沈祖煒

開(kāi)埠以后外國(guó)勢(shì)力在上海設(shè)立租界，既破壞了中國(guó)的主權(quán)，又開(kāi)始了比較先進(jìn)的城市管理。上海城市公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)，就是一種比較科學(xué)合理的方式，這種方式促進(jìn)了城市的發(fā)展，至今仍有參考價(jià)值。

1875年公共租界欲辦自來(lái)水廠，由于盈利預(yù)期可觀，有意介入的公司頗多。租界當(dāng)局決定讓有意向的公司參加投標(biāo)。結(jié)果注冊(cè)于倫敦的英商上海自來(lái)水公司中標(biāo)，負(fù)責(zé)向公共租界供水。按照投標(biāo)時(shí)的承諾，該公司的一切措置都須聽(tīng)命于工部局。工部局擁有一定干股，且隨著公司發(fā)展而陸續(xù)增加。公司管理權(quán)由設(shè)在上海的董事會(huì)操控，而上海董事會(huì)又必須服從于工部局。公司盈利的大部分必須投入本公司，用于擴(kuò)充資本金，擴(kuò)大再生產(chǎn)，從而提高水廠的供水能力。

上海城市電氣事業(yè)也是以類似方式創(chuàng)辦的。1883年工部局同英商上海電氣公司簽約一年，后來(lái)由工部局電氣處收回自辦，繼而又招公司商辦，幾經(jīng)變化，直到1929年工部局以8100萬(wàn)兩的價(jià)格將工廠和設(shè)備轉(zhuǎn)讓給美商上海電力公司。這時(shí)，明確了特許權(quán)轉(zhuǎn)讓的概念，也就是說(shuō)，城市公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)是屬于市政當(dāng)局的，而企業(yè)是有條件地獲得特許，從而得到經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡的。當(dāng)時(shí)工部局開(kāi)列的條件是，工部局保留回購(gòu)電廠的權(quán)利；上海電力公司須向工部局交付電價(jià)5%的市政收入稅；電力公司用于股東分配的凈利限制在投資額的10%以內(nèi)；超額盈利須撥作消費(fèi)準(zhǔn)備金，用來(lái)降低現(xiàn)有的電價(jià)；除住宅和商戶用電外，電力公司須按工部局的意圖，確保公共租界內(nèi)各工業(yè)企業(yè)、道路照明和電車等方面的用電需要。

1862年成立的上海煤氣公司同工部局長(zhǎng)期維持的協(xié)議也十分清楚地說(shuō)明了工部局給其特許經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)。煤氣公司取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的條件是，工部局有權(quán)控制煤氣廠，租界道路照明用氣減價(jià)25%。后來(lái)道路照明逐漸棄用煤氣而改用電力，于是1916年修訂協(xié)議，道路照明用氣的減價(jià)優(yōu)惠改為直接向工部局交付特許權(quán)費(fèi)，并強(qiáng)調(diào)，該項(xiàng)特許權(quán)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)可以由工部局隨時(shí)修訂。

經(jīng)營(yíng)上海市內(nèi)電話的上海德律風(fēng)公司是通過(guò)競(jìng)標(biāo)，奪得租界電話經(jīng)營(yíng)權(quán)的。根據(jù)1908年分別與公共租界工部局和法租界公董局簽訂的協(xié)議，該公司取得30年的經(jīng)營(yíng)特許。按照協(xié)議，工部局獲得每股50兩的干股1000股。協(xié)議還規(guī)定了工部局和公董局對(duì)公司經(jīng)營(yíng)具有決定權(quán)。1928年，工部局要求將市內(nèi)電話改造為旋轉(zhuǎn)式自動(dòng)電話，由于公司未能同工部局達(dá)成一致，工部局遂決定另行招標(biāo)。當(dāng)時(shí)有美國(guó)和瑞典3家公司投標(biāo)，結(jié)果美國(guó)摩根集團(tuán)屬下的國(guó)際電話電報(bào)公司中標(biāo)，收購(gòu)德律風(fēng)公司，成立了上海電話公司。工部局許以在租界和越界筑路地區(qū)的營(yíng)業(yè)權(quán)，公司則應(yīng)允保持公司設(shè)備的先進(jìn)性，負(fù)責(zé)裝備自動(dòng)電話系統(tǒng)。1932年自動(dòng)電話改造工程竣工，按設(shè)計(jì)能力可裝11萬(wàn)條線路，大大改善了市內(nèi)電話網(wǎng)。

在市內(nèi)公共交通方面，工部局也以特許權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行管理。1905年英商上海電車公司獲得在公共租界行駛有軌電車和無(wú)軌電車的專營(yíng)權(quán)。1908年開(kāi)通有軌電車線路，其條件是，總收入的5%作為專營(yíng)權(quán)費(fèi)支付給工部局；工部局可以在半夜12點(diǎn)至早晨5點(diǎn)以特別低的車費(fèi)運(yùn)輸各類物資和從事環(huán)衛(wèi)工作。公共汽車的行駛到1920年代才實(shí)現(xiàn)。1920年中國(guó)汽車公司申請(qǐng)營(yíng)業(yè)，工部局要求公司捐納重建西藏路橋工程款的20%，另交付25000兩作為修路費(fèi)用，每輛汽車每行駛一英里繳納一分銀的養(yǎng)路費(fèi)，每輛車每年交400兩銀執(zhí)照費(fèi)。由于條件太過(guò)苛刻，該公司撤回了申請(qǐng)。后來(lái)工部局降低了1920年的要求，公司才于1922年開(kāi)業(yè)。但是，工部局還是有權(quán)確定車型、路線、票價(jià)等經(jīng)營(yíng)要素，公司仍要向工部局繳款。

法租界的各項(xiàng)公用事業(yè)，一般也是以出讓特許權(quán)的形式招商經(jīng)辦。這一方式在當(dāng)時(shí)的華界也漸漸被采用。近代上海成長(zhǎng)為遠(yuǎn)東第一大都市，其原因當(dāng)然是多種多樣的，然而在城市管理上，特許權(quán)轉(zhuǎn)讓也起到了積極的促進(jìn)作用，這也是一個(gè)確鑿的定論。

當(dāng)代上海城市面貌發(fā)生了天翻地覆的變化，但是歷史上一些有益的管理方式仍可引為借鑒。時(shí)下共享單車和網(wǎng)約車在管理上出現(xiàn)的亂象引起了市民的廣泛熱議，如果我們把此類利用城市公共道路資源的行業(yè)認(rèn)定為現(xiàn)代城市公用事業(yè)的一部分，那么政府就擁有當(dāng)然的壟斷權(quán)和專營(yíng)權(quán)，而企業(yè)只有取得政府的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓，才可以經(jīng)營(yíng)。只有將規(guī)則和要求置于事前，政府才能更好地維護(hù)城市公共利益。