徐海云

（中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會城市生活垃圾處理專業(yè)委員會，北京 100037）

1 2016年城市生活垃圾處理概況

2016年，根據(jù)2017年中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒，內(nèi)地設(shè)市城市656個，城市生活垃圾清運量2.04億噸，生活垃圾無害化處理率達96.9%；各類生活垃圾處理設(shè)施共計940座，其中填埋場657座、焚燒廠249座、其它處理設(shè)施37座；各類生活垃圾處理設(shè)施處理能力為62.1萬噸/日，其中衛(wèi)生填埋處理能力為35.0萬噸/日、焚燒處理能力為25.6萬噸/日、其它處理設(shè)施處理能力1.5萬噸/日；無害化處理量約為1.97億噸/年，其中衛(wèi)生填埋處理量為1.19億噸、焚燒處理量為0.74億噸、其它處理設(shè)施處理量為429萬噸。生活垃圾焚燒處理快速增加，以堆肥處理為主的各類綜合處理處于停滯狀態(tài)，衛(wèi)生填埋處理場的數(shù)量和處理能力略有增長（見圖1、圖2、圖3）。按生活垃圾清運量統(tǒng)計分析填埋、堆肥和焚燒處理比例分別占58.30%、2.1%（其中包括綜合處理廠數(shù)據(jù)）和36.2%，其余3.4%為堆放和簡易填埋處理（見圖4）。

2 2017年發(fā)布的有關(guān)標準與政策

圖1 2010～2016年全國城市生活垃圾清運量及無害化處理率

圖2 2010～2016年城市生活垃圾處理場（廠）統(tǒng)計

圖3 2010～2016年城市生活垃圾處理能力統(tǒng)計

圖4 2016年全國城市生活垃圾處理比例

2017年3月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）。該生活垃圾分類制度實施方案提出的主要目標有：2020年底生活垃圾回收利用率達35%以上；46座重點城市將先行實施生活垃圾強制分類；必須將有害垃圾作為強制分類的類別之一。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》（建城〔2017〕253號）提出：2018年3月底前，46個重點城市要出臺“生活垃圾分類管理實施方案”或“行動計劃”，明確年度工作目標、細化工作內(nèi)容，量化工作任務(wù)。落實《關(guān)于推進黨政機關(guān)等公共機構(gòu)生活垃圾分類工作的通知》（國管節(jié)能〔2017〕180號）、《關(guān)于軍隊單位落實生活垃圾分類制度的意見》（軍后建〔2017〕485號）、《關(guān)于在醫(yī)療機構(gòu)推進生活垃圾分類管理的通知》（國衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2017〕30號）要求，從黨政機關(guān)、軍隊單位、醫(yī)院、學校等率先做起，把生活垃圾分類工作擴大到所有公共機構(gòu)和相關(guān)企業(yè)。2018年，46個重點城市均要形成若干垃圾分類示范片區(qū)，探索建立宣傳發(fā)動、收運配套、設(shè)施建設(shè)等方面的工作機制。2020年底前，46個重點城市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)，基本形成相應(yīng)的法律法規(guī)和標準體系，形成一批“可復(fù)制、可推廣”的模式。在進入焚燒和填埋設(shè)施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用率合計達到35%以上。2035年前，46個重點城市全面建立城市生活垃圾分類制度，垃圾分類達到國際先進水平。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展《第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范工作的通知》（建辦村函〔2017〕390號）決定在全國選擇100個縣（市、區(qū)）開展第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范工作。

環(huán)境保護部2017年4月20日印發(fā)《關(guān)于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監(jiān)控設(shè)備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項的通知》（環(huán)辦環(huán)監(jiān)〔2017〕33 號），要求垃圾焚燒企業(yè)于2017年9月30日前全面完成“裝、樹、聯(lián)”三項任務(wù)，即依法依規(guī)安裝污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備、廠區(qū)門口樹立電子顯示屏實時公布污染物排放和焚燒爐運行數(shù)據(jù)、自動監(jiān)測設(shè)備與環(huán)境保護部門聯(lián)網(wǎng)。

2017年12月，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護部等5部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2017〕2166號），明確由國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局指導(dǎo)地方編制本地區(qū)省級垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃，專項規(guī)劃周期為2018～2030年，2018年底前完成編制。

3 生活垃圾處理狀況

生活垃圾處理可劃分為三種方式，即回收利用、焚燒處理與填埋處理?；厥绽糜挚煞譃槿N方式：1）保持其原有使用功能的直接回收利用，如將啤酒瓶等經(jīng)過清洗后重新作為啤酒瓶使用等；舊衣服、二手物品的再使用；2）不再保持其原有的形態(tài)和使用性能，但還保持利用其材料的基本性能，如廢金屬回收利用、廢紙再生、玻璃再生等；3）不再保持其原有的形態(tài)、使用性能和材料的基本性能，但還保持利用其部分分子特性等，如生物質(zhì)有機垃圾的好氧堆肥、厭氧發(fā)酵等。

3.1 回收利用

到目前為止，我國絕大部分家庭對廢紙、塑料瓶、易拉罐等價值較高的廢物，都作為廢品單獨收集。國內(nèi)目前對從事“拾荒”的人員尚沒有完整的統(tǒng)計，根據(jù)2017年中國再生資源回收行業(yè)發(fā)展報告（商務(wù)部流通業(yè)發(fā)展司），2016年全國再生資源回收企業(yè)數(shù)量約為10萬多家，回收行業(yè)從業(yè)人員約為1500多萬人。與生活垃圾密切相關(guān)的廢塑料、廢紙、廢舊紡織品回收狀況見表1。

表1 2015～2016年我國主要再生資源類別回收利用統(tǒng)計

2016年我國廢紙回收量4963萬噸，盡管全國的廢紙回收率還不到50%，明顯低于發(fā)達國家和發(fā)達地區(qū)廢紙回收率，但如果在相同消費水平條件下比較，我國的廢紙回收率又顯著高于發(fā)達國家（如美國、日本）。我國除去回收利用后的人均廢紙廢棄量目前約為發(fā)達國家的50%。國內(nèi)有人認為國內(nèi)的廢紙回收率較低，廢紙回收的潛力還很大，這是不符合事實的。人均消費量高，回收率即使很高，絕對廢棄量仍然較高。人均消費量低，回收率不高，絕對廢棄量卻可能較低。

2016年我國廢塑料回收量1878萬噸，塑料回收利用率約為46%（與歐盟同口徑估算），高出歐盟50%。2016年歐盟廢塑料回收量為840萬噸，塑料回收利用率31%，其中20%在歐盟內(nèi)部回收利用，11%出口到發(fā)展中國家。

2016年，我國紡織行業(yè)纖維加工總量為5380萬噸。其中，衣著類紡織纖維消費應(yīng)用量達2480萬噸，占紡織行業(yè)纖維消費應(yīng)用總量的46.1%；家用紡織品紡織纖維消費應(yīng)用量達1510萬噸，占紡織行業(yè)纖維消費應(yīng)用總量的28.1%。2016年，我國廢舊紡織品回收量約為270萬噸。如果按照我國6億城市人口估算，人均年回收量4.5千克，這些還沒有包括二手使用衣物量。根據(jù)德國巴伐利亞州統(tǒng)計，2014年德國巴伐利亞州舊衣物回收量5.1739萬噸，人均年回收量為4.2千克。美國2014年廢舊紡織品產(chǎn)生量1471萬噸，回收量238萬噸，人均年回收量7.2千克。由此可見，與德國相比，我國城市舊紡織品衣物人均年回收量已超過德國。目前，我國人均衣物紡織品的消費水平還低于德國，顯著低于美國。由此，我國舊服裝的回收率已經(jīng)顯著高于德國。

3.2 衛(wèi)生填埋處理

隨著生活垃圾焚燒處理的發(fā)展，城市生活垃圾填埋量開始出現(xiàn)下降趨勢。根據(jù)城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計，2016年全國有6個省的生活垃圾填埋處理的比例小于50%（見表2）。

表2 2016年我國城市生活垃圾填埋處理比例小于50%的省份

新投入運行的生活垃圾衛(wèi)生填埋場數(shù)量仍然主要集中在縣級城市。根據(jù)中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2016年有關(guān)縣城生活垃圾處理統(tǒng)計，2016年運行的生活垃圾衛(wèi)生填埋場有1183座（見圖5），平均處理量約為114噸/日。

圖5 2010～2016年縣城生活垃圾衛(wèi)生填埋場統(tǒng)計

3.3 焚燒處理

2017年新投入運行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠超過50座，與2016年相比，有大幅增加，也是歷年來建成投入運行生活垃圾焚燒發(fā)電廠最多的一年。截至2017年底，內(nèi)地建成并投入運行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠約303座、總處理能力為30.4萬噸/日，總裝機約為6280MW。其中采用爐排爐的垃圾焚燒發(fā)電廠有220座，合計處理能力達22.8萬噸/日，裝機達4380MW（見表3）。

表3 投入運行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠（截至2017年底）

目前，國內(nèi)的垃圾焚燒發(fā)電廠主要分布在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和一些大城市，江蘇省的垃圾處理能力最大，浙江省生活垃圾焚燒發(fā)電廠數(shù)量最多。隨著經(jīng)濟發(fā)展，越多的城市選擇建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠。

2017年我國生活垃圾焚燒發(fā)電廠仍以爐排爐為主，全部投入運行的爐排爐垃圾焚燒發(fā)電廠總能力22.8萬噸/日，有10家企業(yè)的焚燒處理能力占總能力的59%，其中光大國際處理能力超過3萬噸/日，上海環(huán)境、重慶三峰、浙江偉明環(huán)保、瀚藍環(huán)境、中國節(jié)能環(huán)保、綠色動力環(huán)保建成的焚燒處理能力超過1萬噸/日。建成生活垃圾焚燒發(fā)電廠處理能力較多的公司（爐排爐）有：光大國際（HK0257）、上海環(huán)境（SH601200）、重慶三峰、浙江偉明環(huán)保（SH603568）、瀚藍環(huán)境（SH600323）、中國節(jié)能環(huán)保、綠色動力環(huán)保（HK01330）、粵豐環(huán)保（HK01381）、深圳能源（SZ000027）、廣州環(huán)保投資集團。

4 行業(yè)發(fā)展展望

4.1 繼續(xù)推行垃圾分類制度

《在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上的講話》（2016年12月21日），有關(guān)“普遍推行垃圾分類制度”的內(nèi)容如下：普遍推行垃圾分類制度。這項工作關(guān)系十三億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理，關(guān)系垃圾處理中的“鄰避”困局能不能從根本上破解。目前，垃圾數(shù)量增加迅速，傳統(tǒng)填埋方式處理空間不足，而采取清潔的焚燒方式普遍受到“鄰避”干擾，重要原因是沒有普遍建立垃圾分類制度，發(fā)達國家普遍實行垃圾分類制度。要研究總結(jié)浙江等地的好經(jīng)驗，加快在全國推廣。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

國家發(fā)展和改革委員會制定了生活垃圾強制分類制度方案，發(fā)布后各地方要認真貫徹落實。要加快研究制定生活垃圾強制分類制度的法律，鼓勵有條件的地區(qū)先行制定地方性法規(guī)，像生態(tài)文明試驗區(qū)、北京、上海這類國際性大都市、各地新城新區(qū)等就應(yīng)該向國際先進水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國做出表率。要加強考核評價，建立健全激勵機制，對做得好的地區(qū)要表揚，做得差的要批評。黨政軍機關(guān)以及學校、醫(yī)院等公共機構(gòu)要率先實施垃圾分類制度。要增強文明素質(zhì)教育，把垃圾分類知識納入國民教育體系，從幼兒園抓起，培養(yǎng)全社會良好習慣。要加強生活垃圾“四分類”處理的系統(tǒng)性設(shè)施建設(shè)。各地在編制市縣空間規(guī)劃中，要對垃圾焚燒廠提早布局、明確廠址，破解“鄰避”困局。

4.2 生活垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)將繼續(xù)快速發(fā)展

生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)中商業(yè)模式最清晰的子行業(yè)，垃圾焚燒發(fā)電運營公司和政府簽訂BOT 或BOO 協(xié)議，負責項目的投資、建設(shè)和運營，最后收入主要來源于發(fā)電收入和政府垃圾處置費的補貼收入，因此2018年生活垃圾焚燒發(fā)電將繼續(xù)維持競爭激烈和快速發(fā)展的特點。預(yù)計2018年新投入運行生活垃圾焚燒發(fā)電廠將保持2017年的增長態(tài)勢。機械爐排爐更能夠適應(yīng)生活垃圾成分以及熱值的變化，垃圾不需要單獨預(yù)處理；操作可靠方便，不易造成二次污染；經(jīng)濟性高，運行費用相對較低；設(shè)備壽命長，穩(wěn)定可靠，運行維護方便，國內(nèi)已有成熟的技術(shù)和設(shè)備。

4.3 生活垃圾收運市場將繼續(xù)快速增長

生活垃圾收集體系建設(shè)是建設(shè)美麗中國的基礎(chǔ)條件之一。我國目前有建制鎮(zhèn)近2萬個，村莊320多萬個。生活在村鎮(zhèn)的人口數(shù)量超過40%。隨著村鎮(zhèn)居民生活消費水平的提高，以及各種現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)的日用消費品普及，必然產(chǎn)生大量的生活垃圾。村鎮(zhèn)生活垃圾收集處理是我國生活垃圾處理的短板，政府通過購買服務(wù)的方式建設(shè)城鄉(xiāng)一體化生活垃圾收運體系是高效的也是可行的。這方面還有很大的增長空間。

2018年2月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)實施《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮芬?，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，動員各方力量、整合各種資源、強化各項舉措，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板，到2020年，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序?！斗桨浮访鞔_了分區(qū)域的農(nóng)村生活垃圾治理目標要求：東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)等有基礎(chǔ)、有條件的地區(qū)，人居環(huán)境質(zhì)量全面提升，基本實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾處置體系全覆蓋；中西部有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的地區(qū)，人居環(huán)境質(zhì)量有較大提升，力爭實現(xiàn)90%左右的村莊生活垃圾得到治理；地處偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達等地區(qū)，在優(yōu)先保障農(nóng)民基本生活條件基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人居環(huán)境干凈整潔的基本要求?！斗桨浮诽岢隽宿r(nóng)村生活垃圾治理的主要任務(wù)是建立健全符合農(nóng)村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系，推進垃圾就地分類和資源化利用，著力解決農(nóng)村垃圾亂扔亂放的問題。

4.4 遏制洋垃圾進口

從2018年1月1日開始，中國禁止進口“洋垃圾”，主要包括廢塑膠、廢棄紡織品等。2017年底，國際回收局（The Bureau of International Recycling （BIR））回應(yīng)世貿(mào)組織，表達對中國有關(guān)進口廢物鑒別國家標準不滿，要求澄清并修改進口廢物的標準要求。國際回收局在給世貿(mào)組織的信中，一方面重申支持中國為支持保護健康和環(huán)境的努力，另一方面要求進口廢物與國內(nèi)廢物利用適用相同標準。此外，還要求中國重新定義“夾帶廢物”標準，認為新修訂的標準要求過高，難以達到，而且還增加了發(fā)達國家廢物出口加工成本；國際回收局認為，2005年版標準已經(jīng)要求很高，建議先嚴格執(zhí)行2005年版標準。由此可見，希望通過世貿(mào)組織規(guī)則遏制“洋垃圾”進口還會面臨很多困難。國內(nèi)要真正遏制“洋垃圾”進口，根本上要從每個人做起，遏制不合理的需求，比如“洋垃圾”進口利用應(yīng)該全程公開，接受公眾監(jiān)督，防止進口廢物利用與假冒偽劣產(chǎn)品聯(lián)通；不能讓進口廢物的外部性成本由社會承擔，而要由企業(yè)足額承擔，對于“夾帶廢物”以及廢物利用工程產(chǎn)生的廢物要征收足額的環(huán)境成本費用。

4.5 技術(shù)發(fā)展與市場發(fā)育

生活垃圾處理的二次污染物處置（如滲濾液濃縮液處理、生活垃圾焚燒飛灰處理等）仍然是薄弱環(huán)節(jié)，需要加大技術(shù)攻關(guān)與投入，爭取早日取得突破。

由于國家有關(guān)部門在頂層設(shè)計上允許或鼓勵農(nóng)村生活垃圾小型分散處理，排放檢測缺乏有效監(jiān)管，因此，一些不成熟的生活垃圾處理工藝在村鎮(zhèn)生活垃圾處理方面還有很多生存空間。由于國內(nèi)生活垃圾資源化利用水平缺少系統(tǒng)統(tǒng)計，生活垃圾資源化利用還將繼續(xù)在摸索中前進。環(huán)衛(wèi)服務(wù)業(yè)市場化增長迅速，環(huán)衛(wèi)市場化進程已步入快速發(fā)展期，環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的主體快速形成。從政府購買服務(wù)到PPP，多種商業(yè)模式活躍在環(huán)衛(wèi)市場中。從行業(yè)發(fā)展趨勢看，環(huán)衛(wèi)正處于從政府采購服務(wù)向PPP轉(zhuǎn)變期，環(huán)衛(wèi)PPP項目不斷涌現(xiàn)；環(huán)衛(wèi)服務(wù)業(yè)由城市向村鎮(zhèn)延伸，從清掃保潔、垃圾清運向廢品回收延伸。