蘇慶義

中美在中國(guó)履行加入世界貿(mào)易組織（WTO）承諾方面存在較大分歧。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）近幾年向國(guó)會(huì)提交的關(guān)于中國(guó)履行入世承諾情況的報(bào)告，均表達(dá)了對(duì)中國(guó)履行入世承諾的“失望情緒”，并認(rèn)為當(dāng)初支持中國(guó)入世是一個(gè)錯(cuò)誤的決定。但中國(guó)對(duì)此表示不認(rèn)可。中國(guó)認(rèn)為自己加入世貿(mào)組織以來(lái)，嚴(yán)格遵守規(guī)則，認(rèn)真履行義務(wù)。早在2011年，中國(guó)政府就曾發(fā)布白皮書，宣布入世承諾全部履行完畢。今年6月28日，中國(guó)又專門發(fā)布《中國(guó)與世界貿(mào)易組織》白皮書，闡述自身履行入世承諾的情況。中美在中國(guó)履行入世承諾問(wèn)題上的說(shuō)法可謂存在天壤之別。

按道理來(lái)講，不止中美之間，任何WTO成員在中國(guó)履行入世承諾方面都不應(yīng)該與中國(guó)存在分歧。第一，中國(guó)在2001年入世時(shí)做了哪些承諾應(yīng)該是很清楚的，白紙黑字，有文件可查。中國(guó)的入世承諾存在于三個(gè)文件中：以《中國(guó)入世協(xié)定書》為主，并輔之兩份《中國(guó)入世工作組報(bào)告》。兩份《中國(guó)入世工作組報(bào)告》寫明了中國(guó)在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放的承諾，《中國(guó)入世協(xié)定書》則全面闡述了中國(guó)在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域之外的承諾。第二，中國(guó)入世多年之后，在這些領(lǐng)域的實(shí)際情況也應(yīng)該是很清楚的，開放的程度是否符合承諾、是否按照時(shí)間表執(zhí)行了承諾、在所承諾的領(lǐng)域是否做了改正，這些都不應(yīng)該存在爭(zhēng)議。第三，從2006年開始，WTO都會(huì)對(duì)中國(guó)進(jìn)行兩年一次的貿(mào)易政策審議，任何WTO成員都可以在WTO框架內(nèi)對(duì)中國(guó)履行入世承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督，如果對(duì)中國(guó)有異議，可以在WTO審議機(jī)制內(nèi)進(jìn)行解決。而且WTO本身有爭(zhēng)端解決機(jī)制，也可以運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制讓中國(guó)作出改正。

令人疑惑的是，在眾多WTO成員中，為何只有美國(guó)指責(zé)中國(guó)未履行入世承諾呢？如果中國(guó)確實(shí)未履行入世承諾，應(yīng)該是所有的WTO成員、至少是大部分成員都會(huì)不滿，并指責(zé)中國(guó)?？墒聦?shí)是，只有美國(guó)指責(zé)中國(guó)未履行入世承諾，其他個(gè)別WTO成員頂多是有一些不滿情緒。

關(guān)于中國(guó)履行入世承諾的情況，對(duì)于中國(guó)而言，涉及中國(guó)是否遵守多邊貿(mào)易規(guī)則問(wèn)題，更大一點(diǎn)講，涉及中國(guó)的國(guó)際形象。對(duì)于美國(guó)而言，則涉及其是否真正根據(jù)多邊貿(mào)易規(guī)則約束中國(guó)，不然就是另有它圖。在當(dāng)前中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益緊張的背景下，以及多邊貿(mào)易體制遭遇前所未有的挑戰(zhàn)之時(shí)，非常有必要就此問(wèn)題進(jìn)行深入討論。

主要是因?yàn)橹袊?guó)的現(xiàn)狀不符合美國(guó)的利益

中國(guó)在闡釋其履行入世承諾的情況時(shí)，主要根據(jù)自身當(dāng)初的承諾和目前執(zhí)行的情況進(jìn)行對(duì)比。這樣的方法是可證偽的，即，中國(guó)的說(shuō)法如果不對(duì)，WTO成員并不難反駁。正因?yàn)槿绱?，中?guó)可以大膽地說(shuō)，中國(guó)履行了入世承諾。事實(shí)上，國(guó)際社會(huì)正是基于該方法，普遍得出中國(guó)履行了入世承諾的結(jié)論，非常認(rèn)可中國(guó)對(duì)入世承諾的履行。

美國(guó)對(duì)該問(wèn)題的闡釋則不同。總體而言，美國(guó)主要基于中國(guó)的現(xiàn)狀，得出中國(guó)是否遵守規(guī)則的結(jié)論；至于中國(guó)違反了哪條具體的WTO規(guī)則，這條規(guī)則是WTO規(guī)則還是美國(guó)自身設(shè)定的“美國(guó)規(guī)則”，則無(wú)法闡釋清楚?；诮衲闡STR向國(guó)會(huì)提交的關(guān)于中國(guó)履行入世承諾情況的最新報(bào)告，試舉三例：

例一：產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域。該報(bào)告指責(zé)中國(guó)出臺(tái)的一系列產(chǎn)業(yè)政策限制了進(jìn)口、外國(guó)企業(yè)，讓包括中國(guó)國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的眾多國(guó)內(nèi)企業(yè)受益。這些產(chǎn)業(yè)政策包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓、“中國(guó)制造2025”、本土創(chuàng)新、投資限制、補(bǔ)貼、出口限制等。但該報(bào)告并未指出中國(guó)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策違背了哪一條WTO規(guī)則，僅在指責(zé)之余表明其將通過(guò)301調(diào)查處理此事。對(duì)“中國(guó)制造2025”的誤解則更深，該報(bào)告認(rèn)為“中國(guó)制造2025”是為了讓中國(guó)企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)上取代外國(guó)技術(shù)并占領(lǐng)國(guó)際市場(chǎng)，認(rèn)為中國(guó)政府為此出臺(tái)的政策是其他WTO成員不曾使用的。這一指責(zé)毫無(wú)道理，首先，任何國(guó)家包括發(fā)達(dá)的美國(guó)都不會(huì)拒絕使用外國(guó)技術(shù)；其次，其他WTO成員不使用相關(guān)政策，不代表中國(guó)就違背了規(guī)則。更何況，中國(guó)也不太可能創(chuàng)新出尚無(wú)任何WTO成員使用的政策。該報(bào)告對(duì)中國(guó)本土創(chuàng)新的指責(zé)更讓人無(wú)法理解，一個(gè)國(guó)家致力于本土創(chuàng)新難道有錯(cuò)？該報(bào)告對(duì)中國(guó)投資限制的指責(zé)也沒(méi)有講中國(guó)違背了哪些規(guī)則。任何國(guó)家包括美國(guó)都對(duì)外資存在限制，為何美國(guó)無(wú)視其他國(guó)家對(duì)它的指責(zé)而去指責(zé)中國(guó)呢？該報(bào)告關(guān)于中國(guó)加入政府采購(gòu)協(xié)定（GPA）的指責(zé)也毫無(wú)道理。中國(guó)當(dāng)初是承諾了加入GPA談判，但是談判必然有一個(gè)過(guò)程。該報(bào)告還無(wú)視中國(guó)在出價(jià)上的不斷改進(jìn)，以及美國(guó)自身對(duì)要價(jià)也需要改善，指責(zé)中國(guó)對(duì)出價(jià)清單的改進(jìn)不符合其要價(jià)。事實(shí)上，中國(guó)已經(jīng)提交了六次出價(jià)，并達(dá)到了GPA成員的平均開放水平，但GPA成員、尤其是美國(guó)對(duì)中國(guó)的期待太高。

例二：該報(bào)告首先承認(rèn)中國(guó)基于WTO的《與貿(mào)易相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS）修改了自身關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的法律法規(guī)，然而話鋒一轉(zhuǎn)，該報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)目前的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度仍然對(duì)美國(guó)出口和投資造成了限制，并基于此將中國(guó)列入U(xiǎn)STR的《2017年特別301報(bào)告》的優(yōu)先觀察國(guó)。在WTO規(guī)則下，關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的規(guī)則就是TRIPS，既然美國(guó)已經(jīng)承認(rèn)中國(guó)遵守了該規(guī)則，就沒(méi)有理由在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)發(fā)難。其理由僅僅是中國(guó)目前的保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的程度對(duì)美國(guó)自身造成了負(fù)面影響，這是典型的“美國(guó)優(yōu)先”原則。按此邏輯，任何WTO成員如果覺(jué)得對(duì)方對(duì)自身造成了障礙，而不管該障礙的產(chǎn)生是否由于破壞規(guī)則所致，都可以指責(zé)對(duì)方不遵守WTO規(guī)則。

例三：服務(wù)業(yè)開放問(wèn)題。該報(bào)告認(rèn)為，盡管美國(guó)對(duì)中國(guó)的服務(wù)貿(mào)易保持了380億美元的順差，但美國(guó)占中國(guó)服務(wù)進(jìn)口的份額未達(dá)到其占全球市場(chǎng)的平均份額，所以中國(guó)在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域存在諸多限制。該報(bào)告認(rèn)為中國(guó)許多服務(wù)行業(yè)的開放程度還不夠大。很顯然，該報(bào)告僅僅從美國(guó)自身利益角度進(jìn)行考慮，其目的是進(jìn)一步打開中國(guó)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)。其對(duì)中國(guó)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的指責(zé)并非基于中國(guó)當(dāng)初的入世承諾，而是基于目前的開放程度無(wú)法達(dá)到美國(guó)理想中的程度。美國(guó)對(duì)中國(guó)的銀行、保險(xiǎn)、電信等諸多服務(wù)業(yè)領(lǐng)域限制的指責(zé)都未提到WTO規(guī)則。而中國(guó)，近期則不斷表達(dá)主動(dòng)開放金融業(yè)和服務(wù)業(yè)的決心。比如4月，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在博鰲亞洲論壇上宣布，今年要推出十多項(xiàng)金融開放重磅措施。

當(dāng)然，該報(bào)告也指出了基于中國(guó)入世承諾，中國(guó)“并未履行”的內(nèi)容。比如，該報(bào)告指出，中國(guó)入世時(shí)承諾，將各層級(jí)政府和貿(mào)易相關(guān)的法律法規(guī)及其他措施翻譯成一種或多種WTO的官方語(yǔ)言（英語(yǔ)、法語(yǔ)、西班牙語(yǔ)），但是在2014年前，中國(guó)僅僅翻譯了法律法規(guī)，并未翻譯其他措施，而且翻譯較為滯后。美國(guó)希望中國(guó)能像入世承諾那樣，在法律法規(guī)和其他措施實(shí)行之前能夠?qū)⑵浞g出來(lái)。

總體而言，美國(guó)關(guān)于中國(guó)入世承諾的報(bào)告中的大部分內(nèi)容，都不是圍繞中國(guó)是否履行了入世承諾進(jìn)行闡述。該報(bào)告無(wú)端指責(zé)中國(guó)違背了世貿(mào)規(guī)則，主要是因?yàn)橹袊?guó)的現(xiàn)狀不符合美國(guó)的利益。而且，如果美國(guó)認(rèn)為中國(guó)沒(méi)有履行入世承諾，也可以利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行上訴，而不必上升到給中國(guó)扣上“未履行入世承諾”帽子的高度。

更深層次的原因在于中美之間存在競(jìng)爭(zhēng)及體制差異

從中美雙方各自的官方表態(tài)和文件能夠看出，中美在中國(guó)是否履行入世承諾這一問(wèn)題上是雙方存在分歧的直接原因。對(duì)于中國(guó)目前的現(xiàn)狀，雙方并無(wú)太大分歧。盡管美國(guó)對(duì)于中國(guó)各類改革和開放以及政策的分析和引申多有不實(shí)之處，但描述事實(shí)的部分不容易被歪曲。雙方的分歧在于：中國(guó)是基于自身當(dāng)初的入世承諾得出結(jié)論，而美國(guó)則夸大了中國(guó)當(dāng)初的承諾，或者刻意基于自身利益設(shè)置一個(gè)標(biāo)桿，將其作為中國(guó)應(yīng)該進(jìn)行的承諾或達(dá)到的水平。美國(guó)并不是真正要判斷中國(guó)是否履行了入世承諾，而是想評(píng)估中國(guó)是否達(dá)到了其理想中的開放和市場(chǎng)運(yùn)行程度，而假借分析“中國(guó)是否履行了入世承諾”的名義。

基于美國(guó)報(bào)告的內(nèi)容來(lái)看，美國(guó)做出中國(guó)未履行入世承諾的深層次原因在于，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)的運(yùn)行體制不夠市場(chǎng)化，WTO約束不了中國(guó)的“市場(chǎng)扭曲行為”，這不符合美國(guó)的利益，給美國(guó)的制造廠商、農(nóng)民、服務(wù)業(yè)企業(yè)、創(chuàng)新者、工人、消費(fèi)者等造成了損失。美國(guó)認(rèn)為，盡管中國(guó)的許多“不當(dāng)行為”能受到WTO規(guī)則的約束，但許多“難以處理的行為”并不受WTO規(guī)則的直接監(jiān)管，也未包含在中國(guó)當(dāng)初的入世承諾中。為此，美國(guó)不惜采用任何手段讓中國(guó)屈服以便糾正，這樣中國(guó)才能成為一個(gè)美國(guó)眼中的“負(fù)責(zé)任”的WTO成員。

更深層次的原因在于，中美之間存在競(jìng)爭(zhēng)，并且在體制方面存在差異。中國(guó)入世以后， WTO又增加了21個(gè)成員，美國(guó)為何僅僅針對(duì)中國(guó)和俄羅斯發(fā)布關(guān)于入世承諾的報(bào)告，而不對(duì)其他成員發(fā)布相關(guān)報(bào)告？一方面固然是因?yàn)橹卸硎莾蓚€(gè)大國(guó)，但另一方面也因?yàn)槊绹?guó)和中俄之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，并且在體制方面存在差異，美國(guó)希望WTO能起到約束中俄的作用，而美國(guó)則起到“監(jiān)督”的作用。盡管中國(guó)作出了巨大改變，各項(xiàng)規(guī)定與措施符合WTO規(guī)則，但美國(guó)依然不認(rèn)可中國(guó)的體制，以所謂經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“不符合市場(chǎng)規(guī)范”來(lái)責(zé)難中國(guó)。

很顯然，美國(guó)的做法站不住腳。第一，美國(guó)故意將中國(guó)的開放和行為是否符合美國(guó)利益這一問(wèn)題與中國(guó)是否履行入世承諾問(wèn)題相混淆，抹黑中國(guó)形象。在其他WTO成員都對(duì)中國(guó)履行入世承諾比較認(rèn)可的情況下，美國(guó)不應(yīng)該在中國(guó)是否履行入世承諾這一本不應(yīng)該具有爭(zhēng)議性的問(wèn)題上做文章，混淆視聽，對(duì)其他WTO成員和美國(guó)國(guó)內(nèi)外人士進(jìn)行誤導(dǎo)。第二，如果美國(guó)認(rèn)為中國(guó)的開放和行為沒(méi)有受到WTO監(jiān)管，可以考慮和其他國(guó)家、包括中國(guó)一道對(duì)WTO進(jìn)行改革，而非避開WTO而采用其他手段強(qiáng)迫中國(guó)做出改變。WTO規(guī)則作為全球多邊貿(mào)易規(guī)則，是治理全球貿(mào)易的基礎(chǔ)，任何WTO成員都應(yīng)該予以尊重。不能因?yàn)橹袊?guó)的行為不在WTO規(guī)則的管轄范圍之內(nèi)，就執(zhí)意采取單邊主義行動(dòng)。第三，美國(guó)罔顧中國(guó)入世給世界帶來(lái)的巨大貢獻(xiàn)，僅僅強(qiáng)調(diào)中國(guó)目前的情況不符合美國(guó)利益，是非常片面的。中國(guó)作為世界第一人口大國(guó)，入世以來(lái)，使包括美國(guó)在內(nèi)的所有WTO成員都得到了實(shí)實(shí)在在的好處，中國(guó)對(duì)世界的貢獻(xiàn)是巨大的。美國(guó)罔顧中國(guó)入世后為履行承諾做出的巨大改變以及付出的努力，是極其自私的表現(xiàn)。第四，美國(guó)僅僅關(guān)注自身利益，強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”，是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。不同國(guó)家對(duì)中國(guó)的行為和政策有不同的要求，中國(guó)目前的一些行為和政策在美國(guó)看來(lái)不符合其利益，但這并不是大多數(shù)國(guó)家的聲音。美國(guó)不能僅僅從自身利益出發(fā)，要求別的國(guó)家做出改變。

因此，對(duì)于中國(guó)來(lái)講，一方面應(yīng)該積極闡釋清楚中國(guó)自身履行入世承諾的情況，起到以正視聽的作用；另一方面，也應(yīng)該認(rèn)識(shí)清楚未來(lái)發(fā)展將要面臨的約束，對(duì)中美關(guān)系及兩大經(jīng)濟(jì)體之間的差異有清醒的認(rèn)識(shí)。針對(duì)美國(guó)出臺(tái)的關(guān)于中國(guó)履行入世承諾的報(bào)告，中國(guó)應(yīng)該進(jìn)行針對(duì)性的反駁，讓其他WTO成員認(rèn)識(shí)到美國(guó)相關(guān)報(bào)告的不實(shí)之處。當(dāng)然，對(duì)于美國(guó)的指責(zé)，中國(guó)也應(yīng)該采取辯證思維，如果確實(shí)存在一些需要改進(jìn)的地方，并且這些改進(jìn)符合中國(guó)自身改革開放路線圖，中國(guó)可以積極改善，體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象。

（作者為中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國(guó)際貿(mào)易研究室副主任、副研究員）