文／本刊記者 胡利娟

建設(shè)國家公園體制是黨的十八大提出的重大改革任務(wù)，開展國家公園體制試點，主要是以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、時代傳承為目標，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效具有中國特色的國家公園體制。

雖然，國家公園帶有“公園”二字，但它既不是單純供游人游覽休閑的一般意義上的公園，也不是主要用于旅游開發(fā)的風景區(qū)。而是眾多自然保護地類型中的精華，還是國家最珍貴的自然瑰寶。

黨的十九大進一步明確了建立以國家公園為主體的自然保護地體系的改革方向。今年年初中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，決定整合分散在各個部門的自然保護地管理職責，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子。目前，各類自然保護地管理職責與人員轉(zhuǎn)隸已經(jīng)順利完成，并成立了國家公園推進工作領(lǐng)導小組，深入推進《建立國家公園體制總體方案》確定的各項改革任務(wù)。

“國家公園體制的建立，核心是體制創(chuàng)新。”7月11日，國家林業(yè)和草原局國家公園管理辦公室副主任唐小平在國家林業(yè)和草原局召開的東北虎豹國家公園標識啟用新聞發(fā)布會上透露，國家公園體制從試點、到規(guī)范化、再法制化是一個長期任務(wù)，近期要在階段性總結(jié)試點區(qū)域經(jīng)驗基礎(chǔ)上，盡快啟動國家公園立法，今年要形成《國家公園法》草案。

門檻高 三大理念制定設(shè)立標準

業(yè)內(nèi)專家表示，建立國家公園的首要目標是保護自然生物多樣性及其所依賴的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和生態(tài)過程，創(chuàng)新體制機制，推動原住居民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧相處。同時，推動環(huán)境教育和游憩，提供包括當代和子孫后代的“全民福祉”。

2014年，國家公園體制試點啟動，先后選擇了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農(nóng)架、武夷山等10個國家公園體制試點區(qū)，涉及到12個省區(qū)市。

2018年，正式啟動了制定國國家公園設(shè)立標準和布局規(guī)劃工作，今后我國究竟會發(fā)展多少國家公園，這與設(shè)立標準密切相關(guān)，可以說，該標準就是今后國家公園設(shè)立的門檻。

唐小平介紹說，設(shè)立標準的制定應(yīng)該嚴格遵循建立國家公園三大理念：第一，生態(tài)保護放在首位，主要是選擇一些相對完整、原真性強的自然生態(tài)系統(tǒng)嚴格保護。第二，國家代表性，選出來的地方應(yīng)該在地域性、地質(zhì)地貌、生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性等方面具有國家的代表性、具有全球意義。第三，全民公益性，主要體現(xiàn)在土地的權(quán)屬、建立條件等方面。

“圍繞以上三大理念制定設(shè)立標準，我國國家公園的門檻還是比較高的?！碧菩∑椒Q，今年可能優(yōu)先啟動50個左右。

與其他國家的國家公園相比，我國設(shè)立國家公園的地方還是比較多的，除了風光優(yōu)美、地大物博外，所有的自然條件、差異都很大，但是，最主要的一個差別在于基礎(chǔ)不一樣。

唐小平指出，這個基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在兩個方面：一個方面就是因為人多地少、開發(fā)強度大?，F(xiàn)在很難找到一個沒有人為活動的大面積的自然區(qū)域建立國家公園，目前采取的是在人口相對集中的地方單獨劃定一個區(qū)域，作為原住居民的生產(chǎn)生活區(qū)域，由于人多地少，干擾太大，也會引起生態(tài)退化。這是我們和國外的第一個基礎(chǔ)的差異，就是人多地少的問題。

另一方面就是改革整合優(yōu)化設(shè)置。國家公園不是說從零開始的，必須要在先有的自然保護地基礎(chǔ)上整合優(yōu)化設(shè)置，以解決保護地的多途設(shè)置，分類管理。目前，國內(nèi)自然保護地接近12000個。

開局好 試點三項任務(wù)基本完成

作為全國首批開展公園體制試點改革之一，東北虎豹國家公園于2016年12月5日通過《東北虎豹國家公園體制試點方案》，2017年8月19日，東北虎豹國家公園管理局掛牌，成為我國第一個由中央政府直接管理的國家公園管理機構(gòu)。

跨吉林和黑龍江兩省的東北虎豹國家公園體制試點區(qū)，總面積1.49萬平方公里。其中，吉林省占71%，黑龍江省占29%。試點區(qū)涉及吉林延邊朝鮮族自治州、黑龍江牡丹江市2個地市、6個縣、17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、105個行政村、93000余人，含7個國有林業(yè)局、77個林場和3個農(nóng)場和12處各種類型的自然保護地。

“目前，試點工作取得了階段性的成果，改革實現(xiàn)了良好的開局?！睎|北虎豹國家公園管理局局長趙利介紹說，中央規(guī)定的自然資源資產(chǎn)體制試點三項任務(wù)基本完成，任務(wù)完成率達到100%；國家公園體制試點6項任務(wù)已經(jīng)完成4項，任務(wù)完成率67%，基本完成了年度的目標任務(wù)；中央規(guī)定的到2020年正式設(shè)立東北虎豹國家公園的目標一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

據(jù)了解，東北虎豹國家公園自成立以來，不僅建有虎豹應(yīng)急救護保障機制，全區(qū)域、無死角、無盲點加強自然資源的保護，還組織開展了打擊亂捕濫獵野生動物專項整治行動，營造嚴格保護的良好氛圍和保持嚴厲打擊的高壓態(tài)勢。到目前為止，試點區(qū)未發(fā)生“虎傷人、人傷虎”的事件，實現(xiàn)了人虎兩安全。

同時，在試點區(qū)，監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，有蹄類——虎豹食物鏈的物種數(shù)量穩(wěn)步增長，野生東北虎豹種群穩(wěn)定，活動范圍進一步擴大?；⒈臄?shù)量截止到2014年東北虎是27只，東北豹是42只，現(xiàn)在四年過去了，但從目前來看數(shù)量是增加的。

此外，還與國內(nèi)外的科研院校、國際組織建立了東北虎豹保護和東北虎豹試點區(qū)的生態(tài)保護的合作關(guān)系，構(gòu)建起廣泛參與，共建共管的科技智力支撐體系，全方位、多角度開展主題宣傳，把我國政府建設(shè)東北虎豹國家公園戰(zhàn)略舉措傳遞到全世界。

幾年來，各試點省市黨委政府及試點單位積極行動，以探索跨部門、跨區(qū)域的管理體制和規(guī)范高效的運行機制為主線，突出生態(tài)保護、統(tǒng)一規(guī)范管理、清晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進社區(qū)發(fā)展。

唐小平指出，特別是在管理體制機制設(shè)計、規(guī)劃方案制定、生態(tài)保護制度、資源監(jiān)測評價、技術(shù)標準建立、政策支持保障、法制體系建設(shè)、人員隊伍培訓、生態(tài)文化普及等諸多方面都進行了有益探索，取得了階段性成效。

整合 保護區(qū)與保護地互為補充

應(yīng)該說十九大報告已經(jīng)明確國家公園是今后自然保護地的主體。但是從現(xiàn)狀來說，自然保護區(qū)面積要占到自然保護地的70%左右，實際上保護區(qū)是主體。

那么，今后這么大規(guī)模的自然保護區(qū)在自然保護地體系里面起到什么作用呢？

唐小平解釋道，一方面，還是基礎(chǔ)性的作用。下一步國家公園的設(shè)立主要是要在現(xiàn)有自然保護區(qū)的基礎(chǔ)上進行整合，將許多符合條件的自然保護區(qū)通過整合轉(zhuǎn)為國家公園。而對于一些不能轉(zhuǎn)為國家公園的地方，也要作為整合的基礎(chǔ)，比如森林公園、濕地公園，都要以自然保護區(qū)為基礎(chǔ)，把交叉、重疊的這些區(qū)域以自然保護區(qū)為核心進行整合，這起到一個基礎(chǔ)支撐的作用。

另一方面就是互為補充的作用。國家公園和自然保護區(qū)實際上都是強調(diào)嚴格保護，兩者區(qū)別在于，國家公園強調(diào)的是對自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護，所以它要求的區(qū)域非常大，以國有土地為主，我們現(xiàn)在很多地方需要嚴格保護的達不到這個條件，不能建立國家公園，就需要用自然保護區(qū)的方式作為補充，所以它是一個互補的關(guān)系，這兩者都是需要嚴格保護的。

如今，以國家公園體制建設(shè)為標志，我國正在掀起一場新的自然保護運動，這場新時代的國家公園和自然保護運動站在了新的起點和高度上。

唐小平表示，近期初步打算要在階段性總結(jié)試點區(qū)域經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加快國家公園自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作，形成國家公園的自然資源資產(chǎn)管理與監(jiān)督制度。并開展國家公園布局規(guī)劃，對各類自然保護地功能重組，整合設(shè)立一批國家公園。特別是要做好海南熱帶雨林國家公園試點方案編制的指導與報審工作。