韓一元

6月19日，美國常駐聯(lián)合國代表黑利與國務(wù)卿蓬佩奧在華盛頓舉行的聯(lián)合記者會上發(fā)表聲明，宣布美國退出聯(lián)合國人權(quán)理事會，理由是人權(quán)理事會“未能有效捍衛(wèi)人權(quán)”，是一個“虛偽而又自私自利”的組織。這是繼退出應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國教科文組織、《移民問題全球契約》制定進(jìn)程、伊朗核協(xié)議后，特朗普政府再次“退群”。

早有預(yù)兆的舉動

聯(lián)合國人權(quán)理事會是促進(jìn)全球及各國人權(quán)事業(yè)的首要多邊平臺，成立于2006年，取代了此前的聯(lián)合國人權(quán)委員會，由47個成員國組成，每屆任期三年。人權(quán)理事會的席位遵循公平地域分配原則，每個地區(qū)推舉出自己的候選成員，再由聯(lián)合國大會全體會員國進(jìn)行投票表決，必須獲半數(shù)以上會員國支持才能當(dāng)選。理事會的一項重要工作是開展國別人權(quán)審查，對所有聯(lián)合國會員國的人權(quán)狀況進(jìn)行評估。各會員國每四年向理事會提交本國人權(quán)狀況報告，接受理事會審查，該過程被稱為“普遍定期審議”。人權(quán)理事會也會派遣獨立專家、設(shè)立調(diào)查委員會報告敘利亞、朝鮮、布隆迪、緬甸以及南蘇丹等地的人權(quán)情況。

聯(lián)合國人權(quán)理事會的運(yùn)行機(jī)制使得美國這樣的超級大國也只能與其他國家“平起平坐”，無法充分發(fā)揮自己超級大國的隱性影響力。早在2006年理事會成立之時，小布什政府便拒絕加入，指責(zé)該機(jī)構(gòu)接納“人權(quán)記錄不佳”的國家為成員國，直到2009年奧巴馬執(zhí)政期間美國才加入。而且，即使如美國這樣的超級大國，也與其他聯(lián)合國會員國一樣，必須接受人權(quán)理事會對本國人權(quán)狀況的“普遍定期審議”。在2015年5月的聯(lián)合國人權(quán)理事會會議上，100多個國家的代表發(fā)言對美國的諸多人權(quán)問題提出批評和建議，包括過度執(zhí)法，種族、宗教和性別歧視等問題。

秉持“美國優(yōu)先”的特朗普執(zhí)政以來，美國政府更是將該機(jī)構(gòu)視為眼中釘，一直要求人權(quán)理事會進(jìn)行改革，但不被理睬。去年以來，人權(quán)理事會通過多項決議，批評以色列在其占領(lǐng)的巴勒斯坦領(lǐng)土上建造定居點，呼吁通過強(qiáng)有力的政治、外交和法律手段結(jié)束以色列的占領(lǐng)。美國認(rèn)為此舉“難以接受”，稱“人權(quán)理事會已經(jīng)變成反猶太、反以色列的論壇”。2017年6月，黑利便稱美國或?qū)⒖紤]退出人權(quán)理事會；9月，美國再次敦促人權(quán)理事會進(jìn)行改革，甚至發(fā)出“要么改革，要么退出”的威脅。2017年10月美國宣布將退出聯(lián)合國教科文組織之時，筆者便在《世界知識》發(fā)文指出，人權(quán)理事會很可能步教科文組織后塵，成為被美國“開刀”的下一個多邊機(jī)構(gòu)。

今年以來，美國與人權(quán)理事會之間的裂痕再度加深。一是人權(quán)理事會仍不斷通過批評以色列的決議，美國認(rèn)為此舉體現(xiàn)了該機(jī)構(gòu)對以色列的“政治偏見”。就在美國宣布退出前一周，人權(quán)理事會還曾發(fā)起內(nèi)部投票，針對加沙地區(qū)的大規(guī)模傷亡展開調(diào)查，并指控以色列過度使用武力，美國和澳大利亞是僅有的投反對票的國家。二是近期美國政府在美墨邊境強(qiáng)行將數(shù)千名移民兒童與父母分離，招致聯(lián)合國、人權(quán)組織和國內(nèi)外民眾批評。聯(lián)合國秘書長古特雷斯敦促美方停止這種行為，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員侯賽因也批評特朗普政府的移民政策，指責(zé)美國政府虐待兒童。特朗普政府在遭受批評之際宣布退出人權(quán)理事會，不能不被外界認(rèn)為有幾分報復(fù)意味。三是特朗普的外交和安全團(tuán)隊中充斥著敵視人權(quán)理事會的強(qiáng)硬派，除了多次批評人權(quán)理事會的副總統(tǒng)彭斯和黑利，新就任的國家安全事務(wù)助理博爾頓正是當(dāng)年小布什政府抵制人權(quán)理事會期間的美國常駐聯(lián)合國代表，也是堅定的聯(lián)合國反對者和批評者。

損人不利己

盡管黑利在宣布退出時表示，美國的退出舉動并非意味著放棄了其維護(hù)人權(quán)的承諾，美國將在國際人權(quán)事務(wù)上繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而且如果聯(lián)合國人權(quán)理事會開始進(jìn)行改革，美國會很樂意重新加入。但美國或許還未意識到，退出人權(quán)理事會的舉動不僅對國際多邊機(jī)制造成傷害，還有損美國的國際地位和影響力，包括其與西方盟友之間的對話協(xié)作。

對于人權(quán)理事會來說，美國的退出恐嚴(yán)重影響其日常運(yùn)作。聯(lián)合國的財政撥款只能解決人權(quán)理事會和人權(quán)高專辦公室40%的預(yù)算，其余資金均靠成員國自愿捐款。據(jù)美國媒體報道，美國每年向聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制捐贈2000萬美元左右的經(jīng)費(fèi)，占其支出的近一半。

英國《金融時報》相關(guān)報道指出，包括英國、荷蘭在內(nèi)的美國盟友一直試圖勸說美國不要退出人權(quán)理事會，認(rèn)為該機(jī)構(gòu)雖不完美，但與其退出，不如從內(nèi)部推動改革。特朗普政府宣布退出人權(quán)理事會后，美國民主黨全國委員會發(fā)表聲明表示，特朗普政府的決定“令人不安”。歐盟亦發(fā)表聲明重申對聯(lián)合國人權(quán)理事會有效運(yùn)作的支持，稱美國的退出舉措有損其長久以來自詡的“世界民主旗手”形象。人權(quán)領(lǐng)域多個非政府組織致信蓬佩奧，對美國的退出決定表示深深的失望，稱“美國的退出只會加重理事會的弱點”。國際特赦組織秘書長謝蒂呼吁美國改變決定，他表示人權(quán)理事會盡管并不完美，其成員國也經(jīng)常受到質(zhì)疑，但它仍然是推動問責(zé)和法律公道的重要力量。

還有一些西方人士擔(dān)心，美國在任期結(jié)束之前（本屆人權(quán)理事會成員任期自2017年至2019年）就提前退出，將為其他一些強(qiáng)國打開大門，使人權(quán)理事會成為非西方國家掌控的平臺。就在美國宣布退出后不久，俄羅斯常駐聯(lián)合國代表團(tuán)便表示，俄羅斯已經(jīng)申請成為聯(lián)合國人權(quán)理事會2021～2023屆成員國。此外，美國或許還未意識到，退出并不是一勞永逸的?！捌毡槎ㄆ趯徸h”制度要對所有聯(lián)合國會員國的人權(quán)記錄進(jìn)行評估，所以即使美國退出了人權(quán)理事會，恐怕仍難逃來自該機(jī)構(gòu)的批評。美國想要真正“眼不見心不煩”，恐怕只能退出聯(lián)合國了！

國際社會的反應(yīng)恐怕會越來越冷淡

就在美國宣布退出人權(quán)理事會之際，美國媒體又爆料稱特朗普多次私下表示希望美國退出世界貿(mào)易組織。盡管特朗普本人和美國財政部長姆努欽已出面否認(rèn)有關(guān)報道的真實性，但特朗普政府對世界貿(mào)易組織不滿的態(tài)度早已是路人皆知?？v觀美國已宣布退出或威脅退出的機(jī)構(gòu)機(jī)制，無一不是美國沒有否決權(quán)、在程序上不享有特權(quán)的平臺。美國通過退出或威脅退出之舉，擾亂、架空相關(guān)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，逼迫國際機(jī)構(gòu)或機(jī)制朝著于己有利的方向改革，這便是特朗普“美國優(yōu)先”政策在國際多邊機(jī)制中的體現(xiàn)。

美國一退再退的舉動，事實上是零和思維和你輸我贏的心理作祟，其一大惡劣影響便是有可能引發(fā)其他國家效仿，對國際社會多年來苦心營造的契約精神和多邊主義造成傷害。美國一退再退的舉動也從反面證明，隨著廣大新興國家和發(fā)展中國家在全球治理體系中影響力日增，美國濫用霸權(quán)、奉行雙重標(biāo)準(zhǔn)的慣常做法已引發(fā)越來越多爭議和抵制，甚至在盟友之間也引發(fā)分歧，在國際舞臺上越來越不得人心。美國不愿正視自己的問題、逃避批評，希望通過退出現(xiàn)有機(jī)制而另起爐灶、重獲控制權(quán)，不僅擾亂現(xiàn)有國際秩序，更嚴(yán)重傷害本國信譽(yù)。此類退出鬧劇若繼續(xù)上演，國際社會的反應(yīng)恐怕也會越來越冷淡。那么，長此以往，美國會否讓出其全球治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)？

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界政治研究所助理研究員）