馬艷艷，李鴻雁

（寧夏大學經(jīng)濟管理學院，寧夏 銀川 750021）

我國精準扶貧政策實施以來，各地區(qū)針對不同貧困區(qū)域和農(nóng)戶的實際情況，利用差異化手段進行精確識別、精確幫扶和精確管理[1]，取得了顯著成效。2013-2016年我國農(nóng)村貧困人口每年減少至少1000萬人，累計脫貧5 564萬人，貧困發(fā)生率下降到4.5% ，換言之，剩余的貧困人口多為難脫貧、易返貧的弱勢群體。寧夏是六盤山片區(qū)精準扶貧的主戰(zhàn)場之一，近年來，寧夏以精準扶貧為工作著力點，認真貫徹落實黨中央、國務院脫貧攻堅部署，建檔立卡貧困人口從2011年的101.5萬人減少至2017年上半年的38.8萬人，貧困發(fā)生率從25.6% 下降至11.1% ，成績顯著。2018年是寧夏聚焦深度貧困地區(qū)，綜合精準施策，全面精準脫貧的關鍵時期，如何使“自上而下”的精準扶貧政策在“自下而上”中找準落腳點[2]，對于解決精準扶貧所面臨的難題有著重要的現(xiàn)實意義。

以六盤山片區(qū)寧夏彭陽縣為調(diào)研區(qū)域，通過農(nóng)戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，實證分析彭陽縣現(xiàn)階段貧困地區(qū)農(nóng)戶精準扶貧政策的執(zhí)行現(xiàn)狀和實施效果，以及農(nóng)戶對精準扶貧政策的認知和政策需求意愿，分析彭陽縣精準扶貧進程中存在的問題，基于研究結果得到改進精準扶貧實現(xiàn)路徑的政策啟示。

1 材料與方法

2017年3月調(diào)研組分別在寧夏彭陽縣的古城鎮(zhèn)、白陽鎮(zhèn)、城陽鄉(xiāng)、草廟鄉(xiāng)、新集鄉(xiāng)和馮莊鄉(xiāng)6個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）8個村莊，發(fā)放農(nóng)戶調(diào)查問卷150份，回收有效問卷126份，有效回收率為84.0% （表1）。本次問卷調(diào)查中的受訪農(nóng)戶為家庭戶主，調(diào)查問卷內(nèi)容主要涉及受訪農(nóng)戶個人基本信息、家庭人口特征、農(nóng)戶對精準扶貧政策的認知和政策需求意愿等。運用SPSS軟件對搜集的有效問卷數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計、整理與分析。

表1 受訪農(nóng)戶的地區(qū)分布Table 1 The regional distribution of rural households interviewed

2 結果與分析

2.1 調(diào)研區(qū)域概況

彭陽縣位于寧夏東南部，六盤山東麓，屬典型的溫帶半干旱大陸性季風氣候，自然災害相對頻繁，是六盤山集中連片特困地區(qū)一個以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的國家扶貧重點縣。彭陽縣現(xiàn)轄4鎮(zhèn)8鄉(xiāng)，156個行政村，總人口26.65萬人，其中鄉(xiāng)村人口為23.49萬人，占總人口的88.14% 。耕地總面積6.67萬hm2，2016年農(nóng)村居民人均可支配收入7 861元。

近年來，彭陽縣在精準扶貧進程中圍繞草畜和中藥材兩大主導產(chǎn)業(yè)以及蔬菜、萬壽菊、中華蜂和生態(tài)雞等特色產(chǎn)業(yè)整合涉農(nóng)資金，針對貧困村和貧困戶的實際情況分類確定幫扶措施，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的同時激發(fā)貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)生動力，促進貧困農(nóng)戶脫貧致富。

2.2 受訪農(nóng)戶的基本特征統(tǒng)計描述

2.2.1 受訪農(nóng)戶的年齡和受教育程度 126戶受訪農(nóng)戶的平均年齡為52歲。其中，農(nóng)戶年齡集中在41-60歲的所占比例為57.15% ；受訪農(nóng)戶的文化程度以小學和初中為主，所占比例分別為51.59% 和38.89% （表2）。數(shù)據(jù)顯示，受訪農(nóng)戶平均年齡較大，文化程度整體較低，勞動能力較差。

表2 受訪農(nóng)戶年齡和文化程度的基本情況Table 2 The age and degree of education of rural households interviewed

2.2.2 受訪農(nóng)戶的家庭人口特征 農(nóng)戶家庭人口規(guī)模主要集中在4-5人和逸6人，所占比例分別為44.44% 和33.34% ；家庭勞動力數(shù)量為1人的所占比例最高，2人的次之；農(nóng)戶家庭因病致貧和因?qū)W致貧的情況也比較廣泛（表3）。數(shù)據(jù)顯示，勞動力匱乏、疾病是造成這些受訪農(nóng)戶家庭陷入貧困的主要原因之一。

表3 受訪農(nóng)戶的家庭人口特征Table 3 The population characteristics of rural households interviewed

2.2.3 受訪農(nóng)戶自我發(fā)展的意愿 數(shù)據(jù)顯示，69.05% 的農(nóng)戶沒有非農(nóng)專業(yè)技能，其中72.41% 的農(nóng)戶愿意參加非農(nóng)專業(yè)技能培訓，而27.59% 的農(nóng)戶由于長期患病而不愿意參加非農(nóng)專業(yè)技能培訓。77.78% 農(nóng)戶表示有創(chuàng)業(yè)或就業(yè)的意愿；22.22% 的戶主沒有創(chuàng)業(yè)或就業(yè)的意愿（表4）。

表4 受訪農(nóng)戶是否具有非農(nóng)專業(yè)技能和培訓意愿Table 4 The non-agricultural professional skills and training will of rural households interviewed

2.3 受訪農(nóng)戶對精準扶貧政策的認知和需求

2.3.1 受訪農(nóng)戶對扶貧政策的獲取渠道和了解程度36.51% 的農(nóng)戶通過村委會的公告欄獲取扶貧政策，26.98% 的農(nóng)戶通過與親戚朋友的日常交流獲取，23.02% 的農(nóng)戶通過電視新聞獲取，13.49% 農(nóng)戶通過手機、網(wǎng)絡獲取。僅20.63% 的農(nóng)戶對精準扶貧政策非常了解，61.12% 的農(nóng)戶對精準扶貧政策比較了解，18.25% 的農(nóng)戶對精準扶貧政策不了解。在精準扶貧項目方面，35.92% 的農(nóng)戶對開展的扶貧項目非常了解，50.49% 的農(nóng)戶表示比較了解，而13.59% 的農(nóng)戶表示不了解（表5）。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶獲取扶貧政策渠道呈多樣化發(fā)展趨勢，且村民委員會在政策宣傳方面發(fā)揮著主導作用；有50%以上的農(nóng)戶對精準扶貧政策和扶貧項目比較了解。

表5 受訪農(nóng)戶對精準扶貧政策的認知情況Table 5 The cognition of targeted poverty alleviation policy by the surveyed rural households

2.3.2 受訪農(nóng)戶對精準扶貧措施實施效果的認知程度對非常了解、比較了解精準扶貧政策和項目的89戶農(nóng)戶進行進一步的分析發(fā)現(xiàn)，70.79% 的農(nóng)戶對扶貧項目的精準性表示認可，62.92% 的農(nóng)戶對建檔立卡過程中的精準程度表示認可，87.64% 的農(nóng)戶認為精準扶貧政策對農(nóng)戶有很大或比較大的幫助（表6）。僅20.22% 農(nóng)戶認為在建檔立卡過程中存在漏掉或錯置現(xiàn)象，這與人情關系、貧困農(nóng)戶家庭勞動力缺乏有密切關系；12.36% 的農(nóng)戶表示政策實施對自己基本沒有幫助，這與扶貧項目實施時間較短，實施效果未能充分顯示有密切關系。

表6 受訪農(nóng)戶對精準扶貧項目實施效果的認知Table 6 The cognition on effection of targeted poverty alleviation projects of surveyed rural households

2.3.3 受訪農(nóng)戶對精準扶貧政策的需求 在調(diào)查貧困農(nóng)戶最希望政府在精準扶貧進程中能給予的最大幫扶的項目所占比例從大到小依次為大病醫(yī)療保險、資金扶持、提供就業(yè)機會、子女教育、技術幫扶、解決住房、修建基礎設施、發(fā)展農(nóng)村電商。其中，解決住房、修建基礎設施、發(fā)展農(nóng)村電商方面的需求所占比例為4.76% -6.35% ，均約10% （表7）。實地調(diào)研顯示，該區(qū)農(nóng)戶致貧主要集中在因病致貧、融資困難、勞動力缺乏和因?qū)W致貧等方面，且致貧原因呈多樣化態(tài)勢。

表7 受訪農(nóng)戶對精準扶貧政策的需求Table7 The demand for targeted poverty alleviation policies of surveyed rural households

3 彭陽縣精準扶貧存在的主要問題

3.1 精準幫扶措施缺乏精準、差異對待

近年來，彭陽縣響應國家政策，加快脫貧攻堅步伐[3，4]，農(nóng)戶對精準扶貧政策的實施效果、幫扶作用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等評價比較高。但是由于彭陽縣貧困農(nóng)戶的致貧原因呈多樣化發(fā)展態(tài)勢，而目前的精準扶貧進程中因戶制宜、因人而異的精準差異化扶貧措施較少，導致還有一部分農(nóng)戶對扶貧政策及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展持保守或更好期望態(tài)度，響應政策較為滯后。

3.2 農(nóng)戶脫貧的內(nèi)生動力不足

脫貧的關鍵點在于政府為貧困戶搭建好脫貧平臺后，貧困戶通過自己的辛勤勞動和付出，成功實現(xiàn)脫貧。實地調(diào)研顯示，部分地區(qū)在建檔立卡戶過程中存在“等靠要”的思想，有些家庭分家后老人成為建檔立卡戶，惰性思想充斥著個別貧困戶家庭，導致農(nóng)戶脫貧內(nèi)生動力不足，很難脫貧。

3.3 農(nóng)戶脫貧致富過程中缺乏信貸有效支持

貧困農(nóng)戶普遍缺乏有價值的財產(chǎn)和豐富的社會關系，在向金融機構融資中很難通過抵押擔保方式來獲得金融機構的信貸支持，同時由于貧困農(nóng)戶經(jīng)濟收入來源較少，生產(chǎn)經(jīng)營能力較弱，自身又不愿承擔過高的借貸風險，加之由于貧困地區(qū)配套設施不足，影響了金融機構參與精準扶貧的動力，專門針對貧困農(nóng)戶發(fā)展項目的金融產(chǎn)品和金融服務種類較少，使得貧困農(nóng)戶進一步發(fā)展生產(chǎn)的融資需求不能有效滿足。

3.4 信息不對稱致使農(nóng)戶參與程度低

精準扶貧政策實施的地區(qū)受現(xiàn)實條件的限制，如資源貧乏、交通不暢、基礎設施不完善，致使部分貧困農(nóng)戶雖具有發(fā)展生產(chǎn)的強烈愿望，但由于獲取信息不及時而錯過發(fā)展生產(chǎn)的最佳時機。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶獲取政策的渠道雖然呈多樣化發(fā)展態(tài)勢，但是仍然是以村委會公示欄為主，影響了農(nóng)戶信息的知情度和參與度。

4 彭陽縣實施精準扶貧的政策啟示

4.1 因村制宜，推動精細化產(chǎn)業(yè)扶貧方式

貧困的精準識別是實施精準扶貧的基礎，即歸根結底需要精準安排項目、精準使用資金、精準到戶措施[5，6]。（1）貧困村在完善基礎設施的基礎上，利用生態(tài)資源條件，依靠綠水青山資源開發(fā)獨特的生態(tài)產(chǎn)品，使“綠水青山”真正變成“金山銀山”。（2）鼓勵相鄰貧困村聯(lián)合發(fā)展，優(yōu)化資源配置，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增強貧困村發(fā)展的內(nèi)生動力，加快農(nóng)戶脫貧致富步伐。

4.2 精準分類施策，“輸血”和“造血”并舉

貧困地區(qū)要做到產(chǎn)業(yè)項目、技能培訓、小額信貸、幫扶措施、扶貧保險到村到戶，分類確定幫扶措施。對有勞動能力和有發(fā)展意愿的貧困戶，予以支持發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；對文化水平低、缺乏技能的貧困戶，根據(jù)貧困人口需求和技能提升愿望，加大職業(yè)農(nóng)民技能培訓；對外出務工無力經(jīng)營土地的貧困戶，要通過土地流轉、入股合作社等方式增加貧困戶的收益；對無勞動能力的貧困人口綜合實施保障性扶貧政策。精準扶貧既要為貧困農(nóng)戶“輸血”，短期內(nèi)通過資金、項目支持讓農(nóng)戶得以脫貧，同時也要為農(nóng)戶“造血”，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的益貧性增長機制，穩(wěn)定貧困農(nóng)戶收入。

4.3 建立完善的建檔立卡動態(tài)管理機制

為切實提高精準扶貧的針對性、有效性，須建立嚴格規(guī)范、透明公開的建檔立卡動態(tài)管理機制[7]。（1）在開展精準識別的基礎上要結合建檔立卡“回頭看”，開展更為細致的扶貧對象精準識別工作，切實解決貧困人口錯評、漏評問題。（2）在駐村第一書記、駐村工作隊和縣鄉(xiāng)干部配合下嚴格按照“五看十步法”對貧困人口進行精準識別，對已錄入貧困人口信息數(shù)進行動態(tài)調(diào)整；（3）結合村莊資源狀況和幫扶情況以及貧困農(nóng)戶發(fā)展需求，深入建檔立卡貧困戶了解農(nóng)戶家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展進展狀況，及時調(diào)整脫貧計劃和貧困戶幫扶計劃。

4.4 加大精準扶貧政策的宣傳力度

精準扶貧項目瞄準的偏離很大程度上與扶貧信息不對稱以及貧困農(nóng)戶項目參與能力較弱有關。因此加大政策宣傳力度，提高政策普及程度，對于激發(fā)農(nóng)戶參與精準扶貧項目積極性，避免扶貧資源的錯置、漏置等問題有著重要意義。通過村民大會集中宣講和村委會及時全面公示等多種途徑提升貧困農(nóng)民對于精準扶貧項目的認知[8]，同時通過電視和手機網(wǎng)絡等媒介及時發(fā)布扶貧動態(tài)，把傳統(tǒng)政策宣傳方式與現(xiàn)代新媒體相結合，確保貧困農(nóng)戶對相關扶貧項目及政策優(yōu)惠的知情。