恒大研究院 任澤平

黨中央國務(wù)院已經(jīng)根據(jù)形勢變化開始做出政策調(diào)整，7月13日國務(wù)院常務(wù)會議要求加快財政資金支出進度，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用績效，更好發(fā)揮積極財政政策效用。7月23日國務(wù)院常務(wù)會議要求積極財政更加積極，保持宏觀政策穩(wěn)定，貨幣政策松緊適度，支持實體經(jīng)濟發(fā)展，堅持不搞“大水漫灌”式強刺激。

財政政策更能體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性

財政政策更多是結(jié)構(gòu)性政策，在促進經(jīng)濟增長、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和調(diào)節(jié)收入分配上有重要作用。主要通過財政支出、收入（稅收）和國債等工具實施宏觀調(diào)控，可按照政策意圖在不同地區(qū)、部門、產(chǎn)業(yè)和居民間實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，影響范圍不限于經(jīng)濟領(lǐng)域，在社會、生態(tài)等領(lǐng)域亦發(fā)揮作用。

貨幣政策帶有總量調(diào)節(jié)特征，在總量平衡和物價穩(wěn)定方面作用顯著，最終實現(xiàn)穩(wěn)定物價、充分就業(yè)、促進經(jīng)濟增長、平衡國際收支等職能。主要通過利率、匯率、中央銀行貸款、存款準備金率、公開市場操作等工具調(diào)節(jié)。根據(jù)松緊程度，形成不同的政策搭配。

財政和貨幣政策都可以實施逆周期調(diào)節(jié)，但效應(yīng)不一樣。比如財政政策可能產(chǎn)生擠出效應(yīng)，政府支出可能導(dǎo)致效率下降，而貨幣政策是總量政策，難以解決結(jié)構(gòu)性問題。

財政與貨幣政策從不同角度發(fā)揮作用，但仍有較多結(jié)合的領(lǐng)域，可實現(xiàn)政策間的協(xié)調(diào)。第一，國債，國債是彌補財政赤字的重要手段，也是央行通過回購或者逆回購以實現(xiàn)回收或者投放基礎(chǔ)貨幣的重要載體。第二，財政投融資，政策性金融機構(gòu)通過國家信用籌集社會閑散資金發(fā)放貸款支持政策性項目。第三，國庫存款，財政收支等引發(fā)財政存款的波動，央行在合理預(yù)測國庫存款的基礎(chǔ)上加強國庫現(xiàn)金管理提高收益率，并消化財政存款大幅波動對貨幣供應(yīng)量的壓力。

當前財政政策存在的問題

財稅改革滯后。雖然財稅改革取得成績：新預(yù)算法實施并多次整治違法違規(guī)舉債，稅收立法加快推進、營改增、水資源稅試點擴大、環(huán)保稅實施，國地稅征管體制完善，中央與地方事權(quán)與支出責任方面發(fā)布了指導(dǎo)意見并在教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)領(lǐng)域有所推進，但仍顯滯后與不足。

宏觀調(diào)控逆周期效應(yīng)未充分發(fā)揮。我國稅收收入/GDP比重從2013年的18.6%下降至2017年的17.5%，財政收入/GDP比重從2015年22.1%下降到2017年的20.9%，體現(xiàn)減稅降費成果。但是2018年上半年，上述指標分別上升4.4和4個百分點至21.9%和24.9%。在GDP增速下行的環(huán)境下，財政未能發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用。

地方政府和國企預(yù)算軟約束，財政金融風險交織。地方債務(wù)的規(guī)模不斷擴大，隨著政府整頓PPP、政府購買服務(wù)、政府引導(dǎo)基金等違法違規(guī)舉債行為，債務(wù)從顯性轉(zhuǎn)向隱性。本質(zhì)不在于規(guī)模大小，而在于背后的激勵機制未得到根本性調(diào)整，地方政府和國企有激勵無約束，問責機制不足，導(dǎo)致預(yù)算軟約束，落后產(chǎn)能和無效投資遲遲難以出清，僵尸企業(yè)尾大不掉。無效投資難以形成現(xiàn)金流，導(dǎo)致不良債權(quán)，金融風險凸顯。

地方政府隱性擔保和背書，剛兌難以打破。在當前去杠桿環(huán)境下，資金仍流向地方政府和國企部門，民企融資貴、融資難的問題突出，不利于提高效率。這種情況源于金融機構(gòu)對地方政府隱性擔保背書的預(yù)期，剛兌難以打破，加重財政兜底負擔。

一刀切的懶政惰政，導(dǎo)致中央政策在部門和地方執(zhí)行時走樣。中央發(fā)文整治違法違規(guī)舉債，部分地方政府執(zhí)行時采取一刀切的懶政形式，精細化程度不夠，導(dǎo)致部分在建工程融資斷裂、出現(xiàn)爛尾工程，進而部分地區(qū)基建和投資斷崖式下跌。中央叫停違法違規(guī)名股實債的PPP，部分地區(qū)全面叫停PPP；中央開展棚戶區(qū)改造去庫存，改善民生，部分地區(qū)不論需求大小和庫存高低，貨幣化安置比例超過客觀需要，導(dǎo)致當?shù)胤績r暴漲。

政府可以如何做？

加快推進財稅改革。按照十八屆三中全會和十九大對財稅改革的要求，推進預(yù)算公開、透明，更加注重支出預(yù)算和政策的貫徹落實，地方債務(wù)尤其是隱性債務(wù)要摸清底數(shù)并堅決不兜底，打破剛兌預(yù)期。改革政績考核體系，采用更合理的指標（綠色GDP、居民幸福感指數(shù)等），建立離任審計制度和政府綜合財務(wù)報告制度，嚴格問責地方政府和行政長官，落實舉債終身負責，打破預(yù)算軟約束。加快劃分中央與地方事權(quán)與支出責任，改革食品藥品監(jiān)管、教育、養(yǎng)老等體制機制。以稅制改革促進減稅降費，總量減稅但高污染高耗能要結(jié)構(gòu)性加稅，從間接稅向直接稅體系轉(zhuǎn)變。下半年要落實增值稅稅率下調(diào)、企業(yè)所得稅加計扣除、關(guān)稅稅率下調(diào)、個稅提高起征點的減稅效應(yīng)。

優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加有效投資和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給。減稅降費的同時盤活財政存量資金，加快專項債發(fā)債進度以更加積極地推進財政政策。擴大內(nèi)需不再是傳統(tǒng)的過剩產(chǎn)能和無效投資，而是分區(qū)域、分類別投資以及民生改善。下階段積極財政從支出端要體現(xiàn)效率，表現(xiàn)在：有產(chǎn)業(yè)與人口導(dǎo)入的地區(qū)要提高增加投資，對人口與產(chǎn)業(yè)凈流出的地區(qū)如東北要減少投資；增加經(jīng)濟效益較強的道路、橋梁、地下管廊、數(shù)字城市等設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)智慧和海綿城市，減少甚至取消樓堂館所等不產(chǎn)生效益的投資，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。

針對使用財政資金對金融機構(gòu)注資問題，應(yīng)該以此為契機積極發(fā)展混合所有制。當前表外回表，消耗銀行資本金導(dǎo)致資本金不足，有觀點認為應(yīng)該由財政出資。我們認為，應(yīng)以此為契機發(fā)展混合所有制，而不能以納稅人的資金注資。尤其需要指出的是要堅決摒棄這種盼望、等待中央買單、財政買單的心理和理念。

樹立正反兩方面典型，鼓勵積極干事、懲罰消極怠政。積極財政在施展時要更加精細化，注重結(jié)構(gòu)性調(diào)整，尤其要避免一刀切的懶政、惰政，實事求是、因地制宜解決問題。有區(qū)別地對待在建工程融資，而不是全部一關(guān)了事；有區(qū)別有針對性地采取措施落實供給側(cè)改革在地方的落地。制定負面清單，法不禁止即可為，授予地方政府一定自主權(quán)。建立試錯容錯機制，充分調(diào)動地方政府的積極性，形成鼓勵積極干事的氛圍。

圖：上半年宏觀稅負提高