王宏偉

2018年2月28日，十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出：“加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應急能力建設，構建統(tǒng)一領導、權責一致、高效權威的國家應急能力體系，提高保障安全生產(chǎn)、維護公共安全、防災減災救災等方面能力，確保人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。”根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》，“為了防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制”，我國按照“9+4”模式，組建應急管理部。這是我國應急管理發(fā)展歷程中的一件大事，要求我們必須將其放在構建中國特色應急管理體制的大視野下加以思考。

應急體系、體制與機制的關系

所謂“體系”是指若干有關事物或某些意識互相聯(lián)系而構成的一個整體。應急能力體系是由構成突發(fā)事件應對能力的相關主體、要素所形成的整體?，F(xiàn)代應急能力體系包括政府、企業(yè)、社會組織和公民個人，其建設應體現(xiàn)公共治理的精神。由于我國特有的政治制度與行政體制，黨及其領導下的武裝力量在應對巨災的過程中起著至關重要的決定作用。所以，我國應急能力體系要以黨的領導為核心，將軍隊、政府、企業(yè)、社會組織、公民個人的力量調(diào)動并整合起來。

“統(tǒng)一領導、權責一致、高效權威”是我國應急能力體系建設應遵循的原則。所謂的“統(tǒng)一領導”，就是指應急管理要堅持黨的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是統(tǒng)領一切的。黨的組織橫向到邊、縱向到底，可以統(tǒng)籌一切力量、形成共克時艱的強大合力；所謂的“權責匹配”，就是指使應急主體承擔的責任與其被賦予的權力或擁有的能力相適應，避免“小馬拉大車”、力不從心的尷尬局面；所謂的“高效權威”，就是指應急機構在緊急情況下具有行使行政晉級權、調(diào)度各種資源、高效率處置突發(fā)事件的能力。

應急體制是應急體系內(nèi)部的組織制度，主要體現(xiàn)在機構設置、職能配置、與職能相應的事務管理制度及權力劃分等方面。體系與體制密切相關，互為表里。相對而言，體系是靜態(tài)的，而體制是動態(tài)的。體系的變化決定著體制的變化。

在新時代，“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合”是對中國特色應急管理體制的具體表述?！邦I導”與“指揮”不同：領導意味著“率領”并“引導”，決定著駕馭全局的方向性；而“指揮”表示的是“發(fā)令調(diào)度”，是進行具體、實際的調(diào)度。應急體制與應急體系相比較，更具有操作性。所以，盡管應急體系與體制都強調(diào)統(tǒng)一，但前者是“統(tǒng)一領導”，后者是“統(tǒng)一指揮”。

經(jīng)常與體制并用的另一個詞是“機制”，它是指在體制之下的具體工作方式。在應急管理中，體制是具有全局性的關鍵問題，牽一發(fā)而動全身。應急體制有剛性，變化非常困難。應急機制有柔性，容易變化，但在應急體制框架內(nèi)的自由發(fā)揮，屬于“帶著腳鐐跳舞”。應急體制如果不完善，應急機制的建設、發(fā)展可能會受到局限，即遇到體制的邊界?？傊?，體制是應急管理名副其實的“龍頭”。機制創(chuàng)新不是無限度的，可能要在體制的框架之下才能有所作為。

原有應急體制變化的原因

2007年頒布、實施的《突發(fā)事件應對法》第4條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。而2018年的《深化黨和國家機構改革方案》將“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合”這五句話作為中國特色應急管理體制的特征。

《突發(fā)事件應對法》沒有將應急體系與應急體制做適當?shù)膮^(qū)分，而是混在一起進行表述。十九屆三中全會在對應急體系的描述中使用的是“統(tǒng)一領導”、在對應急體制描述中使用“統(tǒng)一指揮”，這是區(qū)分應急體系與應急體制的結果。

在原有應急體制下，我國在政府辦公廳或辦公室內(nèi)部設立應急辦，以履行“綜合協(xié)調(diào)”的職能。但是，應急辦由于權責不匹配，往往面臨協(xié)調(diào)平級或上級的“尷尬”，難以完成綜合協(xié)調(diào)的任務。所以，新組建應急管理部整合了國務院辦公廳的應急管理職責。

我國將突發(fā)事件分為四類——自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。新組建的應急管理部實際上整合了履行自然災害、事故災難應對的主要部門。以往，分類管理的主要意義在于明確責任主體。但是，現(xiàn)代社會的風險越來越具有跨界性與滲透性，一類突發(fā)事件可能會引發(fā)另一類突發(fā)事件。因而，“分類管理”在應急管理體制建設中被弱化。

以往，“分級負責”的主要目的是按照政府的行政層級確定突發(fā)事件的響應范圍，避免響應不足或響應過度。在4大類突發(fā)事件中，社會安全事件的演進是非線性的，沒有分級。其他3類突發(fā)事件被分為4級，其稱謂、顏色標志和最高響應主體如下：

突發(fā)事件分級表

根據(jù)國務委員王勇對《國務院機構改革方案的說明》，“按照分級負責的原則，一般性災害由地方各級政府負責，應急管理部代表中央統(tǒng)一響應支援；發(fā)生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負責同志組織應急處置工作，保證政令暢通、指揮有效?！睆闹形覀兛梢钥吹剑涸趹惫芾眢w制重組背景下，分級負責更強調(diào)的是中央與地方應急事權的切割，而不是主張細致入微。由于現(xiàn)代社會的耦合性與關聯(lián)性明顯增強，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件也可能會如社會安全事件一樣，引發(fā)“蝴蝶效應”，突發(fā)事件的過細分級失去了存在的意義。

應急管理部組建后，地方應急管理能力建設的重要性將會凸顯。對于我國應急管理體制的表述不再保留“屬地管理為主”，這并不是說屬地管理不重要。屬地管理是塊的管理，對應的是行業(yè)管理、即條的管理。我國發(fā)生的許多重大突發(fā)事件，如重慶開縣井噴、青島“11·22”輸油管線爆炸、天津“8·12”爆炸等都說明屬地與央企的關系理不順。作為條條管理的央企，其級別高于屬地政府?！皩俚毓芾頌橹鳌钡脑瓌t難以實施，遭遇權責不匹配的困境。因此，在突發(fā)事件應對中，“條塊”應該相結合，即屬地政府與行業(yè)管理部門要齊抓共管。加之突發(fā)事件很快就會躍出原發(fā)地域的范圍，“屬地管理為主”需要改變。

我國以前的應急管理體制設計主要是按照科層制原則，試圖將突發(fā)事件框定在某一行政區(qū)域。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，今天的突發(fā)事件具有高度的復雜性與不確定性：從縱向上看，它很容易快速放大、升級，超越清晰的行政層級的界限；從橫向上看，它很容易超越既定的管理領域，從一類突發(fā)事件演化為另一類突發(fā)事件。不僅如此，突發(fā)事件還表現(xiàn)出跨越地理邊界的特征，從一個區(qū)域擴散到更廣的范圍。因此，我國應急體制要因時而變、順勢而變。

解讀應急體制的最新表述

應急管理部的組建可以推動中國特色應急管理體制的構建，但這并非中國特色應急管理體制構建的全部。應急管理部統(tǒng)籌災害與災難的應對，與整個社會的“大應急”相比較，還屬于“小應急”的范疇。而解讀應急管理體制的新表述必須站在“大應急”的角度。

第一，“統(tǒng)一指揮”就是要避免多頭管理、“九龍治水”，防止出現(xiàn)彼此之間的掣肘、沖突。在巨災應對的過程中，政府、軍隊、企業(yè)、社會組織、志愿者等多元力量短時間內(nèi)在災害現(xiàn)場匯集，彼此之間互不隸屬，合作困難。以汶川地震救援為例，現(xiàn)場到處都是指揮部的旗幟，協(xié)調(diào)起來難度高，重復搜救的現(xiàn)象時有發(fā)生。甚至，有的非專業(yè)救援隊在搜救過程中改變了廢墟的力學結構，增加了后來專業(yè)救援隊的搜救難度。統(tǒng)一指揮可以讓應急管理活動相互協(xié)調(diào)，避免“各吹各的號，各唱各的調(diào)”，防止無序與混亂，進而提高應急管理的效率。

第二，對于“專常兼?zhèn)洹?，我們可做如下的理解：一是要建立常態(tài)化、綜合性應急部門，如應急管理部；同時，也要發(fā)展專門性、專業(yè)化救援力量，如處置公共衛(wèi)生事件的衛(wèi)健委、應對社會安全事件的公安部。在應急管理部內(nèi)部，不僅有公安消防、森林滅火與安全生產(chǎn)救援隊伍形成常備的綜合救援力量以應對常發(fā)災害，還要有各有專長的專業(yè)救援隊伍應對特殊類型災害。

我國的應急管理重心是應對非常規(guī)突發(fā)事件，即“打大仗、打硬仗”

第三，“反應靈敏”作為對我國應急管理體制的一個新表述，具有十分重要的意義。在邁向后工業(yè)社會的今天，我們面對的突發(fā)事件復雜性、耦合性、關聯(lián)性、新奇性特征明顯。以簡單應對復雜、以確定應對不確定、以經(jīng)驗應對未來、以不變求萬變的思路難以為繼。所以，新的應急體制要求反應靈敏，即對突發(fā)事件具有敏銳的感知力并靈活、快速地整合應急資源和隊伍，對突發(fā)事件進行有效的應對。

第四，理解“上下聯(lián)動”，首先要弄懂聯(lián)動的含義。通俗地講，所謂的聯(lián)動，就是指有關聯(lián)的事物中一個動、其它的也跟著動?！吧舷隆笨梢员焕斫鉃橹醒胝c地方政府、上級與下級單位。自雅安蘆山地震以來，我國救災模式發(fā)生了重大的變化：從原來中央政府的大包大攬，變成以地方為主、中央提供支持。當災害超越地方應對能力時，中央政府果斷出手。這種模式既避免了地方政府有意夸大災情以博取中央救助的沖動，也能增強反應的靈敏度，因為畢竟地方政府具備應對災害所需的“地方知識”，可以在第一時間決斷、行動。

第五，“平戰(zhàn)結合”有兩層含義：一是應急管理部門要將常態(tài)管理與非常態(tài)救援、即把應急和管理結合起來，同時做好日常風險監(jiān)管、防控與應急處置的工作；二是把應急與應戰(zhàn)結合起來，做到“平時應急，戰(zhàn)時應戰(zhàn)”，建立武裝力量參與救援機制，實現(xiàn)國防動員與應急動員的結合，利用軍工企業(yè)生產(chǎn)應急產(chǎn)品，進而強化應急管理領域里的軍民深度融合。

我國對應急管理體制的表述之所以發(fā)生了明顯的變化，是基于這樣一個事實：以前，我國的應急管理重心是應對常規(guī)性突發(fā)事件；如今，我國的應急管理重心是應對非常規(guī)突發(fā)事件，即“打大仗、打硬仗”。

眺望應急管理部的發(fā)展

應急管理部組建后，應該避免一個傾向：重技術，輕管理。技術的特點是“隔行如隔山”、容易導致碎片化，而管理則具有共通性與整合力。此外，技術是實現(xiàn)應急管理的重要手段。但是，技術只有在管理的框架下才能發(fā)揮最大的效能。所以，筆者認為，應急管理部應該首先避免在技術細節(jié)上的糾纏，而應在管理上下功夫。

第一，加強內(nèi)外協(xié)調(diào)。應急管理部組建后，要在探索應急管理規(guī)律的基礎上，設計內(nèi)部機構的組織架構，體現(xiàn)風險監(jiān)管、減災備災、應急救援、恢復重建、媒體公關、協(xié)調(diào)合作、國際交流等反映多災種應對共同性職能的重要性。在此過程中，本著“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”的原則，應該打破既有的利益格局，積極推動部門整合與人員交流，樹立整體與融合的意識，防止“地皮之爭”。 此外，在應對巨災的過程中，應急管理部要與衛(wèi)健委、公安部等部門形成密切的合作伙伴關系，相互支持、相互配合，不斷磨合協(xié)同應急機制。

第二，構建社會參與網(wǎng)絡。在邁向后工業(yè)社會的進程中，我國所面對的突發(fā)事件越發(fā)具有非常規(guī)性，許多都是表現(xiàn)出高度復雜與不確定特征的巨災、極端事件或新型風險。全社會的共同參與可以使政府廣泛地汲取民智、民力，形成無縫隙的響應網(wǎng)絡，釋放出應對非常規(guī)突發(fā)事件所需要的靈活性和適應性。所以，應急管理部應著力打造組合政府、市場與社會力量的應急網(wǎng)絡，利用行政、法律、經(jīng)濟等多種手段治理公共安全事務，應對突發(fā)事件。應急管理部可以應急預案工作為紐帶，加強與相關部門、機構、組織合作，積極構建社會力量多元參與的應急管理網(wǎng)絡。

第三，探索軍地協(xié)同機制。黨的十八大以來，我國按照“軍委管總、軍種主建、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”的原則，實施了國防與軍隊領域里的新一輪改革，其力度與影響前所未有。這給應急管理領域軍民深度融合創(chuàng)造了新的機遇，軍隊應急響應更加迅速、更能形成合力。經(jīng)過改革，中央軍委的辦事機構由總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部變?yōu)?5個部門。將總部制改為多部門制，加強了軍委的集中統(tǒng)一領導，防止了條塊分割與政出多門的弊端。新軍改取消了7大軍區(qū)、新設了5大戰(zhàn)區(qū)，減少了管理層次，實現(xiàn)了指揮結構的扁平化。同時，中央軍委與戰(zhàn)區(qū)設立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮中心，形成了平戰(zhàn)一體的兩級指揮體系，便于多軍種聯(lián)合作戰(zhàn)。原來的作戰(zhàn)指揮體系是多層級的：軍委—總參謀部—軍區(qū)—軍區(qū)軍種指揮機構—作戰(zhàn)部隊。如果涉及海空軍，作戰(zhàn)行動還需要海軍、空軍司令部的命令。改革后，作戰(zhàn)指揮結構變?yōu)檐娢獞?zhàn)區(qū)—部隊，層次的減少使得指揮更為靈活，更能快速整合各軍兵種的力量對突發(fā)事件及時做出響應。

由于軍隊指揮體系實現(xiàn)了刪繁就簡，當重大突發(fā)事件發(fā)生后，只要中央軍委一聲令下，軍隊響應行動將比以前更加迅速、更能形成合力。例如，2017年“8·8”九寨溝地震發(fā)生后，西部戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合指揮中心立即啟動抗震救災應急響應機制，命令戰(zhàn)區(qū)陸軍、空軍、四川和甘肅省軍區(qū)、西寧聯(lián)合中心，做好救災的各項準備工作，避免了軍種協(xié)調(diào)的負擔。

新軍改后，軍隊跨地區(qū)、跨軍種就近調(diào)度、整合資源更加便捷。新一輪軍改建立了現(xiàn)代聯(lián)勤保障制度。2016年9月13日，中央軍委聯(lián)勤保障部隊成立，主要包括“1個基地，5個中心”，即武漢聯(lián)勤保障基地和無錫、桂林、西寧、沈陽、鄭州5個聯(lián)勤保障中心。其區(qū)域布局均勻，5個保障中心處于東西南北中5個方位，一個保障基地可以隨時對5個中心進行補充。在重大突發(fā)事件發(fā)生后，聯(lián)勤保障部隊可以就近調(diào)動資源、整合力量，參與救援。“8·8”九寨溝地震發(fā)生后，西寧聯(lián)勤保障中心立即啟動應急預案，在第一時間指示災區(qū)附近的蘭州總醫(yī)院、成都總醫(yī)院及第1、37、42醫(yī)院做好救援準備，減少了原來軍區(qū)之間協(xié)調(diào)的繁瑣程序。2017年9月22日，中央軍民融合發(fā)展委員會第二次全體會議提出，要“充分利用后勤在倉儲、醫(yī)療衛(wèi)生、應急救援等方面的優(yōu)勢，更好服務人民、服務社會”。

“軍是軍，警是警，民是民”，這是此輪軍改所遵循的一個重要原則，目的是加強黨對軍隊的絕對領導。原來受軍地雙重領導的武警部隊，調(diào)兵權統(tǒng)歸中央軍委。但是，黨、軍隊、政府全心全意為人民服務的宗旨是一致的。當社會公眾的生命、健康、財產(chǎn)安全命懸一線之時，人民軍隊出手相救是天經(jīng)地義的，體現(xiàn)了“軍民魚水一家親”。而且，武裝力量參與應急救援也是遂行多樣化軍事任務的必然要求。在新時代下，軍地如何構建全新的協(xié)同應急機制是應急管理部需要深入探討的課題。筆者建議，應急管理部可與衛(wèi)健委、公安部等部門一道推動跨軍地協(xié)同救災機制的形成。

第四，避免橫向與縱向碎片化。避免碎片化是應急管理所面對的高難度課題，中外概莫能外。美國學者指出：“社會與行為研究表明，對參加災害響應的個人、群體和機構而言，協(xié)調(diào)是一個巨大的挑戰(zhàn)。實際上，各項研究都反復印證，參加響應活動的政府機構、志愿者、企業(yè)、人道主義組織之間時常缺少協(xié)調(diào)?！边@是因為：“一方面，不同行為主體的參與需要獲取重要的知識、資源及技能；另一方面，應急行為主體的多樣性可能會使減緩、準備、響應及恢復活動復雜化或者受到阻礙?！?/p>

通常，集權制應急體制的縱向協(xié)調(diào)較為成功，而橫向協(xié)調(diào)存在問題；分權制應急體制的橫向協(xié)調(diào)較為成功，而縱向協(xié)調(diào)存在問題。所謂的“橫向碎片化”，就是指不同性質的應急參與者彼此互不溝通，缺少協(xié)同，甚至彼此制約、掣肘；所謂的“縱向碎片化”，就是指不同層級的政府缺少有效聯(lián)絡，相互協(xié)調(diào)不力。我國組建應急管理部，對應急管理的事權進行了劃分，中央與地方上下聯(lián)動成為一個重要目標。同時，應急管理部將自然災害、事故災害的應急職能有效整合，朝著避免橫向碎片化的方向邁出了重要一步。未來，應急管理部要發(fā)揮我國政治制度的優(yōu)勢，進一步強化橫向、縱向應急體制協(xié)調(diào)，同時避免橫向碎片化與縱向碎片化。

總之，應急管理部所維護的公共安全是最大的民生，使命與責任同樣重大。大部制要有大氣魄、大格局、大視野。應急管理部的組建范圍廣、部門多、力度大、跨軍地，難免遇到困惑、茫然、困難。但是，應急管理部應該始終以強化常態(tài)與非常態(tài)管理為核心，切莫片面追求技術以及技術帶來的局部確定性。否則，這就可能造成“只見樹木不見森林”的錯誤，從而使應急管理部組建的意義大打折扣。