趙一葦

在國內(nèi)的海島開發(fā)中，不僅普遍存在規(guī)劃不合理、基礎(chǔ)設(shè)施短缺和資金預(yù)估不足的問題。更嚴(yán)重的是開發(fā)者環(huán)保意識淡薄，缺乏專業(yè)人才和技術(shù)加持的盲目開發(fā)會對海島及其周邊海域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆的影響和破壞

坐擁一方海島，獨攬碧波萬頃，這樣瀟灑出塵的“桃花島主”令許多人艷羨不已。如今，普通人也有了成為金庸筆下“島主”的機(jī)會。

最近，海南省海洋與漁業(yè)廳公布《海南省無居民海島開發(fā)利用審批辦法》（下稱《審批辦法》），明確單位或個人可申請開發(fā)利用無居民海島，期限最長為50年。

海南省海洋與漁業(yè)廳海島管理處一位陳姓處長在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，此次出臺的《審批辦法》并非新政策，而是根據(jù)《中華人民共和國海島保護(hù)法》和國家海洋局《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》制定的地方具體實施細(xì)則，并沒有鼓勵或限制單位和個人申請開發(fā)無居民海島的意圖。

《審批辦法》甫一發(fā)布，有眾多網(wǎng)友表達(dá)了申請意愿。對此，海島管理處陳處長透露：“截至目前，尚未收到有關(guān)開發(fā)利用無居民海島的申請?！?h3>想買島，怎么操作？

申請者想買島需要哪些程序呢？陳處長表示需要明確兩個方面。

一方面，明確想買的海島位置及其用途，準(zhǔn)備資金。

根據(jù)今年5月開始施行的《無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》，不同等級、不同類型、不同開發(fā)程度的海島開發(fā)，每年的使用金有一定差異。依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件差異和無居民海島的分布情況，無居民海島被劃分為六等，其中，六等島的使用金最低，一等島最高；根據(jù)無居民海島開發(fā)利用項目主導(dǎo)功能定位，用島類型被劃分為九類，其中，農(nóng)林牧業(yè)用島的使用金最低，城鄉(xiāng)建設(shè)用島最高；根據(jù)用島活動對海島自然岸線、表面積、島體和植被等的改變程度，用島方式被劃分為六種，其中，原生利用式的使用金最低，極度利用式最高。此外，若出現(xiàn)“填海連島與造成島體消失的用島”，則按照等級、不分用途地一次性征收927萬元～2455萬元不等的使用金。

舉例來看，以一座1公頃（10000平方米）的海島為例，若海島位于上海市浦東新區(qū)（一等），作為旅游娛樂用島，改變程度在10%～30%之間（中度利用），則一年使用金為57300元。若海島位于海南省三沙市（六等），作為農(nóng)林牧業(yè)用島，改變程度在10%以下（輕度利用），則一年使用金僅需2500元。

在申請階段，“準(zhǔn)島主”就需要明確海島的位置、面積、用途、開發(fā)程度等。此后，根據(jù)每年的海島變化和開發(fā)程度繳納使用金，申請年限必須控制在相應(yīng)分類的規(guī)定年限內(nèi)，期限屆滿后需要再次申請?！秾徍宿k法》明確規(guī)定，養(yǎng)殖用島15年，旅游、娛樂用島25年，鹽業(yè)、礦業(yè)用島30年，公益事業(yè)用島40年，港口、修造船廠等建設(shè)工程用島50年。若無居民海島開發(fā)利用期限屆滿，繼續(xù)開發(fā)則需要申請續(xù)期。

對于網(wǎng)傳的海南省海島開發(fā)名錄，海島管理處負(fù)責(zé)人進(jìn)行了澄清：“目前沒有發(fā)布可申請開發(fā)的海島名錄，具體海島名稱和數(shù)量尚未確定。所有海島需要按照《海島保護(hù)法》的規(guī)劃進(jìn)行確定，奉行規(guī)劃先行的原則?！?/p>

另一方面，準(zhǔn)備合規(guī)的申請材料走審批程序。

在申請資質(zhì)上，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前申請海島的開發(fā)利用沒有對申請單位或個人設(shè)立特殊門檻，開發(fā)海島的申請資質(zhì)和土地、海域的申請資質(zhì)是一樣的。

根據(jù)《審批辦法》，單位或個人申請開發(fā)利用無居民海島，應(yīng)向省級海洋行政主管部門提交三項申請材料：無居民海島開發(fā)利用申請書、無居民海島開發(fā)利用具體方案、無居民海島開發(fā)利用項目論證報告。提交申請后，海南省海洋行政主管部門會對申請材料進(jìn)行審核，包括材料審查、初步核實、專家評審、公示、征求意見、集體決策等環(huán)節(jié)。

買島易，建島難

單從價格和手續(xù)來看，買個海島似乎并非難事。然而，由于高昂的開發(fā)成本和漫長的開發(fā)周期，過往海島開發(fā)者眾，有成效者卻寥寥。巨大的資金壓力下，國內(nèi)的海島始終沒有形成規(guī)模開發(fā)熱潮。

在過去二三十年間，一些沿海省份早已嘗試開發(fā)無人海島，且動輒投資千萬元。早在2003年7月，國家海洋局等多個部門就聯(lián)合發(fā)布了《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，首次明確提出“允許個人或機(jī)構(gòu)開發(fā)利用無人島，租用期最長為50年”。而在2011年4月，國家海洋局就公布了首批可開發(fā)利用的無居民海島名錄，涉及包括江蘇、浙江、海南等8個省區(qū)，共計176個無人海島，開發(fā)主導(dǎo)用途涉及旅游娛樂、交通運輸、漁業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共服務(wù)等多個領(lǐng)域。

國家海洋局辦公室主任李海清曾認(rèn)為，開發(fā)無人島是擴(kuò)大內(nèi)需的要求。但直至如今，絕大多數(shù)已開發(fā)海島收益并不理想。

2004年3月，28歲的溫州女商人陳曉嫻就以投資經(jīng)營為目的承包了溫州市洞頭縣附近海域的最大無人島——竹嶼島，陳曉嫻也因此成為名噪一時的“溫州第一女島主”。起初，陳曉嫻通過收取門票的旅游景點形式獲利，但竹嶼島的生態(tài)很快就不堪大量游客的重負(fù)，在緊急叫停后陷入長期的停業(yè)。五年開發(fā)中，陳曉嫻累計投入超300萬元，卻收益無幾。最終，陳曉嫻在拿到縣政府100余萬元的補(bǔ)償款后，退出開發(fā)。直至今日，竹嶼島也未再投入運營。

這樣陷入困境的私人海島開發(fā)并非孤例。2011年11月8日，國內(nèi)首張無居民海島使用權(quán)證書“花落”旦門山島，由寧波龍港實業(yè)有限公司董事長黃益民在補(bǔ)辦手續(xù)、補(bǔ)交344萬元使用金后獲得了該島50年的使用權(quán)，成為國內(nèi)首個確權(quán)“島主”。黃益民曾表示，到2020年前，將投資至少10億元人民幣，用于建設(shè)島上沙灘高爾夫、溫泉度假酒店等項目。然而，旦門山島在幾年的投資建設(shè)后，經(jīng)營情況并不理想。

浙江省規(guī)劃發(fā)展研究院處長周世鋒指出，中國無人島開發(fā)失敗者眾的原因之一是對開發(fā)的困難估計不足，不少地區(qū)還得經(jīng)受臺風(fēng)等自然災(zāi)害侵襲。海島開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施投入和配套設(shè)施投入、市場開發(fā)等，都需要較強(qiáng)的資金實力和較長的投資回收期。

浙江大學(xué)生態(tài)修復(fù)聯(lián)合研究中心主任朱仁民，也是中國第一位“島主”。早在1992年，朱仁民就以9萬元的價格獲得了普陀山附近一座荒島的40年使用權(quán)，并將這座島作為他的自創(chuàng)學(xué)科“人類生態(tài)修復(fù)學(xué)”的理論實踐基地。

朱仁民告訴《中國新聞周刊》，海島的初期建設(shè)基本都是從零基建開始，交通、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗資巨大。且按照開發(fā)要求，島上石材不能隨意開采，因而在建筑物施工時，石材和木材都需要從大陸運過來人工搬上島，其運輸和人力成本也不容小覷，而后期高額的運營維護(hù)資金更是難以預(yù)計。

“我這輩子掙的錢都投在了島上，五六千萬的資金全是自掏腰包，還成立了基金會為未來運營持續(xù)輸血?！敝烊拭裣颉吨袊侣勚芸诽寡?，“開發(fā)海島，壓根兒別想著賺錢?！?/p>

在朱仁民的“蓮花島”入口處，豎有一塊他親手刻字的石碑：“永久免費參觀?！逼駷橹梗菭I利性質(zhì)的蓮花島卻是國內(nèi)個人開發(fā)海島的最成功案例。

看清隱形的生態(tài)門檻

“蓮花島是不可復(fù)制的存在，也是商業(yè)開發(fā)無法借鑒的模式?！敝烊拭駥Α吨袊侣勚芸分毖?，“不懂生態(tài)的人來開發(fā)海島，不僅錢會打水漂，還會破壞生態(tài)環(huán)境?！?/p>

中國南海研究院海洋經(jīng)濟(jì)研究所副所長陳平平在接受《中國新聞周刊》采訪時，也對私人開發(fā)海島持保守態(tài)度。她指出，在國內(nèi)的海島開發(fā)中，不僅普遍存在規(guī)劃不合理、基礎(chǔ)設(shè)施短缺和資金預(yù)估不足的問題。更嚴(yán)重的是開發(fā)者環(huán)保意識淡薄，缺乏專業(yè)人才和技術(shù)加持的盲目開發(fā)會對海島及其周邊海域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆的影響和破壞。

事實上，非專業(yè)的海島開發(fā)甚至已經(jīng)造成了國內(nèi)海島日趨減少的后果。據(jù)國家海洋局公布的“中國近海海洋綜合調(diào)查與評價”專項中海島海岸帶調(diào)查結(jié)果表明，在我國海島開發(fā)利用過程中存在無序、粗放式開發(fā)以及由人類圍填海、挖沙、炸島等破壞性開發(fā)活動導(dǎo)致海島消失等問題，導(dǎo)致中國已有806個海島消失，其中有700多個被填海連島，66個是因開采石料被炸掉，自然消失的有30個。

談及近年來無人島的開發(fā)狀況，朱仁民表示擔(dān)心：“海島的生態(tài)非常脆弱，任由非專業(yè)的私人開發(fā)是非常危險的事情。一旦海島及周邊海域生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，幾乎是不可逆轉(zhuǎn)的?！?/p>

“在沒有科學(xué)合理的規(guī)劃、沒有嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和先進(jìn)污染物防止和處理措施、沒有健全的監(jiān)督和監(jiān)管機(jī)制的條件下，不開發(fā)是對海島最大的保護(hù)?！标惼狡教寡?。

對比國外的海島開發(fā)經(jīng)驗，國內(nèi)不成熟的無人島開發(fā)管理條例也是制約國內(nèi)海島開發(fā)的重要原因。國家海洋局原局長孫志輝曾公開呼吁，建議國家強(qiáng)化無居民海島使用管理。他指出，目前國內(nèi)無人海島開發(fā)最突出的問題就是生態(tài)保護(hù)問題。

“生態(tài)優(yōu)先是海島開發(fā)的最重要也是最基本的原則?！标惼狡秸J(rèn)為，印度尼西亞、馬爾代夫等國的海島開發(fā)均比較成熟，其重視生態(tài)保護(hù)的成功經(jīng)驗均可供國內(nèi)借鑒。

在馬爾代夫海島30多年的開發(fā)歷史中，圍繞生態(tài)保護(hù)而建立的一系列海島開發(fā)機(jī)制被稱為“馬爾代夫模式”。對開發(fā)者而言，海島開發(fā)規(guī)劃要在全面生態(tài)本底調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行，規(guī)劃設(shè)計要充分考慮單一島嶼的整體性及與其他海島的關(guān)聯(lián)性，以規(guī)劃指導(dǎo)開發(fā)，總體規(guī)劃，分步實施，實現(xiàn)“一島一店一風(fēng)格”。對政府而言，則需要制定嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和健全的海島旅游服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制，將保護(hù)措施的有效性和可持續(xù)性作為重點審核內(nèi)容，并嚴(yán)格制定事中事后監(jiān)督、監(jiān)測和監(jiān)管機(jī)制。例如，“海島上總建筑面積不能超過海島總面積的20%”“每年兩次海島旅游監(jiān)查，對不達(dá)標(biāo)的度假區(qū)進(jìn)行罰款或關(guān)閉”等規(guī)定，都是明確寫入馬爾代夫等海島審批體制的。

“為了管控海島開發(fā)可能帶來的影響和破壞，此次出臺的《審批辦法》也體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)、生態(tài)監(jiān)測以及審批體制的完善。”陳處長告訴《中國新聞周刊》，《審批辦法》明確規(guī)定，申請人的項目報告中必須列入生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管監(jiān)控為開發(fā)內(nèi)容。在申請審核階段，主管部門會對報告中保護(hù)措施的可行性進(jìn)行檢查。在海島開發(fā)過程中，各級海洋監(jiān)察管理部門和海域海島動態(tài)監(jiān)管中心會進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控。

在海南省發(fā)布《審批辦法》次日，國家海洋局官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》，要求到2020年，基本建立監(jiān)管有效的海域、無居民海島有償使用制度，調(diào)整使用金征收制度，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益相統(tǒng)一。

“這實際上是提出了開發(fā)海島的隱形門檻，海島生態(tài)的維護(hù)成本遠(yuǎn)高于購島成本，普通人是難以承受的。”朱仁民對《中國新聞周刊》說，“但換一個角度看，海島開發(fā)熱也會引導(dǎo)公眾關(guān)注海洋和海島。我更傾向于看作一個提高公眾海洋生態(tài)環(huán)保意識、傳播海洋文化的契機(jī)?！?/p>

對于海南省的海島商業(yè)性開發(fā)，陳平平則表示遠(yuǎn)期樂觀：“如果在嚴(yán)格執(zhí)行開發(fā)利用審批程序和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的情況下，海島的旅游開發(fā)成本會非常高。但海南島的自然環(huán)境和熱帶氣候是海島旅游開發(fā)的天然優(yōu)勢，同時擁有建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港的良好政策背景，長遠(yuǎn)來看也是存在盈利空間的?！?/p>