周建芳 黃 興

(南京郵電大學(xué)，江蘇 南京 210023)

截至2016年底，全國(guó)65歲及以上人口15 003萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.8%〔1〕，我國(guó)的人口老齡化還伴隨著高速度、空巢獨(dú)居老人龐大、教育水平持續(xù)提升等特點(diǎn)〔2〕，老齡化已成為我國(guó)政府和社會(huì)必須面對(duì)的嚴(yán)峻社會(huì)問(wèn)題，隨著老人對(duì)生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神關(guān)懷等方面需求不斷增加，亟需建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。在進(jìn)入老齡化的初期，國(guó)家就制定和實(shí)施了養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策，近年來(lái)的政策出臺(tái)頻率更是大幅度提高。對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者已予以關(guān)注和研究。劉曉靜等〔3～5〕分別對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的演變進(jìn)行了階段劃分，韓艷等〔6～8〕則對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策的工具進(jìn)行了研究，對(duì)如何優(yōu)化政策工具使用也提出了建議。王明珠等〔9,10〕則對(duì)如何進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)價(jià)展開(kāi)了研究，內(nèi)容涉及評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法和綜合評(píng)價(jià)模型等。總體看來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策方面的研究以定性分析為主，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策的完善發(fā)揮了一定的作用，但量化分析研究基本闕如，全面而精確認(rèn)識(shí)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策尚顯不足。本文擬通過(guò)對(duì)國(guó)家層面養(yǎng)老服務(wù)政策的量化分析，了解其外部和內(nèi)部屬性特征，分析國(guó)家在不同時(shí)期推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過(guò)程中所制定的政策目標(biāo)及采取的差異化策略與手段，這將對(duì)進(jìn)一步掌握我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的歷史演變、發(fā)展趨勢(shì)和探析其完善路徑，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展有現(xiàn)實(shí)意義。

1 對(duì)象與方法

1.1養(yǎng)老服務(wù)政策概念界定 國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的名稱(chēng)和定義都尚未形成共識(shí)，有不同的提法和界定。本研究借鑒王莉莉等人〔11〕對(duì)“老齡服務(wù)”的定義：一種為滿(mǎn)足人們進(jìn)入老年期后由于年齡增長(zhǎng)、疾病等原因而導(dǎo)致身體功能衰退，從而在生理、心理及其他方面產(chǎn)生的特殊需求而引致的一系列應(yīng)對(duì)活動(dòng)，主要包括生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護(hù)理和精神文化服務(wù)等。研究還借鑒學(xué)者鈕菊生〔12〕對(duì)公共政策的理解：公共政策是政黨和國(guó)家在一定歷史時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而規(guī)定的行為準(zhǔn)則和行動(dòng)指南。從而，本研究中將養(yǎng)老服務(wù)政策界定為：黨和國(guó)家為滿(mǎn)足老年人由于年齡增長(zhǎng)，疾病產(chǎn)生等引起的生理、心理及其他方面的需求，以養(yǎng)老保障為基礎(chǔ)，提供生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護(hù)理和精神文化等服務(wù)的行為準(zhǔn)則和行動(dòng)指南。

1.2研究對(duì)象及選擇 采集以“北大法律信息網(wǎng)”法律文本數(shù)據(jù)庫(kù)、中央人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、民政、衛(wèi)計(jì)、工商等部門(mén)網(wǎng)站為文獻(xiàn)源，以“老年”、“老齡”、“養(yǎng)老”、“福利”、“服務(wù)”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行交叉組合搜索，并按照前述養(yǎng)老服務(wù)政策的界定逐一篩選，截至2017年6月30日共搜集到出臺(tái)的70項(xiàng)國(guó)家層面養(yǎng)老服務(wù)政策。

1.3研究分析方法 主要運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法、內(nèi)容分析法、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法3種方法。①文獻(xiàn)計(jì)量法。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)文頻率、發(fā)文級(jí)別、發(fā)文主體進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析，以期發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政策的外部屬性特征。②內(nèi)容分析法。提取國(guó)家層面養(yǎng)老服務(wù)政策文本中的政策目標(biāo)、政策工具和服務(wù)內(nèi)容，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策的內(nèi)部屬性進(jìn)行分析。③社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法。采用Ucient軟件及Network可視化軟件，對(duì)發(fā)文組織機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)加以分析，了解養(yǎng)老服務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)間的合作情況。

2 結(jié) 果

2.1養(yǎng)老服務(wù)政策外部屬性分析

2.1.1發(fā)布頻率 1985年以前，國(guó)家層面沒(méi)有發(fā)布養(yǎng)老服務(wù)政策，其后至2010年，所發(fā)布的養(yǎng)老服務(wù)政策僅有10項(xiàng)，但是，“十二五”以來(lái)，發(fā)布了59項(xiàng)政策，占總文本的84.3%，國(guó)家對(duì)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策支持力度大幅提升，僅2014年一年內(nèi)發(fā)布的政策就高達(dá)11項(xiàng)，而2016年至2017年5月的一年半時(shí)間里，國(guó)家層面也已經(jīng)發(fā)布了16項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策。

2.1.2發(fā)文級(jí)別 以部門(mén)規(guī)范性文件為主(78.6%)，其次為行政法規(guī)(15.7%)，部門(mén)規(guī)章(2.9%)，法律(1.4%)和團(tuán)體規(guī)定(1.4%)。一部法律即《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》繼1996年頒布以來(lái)，在2009、2012、2015年被三次修改，其中針對(duì)養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)的規(guī)定亦有所修訂：2015年版將第四十條中的“非營(yíng)利性”一詞改為“公益性”，在第四十四條中增添了“設(shè)立經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在工商行政管理部門(mén)辦理登記后，向縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)申請(qǐng)行政許可?！?/p>

2.1.3發(fā)文主體 國(guó)家級(jí)養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)文主體高達(dá)29個(gè)。民政部發(fā)文最多，共出臺(tái)41項(xiàng)政策文件；其次是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)18項(xiàng)；出臺(tái)文件數(shù)在6～8個(gè)的有5個(gè)機(jī)構(gòu)，分別為：國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)8項(xiàng)、國(guó)務(wù)院辦公廳7項(xiàng)、全國(guó)老齡辦7項(xiàng)、財(cái)政部7項(xiàng)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部6項(xiàng)；國(guó)務(wù)院、教育部、商務(wù)部分別出臺(tái)4項(xiàng)政策文件；國(guó)土資源部3項(xiàng)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行各2項(xiàng)，中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、工業(yè)和信息化部、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、人力資源社會(huì)保障部、中央文明辦、共青團(tuán)中央、公安部、商務(wù)部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)和國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、中共中央宣傳部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理會(huì)、中組部、文化部和工商部各有1次作為發(fā)文主體單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)文。

2.2養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)部屬性分析

2.2.1政策目標(biāo) 分布情況為：健全養(yǎng)老服務(wù)體系(67.1%)，強(qiáng)化工作基礎(chǔ)和規(guī)劃實(shí)施保障(68.6%)，健全健康支持體系(44.3%)，繁榮養(yǎng)老消費(fèi)市場(chǎng)(27.1%)，完善養(yǎng)老保障(24.3%)，豐富老年精神生活(18.6%)。比較不同時(shí)間段養(yǎng)老服務(wù)政策的目標(biāo)分布發(fā)現(xiàn)：健全養(yǎng)老服務(wù)體系、健全老年健康支持體系、強(qiáng)化工作基礎(chǔ)和規(guī)劃實(shí)施保障等5個(gè)政策目標(biāo)差異性不大，但完善養(yǎng)老保障的政策目標(biāo)在不同時(shí)期有著有顯著不同，以完善養(yǎng)老保障為目標(biāo)之一的政策數(shù)量越來(lái)越多，占比也越來(lái)越高。

2.2.2政策工具 分為環(huán)境型、供給型、需求型3個(gè)維度，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)分，分別為：環(huán)境型政策工具包括：策略性措施(57件)、目標(biāo)規(guī)劃(53件)、督查(45件)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)(40件)、法規(guī)管制(33件)、稅收優(yōu)惠(16件)、金融服務(wù)(12件)；供給型政策工具包括：設(shè)施建設(shè)(42件)、人才投入(38件)、資金投入(27件)、信息提供(27件)、技術(shù)支持(18件)；需求型政策工具包括：購(gòu)買(mǎi)服務(wù)(16件)、市場(chǎng)塑造(9件)、海外交流(6件)、服務(wù)外包(6件)?？梢钥闯觯B(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中，政府更加偏好環(huán)境型政策工具(97.1%)，而需求型政策工具(37.1%)使用頻次較低。具體而言：在環(huán)境型政策工具中，側(cè)重于策略性措施及目標(biāo)規(guī)劃兩類(lèi)工具的使用；在供給型政策工具結(jié)構(gòu)中，側(cè)重于設(shè)施建設(shè)與人才投入這兩類(lèi)工具的使用；而需求型政策工具則主要依托于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

2.2.3服務(wù)內(nèi)容 國(guó)家層面養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容以老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)為重點(diǎn)，具體為：老有所養(yǎng)(56條，80.0%)，老有所醫(yī)(51條，72.9%)，老有所樂(lè)(31條，44.3%)，老有所教(12條，17.1%)，老有所學(xué)(11條，15.7%)，老有所為(9條，12.9%)。圖1比較了不同時(shí)期出臺(tái)的政策中所涉及的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的頻次，老有所養(yǎng)和老有所醫(yī)一直是不同時(shí)期出臺(tái)政策中涉及頻次最高的內(nèi)容，而老有所學(xué)和老有所教在2011年以來(lái)出臺(tái)的文件量雖有所增加，但其占同時(shí)期政策文獻(xiàn)總量的比例不升反降。

圖1 不同時(shí)期出臺(tái)的政策中所涉及的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容頻次比較

2.3養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)合作分析 圖2顯示了合作網(wǎng)絡(luò)分布情況，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)越小，則表示與其他發(fā)組織機(jī)構(gòu)體聯(lián)合發(fā)文數(shù)越少；節(jié)點(diǎn)間線(xiàn)條越細(xì)，則表明組織機(jī)構(gòu)間合作關(guān)系越弱。29個(gè)組織機(jī)構(gòu)中，25個(gè)組織機(jī)構(gòu)在聯(lián)合發(fā)文網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)，聯(lián)合發(fā)文頻次有69次。民政部處于合作網(wǎng)絡(luò)的中心位置，與多個(gè)組織機(jī)構(gòu)之間都有聯(lián)合發(fā)文，與全國(guó)老齡辦、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的合作最為緊密。而全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和其他組織有發(fā)

文級(jí)別的差異或不是聯(lián)合發(fā)文組織機(jī)構(gòu)，這4個(gè)組織機(jī)構(gòu)與其他組織機(jī)構(gòu)之間未形成合作網(wǎng)。

中心性是度量合作網(wǎng)絡(luò)中心化程度的重要指標(biāo)，在網(wǎng)絡(luò)中，處于中心的位置的組織機(jī)構(gòu)更易獲得更多的信息和資源，擁有更大的權(quán)力和影響力。研究利用了Ucient軟件進(jìn)行點(diǎn)度中心性和中間中心性分析，點(diǎn)度中點(diǎn)性以節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中與其他節(jié)點(diǎn)的關(guān)聯(lián)數(shù)衡量，表明各節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中是否處于中心地位；而中間中心性觀察的是各節(jié)點(diǎn)是否占據(jù)在其他兩點(diǎn)聯(lián)絡(luò)的中間位置，即對(duì)信息的傳播或流動(dòng)的控制能力的大小。中間性越高，就會(huì)擁有更多的資訊與消息，見(jiàn)表1。

網(wǎng)絡(luò)的點(diǎn)度中心性為62.3%，說(shuō)明組織機(jī)構(gòu)間聯(lián)系較為緊密，較多組織機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)形成了合作關(guān)系，有較強(qiáng)的鏈接網(wǎng)絡(luò)。民政部的絕對(duì)點(diǎn)度中心性值最大，為21，即民政部跟其他組織機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文數(shù)高達(dá)21次，約占總頻次的30.4%。其余組織機(jī)構(gòu)中排在前面的有全國(guó)老齡辦、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、財(cái)政部、共青團(tuán)中央、人力資源社會(huì)保障部、中央文明辦等組織機(jī)構(gòu)，其絕對(duì)度數(shù)中心度在10左右，約民政部絕對(duì)中心度的一半。而網(wǎng)絡(luò)的中間中心性值為35.7%，處于較低水平，意味著養(yǎng)老服務(wù)政策信息的流動(dòng)性不強(qiáng)，依賴(lài)于個(gè)別組織機(jī)構(gòu)，主要依賴(lài)于民政部，其次是于老齡辦、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。

圖2 國(guó)家級(jí)養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)文主體間合作網(wǎng)絡(luò)

組織機(jī)構(gòu)點(diǎn)度中心性絕對(duì)值相對(duì)值中間中心性絕對(duì)值相對(duì)值民政部21.000 75.000 273.83336.221全國(guó)老齡辦14.000 50.000 54.3337.187國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)12.000 42.857 32.5004.299國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)10.000 35.714 12.5001.653教育部10.000 35.714 8.0001.058財(cái)政部9.000 32.143 2.5000.331共青團(tuán)中央8.000 28.571 0.0000.000人力資源社會(huì)保障部8.000 28.571 0.0000.000中央文明辦8.000 28.571 0.0000.000住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部5.000 17.857 1.3330.176文化部4.000 14.286 0.0000.000中組部4.000 14.286 0.0000.000國(guó)土資源部3.000 10.714 0.0000.000工業(yè)和信息化部3.000 10.714 0.0000.000中共中央宣傳部2.000 7.143 0.0000.000中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)2.000 7.143 0.0000.000商務(wù)部2.000 7.143 0.0000.000公安部2.000 7.143 0.0000.000國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)2.000 7.143 0.0000.000中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理會(huì)2.000 7.143 0.0000.000中國(guó)人民銀行2.000 7.143 0.0000.000工商部2.000 7.143 0.0000.000國(guó)務(wù)院1.000 3.571 0.0000.000中共中央1.000 3.571 0.0000.000國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)1.000 3.571 0.0000.000國(guó)家中醫(yī)藥管理局0.000 0.000 0.0000.000國(guó)務(wù)院辦公廳0.000 0.000 0.0000.000國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行0.000 0.000 0.0000.000全國(guó)人大常委會(huì)0.000 0.000 0.0000.000

3 討 論

21世紀(jì)以來(lái)國(guó)家高度重視養(yǎng)老服務(wù)，政策出臺(tái)激增。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策已經(jīng)逐步形成了法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章的完善體系，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的高度重視。

我國(guó)已經(jīng)形成了以民政部為核心的發(fā)文主體群，民政部的發(fā)文量、聯(lián)合發(fā)文量、聯(lián)合發(fā)文率都最高，發(fā)文網(wǎng)絡(luò)的點(diǎn)度中心性達(dá)到了62.30%，可見(jiàn)民政部處在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)布的主導(dǎo)地位，符合民政部負(fù)責(zé)牽頭擬訂社會(huì)救助規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，健全城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、生活無(wú)著人員救助工作這一職能要求。政府和群團(tuán)組織(包括老齡辦、團(tuán)中央、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織)聯(lián)合發(fā)文也成為我國(guó)國(guó)家級(jí)養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)文主體的一個(gè)特征。但是，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的信息流動(dòng)過(guò)于依賴(lài)于民政部，部分組織沒(méi)有聯(lián)合發(fā)文，如何進(jìn)一步發(fā)揮相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用應(yīng)該成為今后進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)政策需要考慮的問(wèn)題。

國(guó)家層面養(yǎng)老服務(wù)政策環(huán)境型政策工具使用比例較高，這體現(xiàn)了政府為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)而創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的積極努力。然而，諸多策略性措施仍然顯得籠統(tǒng)和模糊，缺少具體的操作細(xì)則。金融服務(wù)和稅收優(yōu)惠是比較重要的次級(jí)政策工具，它們對(duì)創(chuàng)造良好養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境(如廣泛的投融資渠道)起著關(guān)鍵作用，也需要加大重視程度。“十三五”期間加大了信息與技術(shù)的供給量，但供給型政策工具內(nèi)部仍然結(jié)構(gòu)不均，資金投入重視不夠。由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有部分福利性質(zhì)，若想獲得市場(chǎng)、社會(huì)較多資本進(jìn)入，往往需要該產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出廣大的盈利空間，而這是需要一定的時(shí)間過(guò)程才能達(dá)到的，要求在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展前期，政府加大資金投入，以保障其向產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的可行性。需求性政策工具嚴(yán)重短缺，尤其是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的服務(wù)外包、市場(chǎng)塑造等工具嚴(yán)重匱乏，需要繼續(xù)大力運(yùn)用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一政策工具，有利于政府、市場(chǎng)、社會(huì)形成合力。政府需密切關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，遵循政策工具優(yōu)化原則，根據(jù)老人實(shí)際需求的變化，對(duì)不同政策工具加以調(diào)整，發(fā)揮多種政策工具的聯(lián)合作用，以促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

政府著重關(guān)注老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)問(wèn)題，而對(duì)老有所教，老有所學(xué)，老有所為關(guān)注度較低。在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的初期階段，優(yōu)先滿(mǎn)足基本生存問(wèn)題有其必要性和合理性，但隨著養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的深化，政府亟需加大對(duì)老人精神、社會(huì)等方面的需求的關(guān)注。同時(shí)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策中對(duì)“老有所學(xué)”及“老有所教”主要是通過(guò)舉辦老年大學(xué)、建立農(nóng)家書(shū)屋等方式來(lái)促進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)“老有所為”則主要是開(kāi)展老年志愿服務(wù)組織，鼓勵(lì)其發(fā)揮所學(xué)所能等，本文認(rèn)為需要加大對(duì)不同老年群體(農(nóng)村與城市、高知與低知)的社會(huì)參與市場(chǎng)的培育力度，統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)一步有序地促進(jìn)老人與社會(huì)活動(dòng)的融合，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。