時期中國土壤修復(fù)與治理的投融資機制建設(shè)的政策建議[9]。然而，耕地重金屬污染治理政策中的利益相關(guān)者卻鮮有研究。究其原因，一方面，國外采取的以客土法為主的治理策略中利益相關(guān)者類型較少，且關(guān)系簡單，研究價值不高；另一方面，國內(nèi)所采取的“邊修復(fù)，邊生產(chǎn)”的治理方法，雖然涉及較多的利益相關(guān)者，但由于開展大規(guī)模治理的時間尚短，缺乏足夠的分析資料。

1 問題的提出

開展耕地重金屬污染治理政策與利益相關(guān)者的互饋機制研究十分必要。一方面，耕地重金屬污染事關(guān)國家糧食安全、區(qū)域環(huán)境治理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，其治理依賴于諸多相關(guān)者的有效協(xié)同，因此，開展利益相關(guān)者研究是耕地重金屬污染治理的主要內(nèi)容，是提高治理成效和組織效率的重要環(huán)節(jié)；另一方面，鑒于目前技術(shù)與經(jīng)濟等因素的制約，我國的耕地重金屬污染治理將是一個長期過程，在此過程中如何根據(jù)相關(guān)者的利益訴求適時地調(diào)整政策也是影響治理成效的重要方面。

研究層面，目前多數(shù)研究者只關(guān)注農(nóng)業(yè)環(huán)境政策中的某一特定利益相關(guān)者，即農(nóng)戶行為對政策的影響[10,11]。這些研究雖然有利于理解農(nóng)戶的行為特征，但耕地重金屬污染治理需要政府、科研單位、農(nóng)戶等眾多利益相關(guān)者的緊密配合，每個主體都深刻地影響治理效果；同時，現(xiàn)有研究大多是以政策或者利益相關(guān)者單維視角審視二者的關(guān)系，很少關(guān)注政策與利益相關(guān)者的相互影響。但毋庸置疑的是，互動視角可以提供更多的信息，也更符合客觀實際?，F(xiàn)實層面，2016年某省耕地重金屬污染治理試點再次引發(fā)社會關(guān)注[12]，效果不明顯的原因是政策內(nèi)容不合理，還是執(zhí)行不到位，其與利益相關(guān)者又有何關(guān)系？這些問題仍有待回答。因此，本文基于2014—2017年對某試點區(qū)的調(diào)研，識別治理過程中的相關(guān)者，并分析其利益訴求、行為特征及與政策的互饋過程，以期深入理解當前治理體系的特點和障礙，提出改善現(xiàn)行政策的有關(guān)建議。

2 理論基礎(chǔ)

2.1 利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論的主要奠定者弗里曼（Freeman）認為創(chuàng)立和發(fā)展該學(xué)說的目的在于通過引入“利益相關(guān)者”的概念重新審視和理解外部環(huán)境及其變化，并通過管理加以適應(yīng)，最終幫助人們“將外部變化轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部變化”，降低外部變化引發(fā)的風險，確保組織管理和戰(zhàn)略的有效性[13]。在多元化、分權(quán)化、利益化和均衡化的推動以及對利益相關(guān)者權(quán)利與權(quán)力認同和尊重的強化下，利益相關(guān)者理論經(jīng)歷了三個發(fā)展階段[14-17]：第一階段，從“股東至上”到“利益相關(guān)者影響”（20世紀60—70年代）；第二階段，從“利益相關(guān)者影響”到“利益相關(guān)者參與”（20世紀70—90年代）；第三階段，從“利益相關(guān)者參與”到“利益相關(guān)者共同治理”（20世紀90年代至今）。雖然部分學(xué)者對利益相關(guān)者理論的可操作性提出批評[18]，指出諸如全員責任等于無責任、泛利益相關(guān)者的分析視角使企業(yè)目標難以凝聚、相關(guān)者的權(quán)重難以衡量等問題，但這并不影響其在實踐中發(fā)揮巨大作用以及向更廣闊的領(lǐng)域拓展[19]。

2.2 政策過程理論

任何一項政策都有其政策過程，“過程”可以理解為行動、事件和決策的進行，這些行動、事件和決策可能會上升成為權(quán)威決策[20]。一般地，學(xué)者將政策過程劃分為狹義的和廣義的兩類。其中，狹義的“政策過程”僅包括問題認定與政策制定，并不涵蓋后續(xù)的政策執(zhí)行等階段；而廣義的“政策過程”則包括從問題確認到政策評估的全過程，通常可劃分為政策制定、政策執(zhí)行和政策評估三個環(huán)節(jié)。

如何系統(tǒng)地看待公共政策，全面地分析政策過程中的利益關(guān)系并進行有效管理，是政策制定者關(guān)注的主要問題[21]。最早將利益相關(guān)者概念引入政策領(lǐng)域的是瑞典學(xué)者韋唐（Vedung），他在《公共政策與項目評估》中闡述了利益相關(guān)者理論在提高政策影響與合理性中的重要作用[22]；聯(lián)合國開發(fā)計劃署在其開發(fā)與合作的項目評估中對利益相關(guān)者進行了關(guān)注[23]；此外，近年來國內(nèi)學(xué)者在政策領(lǐng)域也應(yīng)用利益相關(guān)者理論開展了大量工作[24,25]。

3 耕地重金屬污染治理試點進展、利益相關(guān)者及調(diào)研方法

3.1 試點區(qū)耕地重金屬污染治理進展

政策試點是理解中國政策過程的關(guān)鍵機制，其發(fā)源于土地改革，大規(guī)模用于中國現(xiàn)代化建設(shè)階段[26]，這種方式可以較好地解釋中國動態(tài)的、不斷調(diào)試的政策過程，是中國特有的政策制定方式[27]。某省是糧食種植大省，同時也是耕地重金屬污染的主要區(qū)域。為有效控制耕地重金屬污染的環(huán)境與經(jīng)濟風險，2014—2017年，該省農(nóng)業(yè)委員會制定并完善了《重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點實施方案》（以下簡稱實施方案），根據(jù)不同區(qū)域①各區(qū)的劃分是按照農(nóng)業(yè)部、財政部稻田鎘污染等級劃分標準，將土壤鎘含量＞1.0mg/kg、稻米鎘含量＞0.4mg/kg，列為替代種植區(qū)；土壤鎘含量≤1.0mg/kg、稻米鎘含量＞0.4mg/kg，列為管控專產(chǎn)區(qū)；稻米鎘含量0.2～0.4 mg/kg，列為達標生產(chǎn)區(qū)。污染狀況采取相應(yīng)的治理措施：在達標生產(chǎn)區(qū)，通過改種鎘低積累水稻種子、施用石灰、淹水灌溉、深耕改土和施用有機肥等，確保稻米不超標；在管控專產(chǎn)區(qū)，在全面推廣VIP②根據(jù)水稻鎘吸收積累規(guī)律，某省集成組裝了VIP和VIP＋n技術(shù)模式（V是指低鎘品種，I是指調(diào)節(jié)灌溉、P是指調(diào)節(jié)pH值，n表示在VIP技術(shù)基礎(chǔ)上添加的生物菌肥、硅肥、硒肥等）。降鎘技術(shù)的同時，實行秸稈移除，開展末端檢測，實施“四專一封閉”，即以“專用品種、專區(qū)生產(chǎn)、專企收購、專倉儲存”的方式封閉運行，確保鎘超標稻谷不流入口糧市場；在替代種植區(qū)，對于治理期間不再種植食用水稻，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的農(nóng)戶，政府將依據(jù)具體作物制定補貼額度，并積極推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。

三年來，試點取得初步成效。2014—2017年的檢測結(jié)果顯示，達標生產(chǎn)區(qū)和管控專產(chǎn)區(qū)的稻米達標率有所提高，替代種植區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整工作有序推進；2015年，該省農(nóng)業(yè)委員會與省財政廳設(shè)立“種植結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)項目”，通過引進蠶桑、苧麻等企業(yè)以及建立飼料蛋白桑與苧麻基地，初步建立了種植結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈。

3.2 試點區(qū)的利益相關(guān)者

依據(jù)Freeman的定義[13]，并結(jié)合對試點區(qū)的調(diào)研，本文識別出政策涉及的八類利益相關(guān)者，如圖1所示：①農(nóng)業(yè)主管部門，包括各級農(nóng)業(yè)部門及其分支機構(gòu)，其是耕地重金屬污染治理政策的制定與落實主體。②環(huán)境主管部門，通過監(jiān)測灌溉水質(zhì)、礦山與有色金屬加工企業(yè)等的排放情況，并提出相應(yīng)措施影響周邊耕地環(huán)境質(zhì)量。③糧食收儲部門，負責糧食質(zhì)量檢測，是“四專一封閉”的實施主體。④科研單位，指為耕地重金屬污染治理提供技術(shù)支撐與政策咨詢的相關(guān)組織，如農(nóng)業(yè)部某所、省農(nóng)科院、中科院某所等。⑤農(nóng)資生產(chǎn)商，為試點區(qū)提供控鎘生產(chǎn)資料，試點期間產(chǎn)品完全被政府采購。⑥農(nóng)資流通主體，既包括農(nóng)技推廣站等事業(yè)單位，也包括個體經(jīng)營者。由于農(nóng)業(yè)推廣系統(tǒng)改革等歷史原因，個體經(jīng)營者往往與農(nóng)業(yè)部門工作人員有著緊密關(guān)系。⑦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如大戶、合作社與企業(yè)，可憑借人員與設(shè)備優(yōu)勢，降低治理措施的實施成本。⑧農(nóng)戶，耕地重金屬污染治理政策的直接影響者，是重要的措施落實主體。

3.3 調(diào)研方法

某地的試點工作始于2014年，截至本文的最后一次調(diào)研，當?shù)氐乃痉N植已經(jīng)歷了三次早稻和晚稻的種植周期，部分經(jīng)濟作物的種植和銷售也完成了三個周期。在此過程中，各相關(guān)主體的利益訴求、行為特征以及與政策的相互影響更加明晰，因此課題組將該區(qū)域作為典型案例進行研究。調(diào)研包括三部分：一是對耕地重金屬污染治理相關(guān)政策進行收集、整理與分析。包括技術(shù)方案17項，如《201×年某地區(qū)重金屬污染耕地修復(fù)治理綜合技術(shù)實施方案》、《某地區(qū)重金屬污染耕地VIP技術(shù)修復(fù)治理試點201×年工作方案》等；管理文件41項，如《某省人民政府關(guān)于成立某地區(qū)耕地重金屬污染修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》《重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點資金管理辦法》等。二是對政府相關(guān)部門的訪談。訪談分別于2014年10月、2015年6月、2016年9月和2017年1月開展，訪談對象包括省、市、縣、鄉(xiāng)等有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)與工作人員，內(nèi)容包括重金屬治理的政策制定、執(zhí)行方式、存在困難等。三是對技術(shù)支持部門的調(diào)研。調(diào)研主要采取個人訪談的形式，訪談對象來自農(nóng)業(yè)部某所、省農(nóng)科院與中科院某所等，內(nèi)容涵蓋重金屬的遷移機理、現(xiàn)有技術(shù)效果與瓶頸等，后兩部分的訪談提綱詳見表1。

圖1 試點區(qū)的治理流程與利益相關(guān)者

表1 試點區(qū)耕地重金屬污染治理訪談提綱

4 耕地重金屬污染治理中相關(guān)者的利益訴求及其與政策的互饋過程

必須強調(diào)的是，試點區(qū)大規(guī)模的耕地重金屬污染治理在世界范圍內(nèi)尚屬首例，三年的探索與實踐為實現(xiàn)《土壤污染防治行動計劃》中提出的受污染耕地安全利用目標積累了寶貴經(jīng)驗，但研究發(fā)現(xiàn)試點區(qū)的實施方案依然存在改進與優(yōu)化的空間。

4.1 耕地重金屬污染治理中相關(guān)者的利益訴求與行為特征

如表2所示，在耕地重金屬污染治理試點推進中，相關(guān)者間的利益訴求與行為特征存在較大的異質(zhì)性，多元化的利益主體、多樣化的利益訴求、多途徑的利益實現(xiàn)方式交織成一張錯綜復(fù)雜的利益網(wǎng)絡(luò)。

4.2 利益相關(guān)者與耕地重金屬污染治理政策的互饋過程

本文的耕地重金屬污染治理政策研究將從利益相關(guān)者對政策的影響與政策對利益相關(guān)者的影響兩個維度展開。其中，利益相關(guān)者對政策的影響又可分為對政策制定的影響、對政策執(zhí)行的影響以及對政策評估的影響，如圖2所示。

4.2.1 利益相關(guān)者對政策的影響

（1）對政策制定的影響

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，影響某省耕地重金屬污染治理政策制定的主體為科研單位和農(nóng)業(yè)主管部門。耕地重金屬污染治理具有的專業(yè)性與復(fù)雜性等隱性知識特征決定了科研單位是解決方案的提供方，應(yīng)由其設(shè)計符合科學(xué)和法律法規(guī)的技術(shù)與政策方案；農(nóng)業(yè)主管部門負責政策內(nèi)容的實施方式，實現(xiàn)隱性知識的顯性化[28]。目前的實施方案依然采取傳統(tǒng)的政策制定模式，原因在于，一方面，與科層制的行政體系相適應(yīng)；另一方面，本次試點的指導(dǎo)部門是農(nóng)業(yè)部，責任主體為省農(nóng)業(yè)委員會，部門主導(dǎo)避免了“九龍治水”帶來的權(quán)責不清，但也強化了自上而下的政策制定模式。

根據(jù)科研單位提供的方案，耕地重金屬污染治理需要環(huán)境主管部門與糧食收儲部門的支持與配合。因此，方案在出臺前曾向上述部門征求意見，并尋求其支持。雖然近期發(fā)布的《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》明確了耕地治理由農(nóng)業(yè)主管部門牽頭負責，但鑒于缺乏跨部門協(xié)作的長效機制等，由“某部門牽頭、會同其他部門實施”的機制，往往因“其他部門”責任不到位而實施不力[29]；加之中央部委，特別是農(nóng)業(yè)部與環(huán)保部在劃分耕地土壤重金屬治理職責方面仍然存在模糊空間，如對農(nóng)用地土壤環(huán)境管理具有重要意義的《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準》由環(huán)保部而非農(nóng)業(yè)部制定，行政資源的破碎化在一定程度上削弱了實施方案的權(quán)威性。此外，作為重要利益相關(guān)者的農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)資生產(chǎn)商與流通主體等并無渠道向政策制定者表達意見，也缺乏直接參與政策制定的機會，他們僅在政策即將實施的調(diào)研階段有過意見反饋，但更多意義上僅作為政策的被動接受者，他們的支持性意見成為了政策合理性的依據(jù)，而其他建議則往往被忽略。

表2 各相關(guān)者的利益訴求與行為特征

圖2 政策環(huán)節(jié)與利益相關(guān)者的相互關(guān)系

（2）對政策執(zhí)行的影響

耕地重金屬污染治理政策涉及控鎘農(nóng)資的生產(chǎn)與銷售、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等經(jīng)濟行為，鑒于市場主體在資源配置中的效率更高，政策執(zhí)行中應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)資生產(chǎn)與流通主體的作用，但在實際中，農(nóng)業(yè)主管部門及其附屬事業(yè)單位卻是政策執(zhí)行的主體。以省級層面為例，省農(nóng)科院負責耕地防治機理與關(guān)鍵技術(shù)模式，并配合科教處負責鎘低積累作物品種篩選與選育；土壤肥料工作站負責耕地重金屬修復(fù)措施和新產(chǎn)品集中展示；農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護管理站負責耕地土壤與農(nóng)產(chǎn)品檢測以及稻田VIP＋n修復(fù)技術(shù)研究與示范；經(jīng)作處負責替代種植區(qū)的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。文獻與調(diào)研皆表明[30]，政府由于受自身能力與部門利益的影響，難以破解政策執(zhí)行中“成本高、效率低”的困境。

除政府部門對政策執(zhí)行的直接影響外，利益相關(guān)者也會通過農(nóng)戶間接地影響政策執(zhí)行。具體來說，雖然試點區(qū)積極推廣鎘低積累水稻品種，但由于調(diào)節(jié)土壤—植物體系中重金屬遷移轉(zhuǎn)化的因素較多，環(huán)境因素復(fù)雜，在缺少成熟的重金屬阻控措施時，科研單位為耕地重金屬污染治理提供的技術(shù)便顯得尤為重要。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分科研人員為確保完成任務(wù)，在研發(fā)中存在保守心理，將大量科研資源分配在低鎘水稻和其他作物篩選等常規(guī)研究方面，導(dǎo)致經(jīng)濟、有效的修復(fù)材料與技術(shù)沒有取得突破。例如，目前篩選出的鎘低積累水稻品種，如湘早秈32、湘晚秈13、株兩優(yōu)819等大多由于抗病、抗倒伏能力差與產(chǎn)量低等性狀已基本退出了市場，種植過程中一旦出現(xiàn)病蟲害或惡劣天氣將損失巨大，極大地降低了農(nóng)戶的種植意愿。

控鎘農(nóng)資的生產(chǎn)與流通是試點推進的關(guān)鍵。目前控鎘農(nóng)資的鑒定與評價標準缺乏，農(nóng)資生產(chǎn)商會利用生產(chǎn)信息的不對稱性在采購中獲得超額利潤。試點初期，一些地區(qū)存在政府采購控鎘農(nóng)資等現(xiàn)象，部門利益驅(qū)使難免導(dǎo)致農(nóng)資質(zhì)量不佳，間接增加政策的執(zhí)行成本。同時，政府采購的弊端還在于財政經(jīng)費到賬較遲，加之按照采購的相關(guān)規(guī)定必須執(zhí)行招投標程序，使得控鎘農(nóng)資的發(fā)放滯后于農(nóng)時，影響了農(nóng)業(yè)的正常生產(chǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個體經(jīng)營者在協(xié)助發(fā)放控鎘物資中表現(xiàn)出兩面性：一方面，考慮到農(nóng)資發(fā)放是與其有著一定關(guān)系的農(nóng)業(yè)部門工作人員業(yè)績考核的重要指標①調(diào)研發(fā)現(xiàn)，試點區(qū)中大部分的個體農(nóng)資經(jīng)營者都與當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門的工作人員有著或遠或近的親緣或朋友關(guān)系。，為幫助其完成工作，他們通常會配合發(fā)放；另一方面，政府免費發(fā)放的控鎘農(nóng)資等對其收入產(chǎn)生負面影響，他們難免會采取消極態(tài)度，阻礙政策落實。例如，部分個體經(jīng)營者以夸大政府發(fā)放的鎘低積累品種可能帶來的倒伏、病蟲害以及產(chǎn)量下降等方式誘導(dǎo)農(nóng)民購買自營的品種以減小損失，加之大多數(shù)農(nóng)民對于耕地重金屬污染的危害缺乏足夠認知，致使試點初期出現(xiàn)了部分農(nóng)戶將免費領(lǐng)取的低鎘種子用來喂雞喂魚等現(xiàn)象。此外，受效率與成本等約束，2015年地方糧庫將臨田檢測改為入庫前檢測，卻帶來了偏遠地區(qū)送糧成本提高、糧食收購商混合不同區(qū)域的糧食以提高達標率等問題，同時地方糧庫缺乏專職檢測人員增加了入庫的時間成本、試點區(qū)附近的中儲糧地方庫沒有執(zhí)行“四專一封閉”政策，這些都降低了試點區(qū)農(nóng)戶送糧的積極性，導(dǎo)致政策的執(zhí)行效果不佳。

（3）對政策評估的影響

在2016年9月農(nóng)業(yè)部與財政部委托第三方機構(gòu)對試點進行政策評估之前，某省耕地重金屬污染治理政策過程并無該環(huán)節(jié)，雖然科研人員在分析試點存在的不足時，向政策制定者提出建議并得到采納，如促進農(nóng)業(yè)投融資機構(gòu)發(fā)展、形成與耕地治理技術(shù)相配套的鎘低積累農(nóng)作物品種的遴選清單以及相應(yīng)的技術(shù)標準和范式等[31]，但無論從程序的規(guī)范性、調(diào)研地點的代表性、調(diào)研對象的廣泛性，還是從研究的深度性，都遠未達到政策評估的標準與要求。

農(nóng)業(yè)主管部門對由獨立第三方開展的重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點中期評估影響較大，原因在于，評估組若想深入了解試點情況，順利開展評估工作，必須獲得地方農(nóng)業(yè)部門的配合與支持，其主要通過兩條途徑影響政策評估：一是在座談會上將實際工作中遇到的超出自身能力與權(quán)限的棘手矛盾暴露在評估組面前，以尋求上級部門的指導(dǎo)與支持；二是一些基層部門通過選擇評估樣本來展示優(yōu)點與成績、規(guī)避缺點與不足，這使得評估組在評估過程中不得不采取隨機抽取樣本等手段來保證客觀性。至于其他利益相關(guān)者，雖然也會通過各種方式影響政策評估，但由于缺乏正規(guī)的參與渠道，對政策評估的影響較弱，難以實現(xiàn)改善政策的評估目的。

綜上可知，現(xiàn)階段除農(nóng)業(yè)主管部門外，其他利益相關(guān)者對政策尚停留在影響和參與階段，未能形成各利益相關(guān)者在耕地重金屬污染治理中積極參與、協(xié)調(diào)配合、共同治理的格局。

4.2.2 政策對利益相關(guān)者的影響

現(xiàn)行政策對農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的影響最為直接，主要表現(xiàn)為補貼的標準與年限不明確，替代種植區(qū)的調(diào)整方案不合理。具體來說，多次調(diào)研中，農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體一再詢問試點的補貼措施能否持續(xù)，政策的不明確顯然會影響其行為選擇。以“水改旱”為例，由于作物涉及一年生與多年生兩類，因此，補貼政策略有差別：第一年，兩類作物改種補助均為2 550元/畝，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生產(chǎn)資料購買補助1 650元/畝、風險補助900元/畝；第二年，一年生作物補助450元/畝，多年生作物補助1 450元/畝，1 000元/畝的差額為生產(chǎn)性補助；第三年，一年生作物不再享受補貼，多年生作物補助降為1 000元/畝。該政策短期內(nèi)雖能調(diào)動種植者的積極性，但考慮到改種多年生作物存在受益時間遲、補貼年限不明確、產(chǎn)業(yè)鏈能否持續(xù)等問題，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擔心經(jīng)濟損失，并不敢擴大規(guī)模與增加投入，甚至存在試點結(jié)束后調(diào)回水稻種植的可能。

根據(jù)實施方案對替代種植區(qū)的要求，2014年該省需完成種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的面積為7.3萬畝，2015年為9.2萬畝，2016年更是達到了12.6萬畝。相比于只能種植水稻，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整讓農(nóng)戶擁有更多的種植選擇權(quán)，這本應(yīng)獲得他們的積極響應(yīng)，但在推行中遭遇較大的阻力。原因在于種植結(jié)構(gòu)調(diào)整采取自上而下的任務(wù)分解方式，而非農(nóng)戶依據(jù)市場與品種調(diào)整清單自主選擇：一方面，方案制定者對基層實際缺乏深入了解，地方同志抱怨這種脫離實際的決策，導(dǎo)致工作很難開展；另一方面，替代種植區(qū)農(nóng)戶對命令式的攤派反感很大，即便配合，也是因為政府制定了兜底政策，并沒有內(nèi)生的積極性。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，礦山降塵與污水灌溉是某省耕地重金屬超標的主要原因，切斷外源污染是保障治理成果的重要環(huán)節(jié)，因此應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)保部門的作用。然而，由于政策制定者并沒有行政資源調(diào)動環(huán)保部門，以致在實施方案中沒有環(huán)保部門的分工；加之環(huán)保部門固有的重城市、輕鄉(xiāng)村的政績考核指標，使得試點沒有形成部門合力。與環(huán)保部門不同，地方糧庫雖然也與農(nóng)業(yè)部門隸屬不同系統(tǒng)，但在實施方案中得到了用于購買糧食重金屬檢測設(shè)備與維護實行“四專一封閉”糧倉的經(jīng)費，因此參與的積極性較高。

隨著《某省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款保證保險風險補償專項資金管理辦法》等一系列政策的落實，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量逐年增加。課題組調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示，2016年試點區(qū)中農(nóng)戶、大戶、合作社、企業(yè)4類主體數(shù)量分別為282 760、11 327、1 319、143，占比分別為95.67%、3.83%、0.45%、0.05%，比2015年分別增長-20.81%、341.43%、171.40%、81.01%， 較2014年 增 長-29.31%、463.25%、486.22%、186%。在政策的刺激下，部分農(nóng)戶因種植收入占比低、年齡偏大、學(xué)習新技術(shù)能力差等客觀因素落實控鎘措施的意愿不明顯，因此有動力出租耕地，這是農(nóng)戶數(shù)量減少的主要原因；相比之下，以大戶、合作社與企業(yè)為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有人員與設(shè)備等方面的優(yōu)勢，在政策的支持下，數(shù)量增加較快。

5 結(jié)論與建議

政府主導(dǎo)是某地區(qū)試點區(qū)治理體系的顯著特征。在利益相關(guān)者對政策的影響層面，農(nóng)業(yè)主管部門是政策的主要制定者，科研單位是重要影響者，而其他利益相關(guān)者的聲音與建議則需經(jīng)“過濾”后才得以表達。缺乏共識下出臺的政策必然導(dǎo)致措施落實中遭遇阻力的困境，同時部門主導(dǎo)的政策執(zhí)行模式也增加了實施成本。在政策評估中，農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)揮著重要影響，其他利益相關(guān)者也會通過各種方式施加影響，但試點信息仍難以實現(xiàn)全面、客觀、準確地呈現(xiàn)。在政策對利益相關(guān)者的影響層面，目前國家以“輸血”的形式對試點區(qū)進行支持，在政策的作用下，除部分農(nóng)資流通主體外，其余相關(guān)者短期內(nèi)均對政策持積極態(tài)度，且新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量得到較快增長；但長期來看，還需要對政策進行深入改善，才能激發(fā)利益相關(guān)者參與治理的內(nèi)生動力。

綜上所述，試點區(qū)耕地重金屬污染治理面臨的困境既在于政策內(nèi)容的不合理，也在于政策執(zhí)行的不到位與政策評估機制的不完善，但三者的核心都可歸納為政策過程不健全所造成的相關(guān)者利益訴求無法得到表達；缺乏各利益相關(guān)者充分參與的網(wǎng)絡(luò)型政策制定機制、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等經(jīng)濟活動中政府取代市場主體的越位行為以及不完善的政策評估過程是影響耕地重金屬污染治理政策有效推進的關(guān)鍵。因此，需在以下三個方面對現(xiàn)行政策加以完善：政策制定階段，應(yīng)在識別各相關(guān)者的基礎(chǔ)上，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型政策制定機制，以保障其利益訴求，增強政策的共識性與內(nèi)容的合理性；政策執(zhí)行階段，應(yīng)合理劃定政府與市場的邊界，充分發(fā)揮市場主體的積極性，避免政府的越位行為；在政策評估階段，第三方評估機構(gòu)需保持客觀性與獨立性，避免利益相關(guān)者的不當影響與干擾，確保政策的實際效果得到有效反饋。同時，各利益相關(guān)者也應(yīng)積極通過政策制定與評估階段表達自身的訴求，減少在執(zhí)行階段的各類消極行為。