王艷

摘要：PPP作為一種新型的融資方式，不僅可以緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而且可以提前滿足社會(huì)公眾的需求和提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。然而，這種既可以減輕政府財(cái)政壓力又可以大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式在各個(gè)地方政府區(qū)域內(nèi)，在一定的年限內(nèi)，是否就真的可以毫無顧忌的隨意發(fā)展呢？本文站在政府角度討論財(cái)政承受能力與PPP項(xiàng)目資金投入分析的必要性。

關(guān)鍵詞：PPP；財(cái)政承受能力分析；必要性研究

1.引言

PPP是指“Public-Private Partnerships”，中文名多是譯為“公私合伙制”，由于各個(gè)國(guó)家的定義不同，它其實(shí)是一個(gè)意義比較寬泛的概念，它的不同的形式則是由各個(gè)具體項(xiàng)目的不同特征來表現(xiàn)的。簡(jiǎn)而言之就是來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，由公共部門通過與私人部門建立起伙伴關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。PPP本身是一個(gè)意義極其寬泛的概念，又加之其意識(shí)形態(tài)的不同，所以要想使世界各國(guó)對(duì)PPP的確切含義達(dá)成共識(shí)是很困難的。亞洲開發(fā)銀行、美國(guó)、世界銀行、歐盟等國(guó)際組織和國(guó)家都有各自的定義。[1]

目前，由我國(guó)的財(cái)政部給出的定義是，PPP是指政府與社會(huì)資本為提供公共服務(wù)或產(chǎn)品而去建立的“全過程”的合作關(guān)系，以授予社會(huì)資本一定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益的共同分享和風(fēng)險(xiǎn)的共同承擔(dān)為特征，同時(shí)通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，來共同發(fā)揮雙方的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而來提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的效率和質(zhì)量。[2]

我國(guó)發(fā)改委給出的定義是，為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力、并且提高供給效率，政府部門以通過特許經(jīng)營(yíng)的方式，通過購(gòu)買股權(quán)合作、服務(wù)等方式，與各社會(huì)資本建立起利益共享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)且長(zhǎng)期合作的關(guān)系。不難看出，國(guó)內(nèi)定義PPP的四大特點(diǎn)可以概括為：標(biāo)的是公共產(chǎn)品和服務(wù)；政府與社會(huì)資本全過程長(zhǎng)期合作；利益共享；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。[3]

2.PPP模式在中國(guó)發(fā)展之意義

2.1 PPP模式引入社會(huì)資本，解決了財(cái)政資金緊張問題。

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施的完善，同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是一個(gè)國(guó)家發(fā)展水平的體現(xiàn)，所以，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)將大量建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而所有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)需要投入大量的資金，這對(duì)于財(cái)政是一個(gè)巨大的壓力，所以，引入PPP模式，可以引入外資與社會(huì)民間資本，以此來解決財(cái)政資金緊張這一難題。

2.2 PPP模式可以有效提高建設(shè)水平和運(yùn)作效率。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一向是政策職責(zé)，也由政府獨(dú)立負(fù)責(zé)建設(shè)經(jīng)營(yíng)，沒有引入社會(huì)建設(shè)及運(yùn)作方式，所以在建設(shè)水平及運(yùn)作方式上面一直沒有突破，造成了資源浪費(fèi)，效率底下，收入不足的情況。然后，采用PPP模式，給予社會(huì)資本一定的特許經(jīng)營(yíng)期限，有社會(huì)社會(huì)資本來建設(shè)和運(yùn)作，就相當(dāng)是市場(chǎng)運(yùn)作，引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，自然回提高管理水平和技術(shù)水平，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)水平和運(yùn)作水平。

2.3 PPP模式是借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物。

PPP模式在歐洲國(guó)家運(yùn)用相對(duì)成熟，所以，國(guó)際上有許多成功案例和運(yùn)作模式，我國(guó)在運(yùn)用PPP模式時(shí)可以充分借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)模式。

同時(shí)，在PPP模式中，還可以引進(jìn)外資，同時(shí)就引入了相應(yīng)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，通過此種方式，就讓我們學(xué)習(xí)到了相應(yīng)的技術(shù)和管理方式，有利于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理。

3.基于政府財(cái)政承受能力的PPP項(xiàng)目合理規(guī)劃的必要性

PPP模式自從2014年以來，我過就處于積極推廣的階段，因?yàn)槲覈?guó)成功應(yīng)用PPP模式的案例極少，所以，適合我國(guó)國(guó)情的PPP模式還很少，有很多需要完善的地方。

故在政府財(cái)政承受能力立場(chǎng)上，對(duì)一個(gè)或多個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行合理的規(guī)劃是很有必要性的。

對(duì)于各級(jí)政府來說，PPP模式還是一種全新的模式，所以，對(duì)于具體的操作各級(jí)政府并不熟悉。但是由于我國(guó)推行的力度，以及各種媒體宣傳，致使PPP模式有些過熱，不管符合不符合PPP模式，也不管各個(gè)地方是否具備相應(yīng)的條件，對(duì)于PPP模式，各級(jí)政府、各個(gè)地方就躍躍欲試，但這種盲目引入，使很多項(xiàng)目只是有了開始卻并沒有很好的結(jié)束。使有良好意義的民生工程變成了“爛尾”工程，或者是承擔(dān)支付額大量的資金來繼續(xù)完成，進(jìn)而給政府的財(cái)政承壓能力造成巨大挑戰(zhàn)。

財(cái)政承受能力分析，就需要從項(xiàng)目全壽命周期或從項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期的角度考慮財(cái)政資金的支付，充分考慮項(xiàng)目期內(nèi)財(cái)政資金的承受能力，可以有效防止項(xiàng)目期間的支付風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。

故在政府方?jīng)Q定開始PPP項(xiàng)目的前期就應(yīng)該從各個(gè)方面進(jìn)行全方位，多維度的考察調(diào)研，使得即便在多個(gè)不同類型的PPP項(xiàng)目不斷實(shí)施的過程中也不會(huì)存在太大的問題。而本文則選擇以政府財(cái)政承壓方面，來就多個(gè)不同類型的PPP項(xiàng)目進(jìn)行虛擬，從而對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行一定的探索。

4.從政府資金支付角度對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析

PPP模式中的財(cái)政資金流主要指PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流的流入與流出。其中現(xiàn)金流入主要指項(xiàng)目的融資資金及經(jīng)營(yíng)收入等，現(xiàn)金流出主要指項(xiàng)目的建設(shè)支出及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本等等。由于本文的落腳點(diǎn)在于政府方的財(cái)政承壓能力，即該現(xiàn)金流來自于政府方各個(gè)階段的財(cái)政投入。

PPP項(xiàng)目中的政府資金投入情況則可按照項(xiàng)目發(fā)展的階段（縱向）進(jìn)行分類，其投入資金的階段可以劃分為：建設(shè)開發(fā)階段資金投入、試運(yùn)營(yíng)階段資金投入和運(yùn)營(yíng)階段資金突入。從而對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行具體的分析，來形成一個(gè)完整的現(xiàn)金流曲線圖。對(duì)多個(gè)不同類型的項(xiàng)目進(jìn)行合理的規(guī)劃安排及重疊，來形成一個(gè)總的現(xiàn)金流曲線圖，使該方案對(duì)該地方政府財(cái)政壓力最小。

由現(xiàn)目前所成功投資運(yùn)營(yíng)的具體例子來看，PPP項(xiàng)目大體可以分為三種類型，盈利型、半盈利型和非盈利型。盈利型是指各方面條件都很好，有眾多投資者進(jìn)行投標(biāo)，不需要政府方再進(jìn)行資金投入的PPP項(xiàng)目。半盈利型是指政府方在前期需要三通一平、場(chǎng)地勘查項(xiàng)目的資金投入，或者是在運(yùn)營(yíng)期間需要進(jìn)行一定的資金補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目。而非盈利型則是指政府方在各個(gè)階段都需要投入不同程度資金的PPP項(xiàng)目，例如非盈利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

5.結(jié)論

論文概述了PPP模式廣泛的概念，從政府財(cái)政承受能力角度分析討論了PPP項(xiàng)目合理的財(cái)務(wù)規(guī)劃，得出了PPP項(xiàng)目款項(xiàng)支付與政府財(cái)政承受能力之間有著嚴(yán)密的邏輯關(guān)系，關(guān)系到項(xiàng)目的成敗，同時(shí)從政府財(cái)政的現(xiàn)金流角度進(jìn)一步分析了政府資金進(jìn)入PPP項(xiàng)目需要合理規(guī)劃。（作者單位：四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院工程管理系）

項(xiàng)目：四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目——高職類工程管理專業(yè)案例教學(xué)實(shí)踐研究；項(xiàng)目編號(hào)：20140208

參考文獻(xiàn)：

[1]張程.農(nóng)發(fā)行運(yùn)用PPP模式支持項(xiàng)目的思考[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融，2014（10）：38-40.

[2]葉曉甦，于娜莎.基于現(xiàn)金流視角的PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2009（7）：109-112.

[3]中國(guó)財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知.