蔣筱青 劉永虎

雅安制定第一部地方性法規(guī)，推進農(nóng)民集中居住區(qū)依法治理

“新村聚居點農(nóng)戶：為管理好新村聚居點，根據(jù)《雅安市新村聚居點管理條例》（以下簡稱《條例》）和相關(guān)新村聚居點管理的要求，新村聚居點內(nèi)嚴禁私搭亂建，請您積極參與，支持新村聚居點管理……”在蘆山縣思延鎮(zhèn)僑愛新村，一張由僑愛新村自主管理委員會（以下簡稱自管委）發(fā)布的村民告知書被張貼在顯眼位置?？此破胀ǖ母嬷獣w現(xiàn)的是雅安市在鄉(xiāng)村治理中的立法實踐成效。

問題不斷，聚居點治理一度無從著手

“4·20”蘆山強烈地震發(fā)生后，經(jīng)過三年災(zāi)后恢復(fù)重建，雅安市建成232個新村聚居點，共有18062戶9.6萬余人搬進了新居。據(jù)雅安市人大常委會統(tǒng)計，雅安市災(zāi)后重建新村聚居點規(guī)模超過20戶的達到185個、規(guī)模超過100戶的達到30個，規(guī)模大的新村聚居點住戶已達到500戶以上。雖然農(nóng)村居民生活條件得到極大改善，但村民這種由“散”到“聚”的轉(zhuǎn)變，使新村聚居點成為各種問題的聚集地。

思延鎮(zhèn)僑愛新村是232個新村聚居點之一，居住著180戶655人。僑愛新村黨支部書記、自管委主任余洪強說：“剛來到新村聚居點，大家還是以前的生活方式，亂倒垃圾、亂搭雞舍豬圈，環(huán)境衛(wèi)生差，生活質(zhì)量也降低了，再加上我們聚居點的村民來自四個不同村子，村民之間也會產(chǎn)生一些矛盾和利益糾紛?！?/p>

生活條件的極大改善并未帶動村民整體素質(zhì)的大幅提升，特別是部分村民長期自由散居養(yǎng)成的生活習(xí)慣不能適應(yīng)新的聚居環(huán)境，在房屋風(fēng)貌控制、公共設(shè)施維護、環(huán)境衛(wèi)生治理等方面問題矛盾不斷，而且由于居民跨村集中居住，鄉(xiāng)村治理面臨著不少新問題。

居民跨村集中居住是雅安市新村聚居點內(nèi)一個較為普遍的現(xiàn)象，跨村居民具備雙重身份——原所在村的村民和新村聚居點的村民?！啊稐l例》還未出臺前，我們?nèi)ス芾泶迳系沫h(huán)境衛(wèi)生，外村村民不但不聽，還會說他們是別的村的村民，我們沒有權(quán)力管?！庇嗪閺娧a充說，“但是他們又在聚居點住，我們必須去管理”。

按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民通過村民管理大會管理本村公共事務(wù)，由村民大會選舉產(chǎn)生的村民委員會辦理本村事物。聚居點作為所在村的一部分，本村村民有權(quán)參與管理，但聚居點內(nèi)的外村村民其戶籍關(guān)系不在本村，是在原所在村，就不能依法以本村村民的身份參與聚居點事務(wù)管理。聚居點管理難以直接適用《村民委員會組織法》，村民的權(quán)利無法保障，其承擔(dān)的義務(wù)也沒有明確規(guī)定，這就削弱了新村聚居點村民自我管理、自我服務(wù)的能力。

而新村聚居點內(nèi)復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也讓管理難度進一步增加。新村聚居點涉及國家資金投入、災(zāi)后項目重建、援建和捐贈資金、集體土地流轉(zhuǎn)以及村民房屋自建等，產(chǎn)權(quán)關(guān)系除個人所有和共同共有關(guān)系外，還存在國家所有、集體所有等，超出了現(xiàn)有的《物業(yè)管理條例》《四川省物業(yè)管理條例》的調(diào)整范疇。

“多種資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)并存的情況在聚居點比較普遍，由于未確權(quán)明責(zé)，給公共資產(chǎn)日常維護和后續(xù)管理增加了難度，部分聚居點也出現(xiàn)了公共設(shè)施棄而不用、房前屋后雜草叢生等情況?！毖虐彩蟹üの崎L梅伯鵬介紹說。

地方立法，規(guī)范村民自治

如何管理好新村聚居點，如何調(diào)動村民參與聚居點管理？雅安市首次行使地方立法權(quán)，制定了雅安市第一部實體性法規(guī)《雅安市新村聚居點管理條例》，并于2017年7月20日正式施行。

龍門古鎮(zhèn)白伙村聚居點村容村貌煥然一新 圖/蔣筱青

“從現(xiàn)有上位法制定情況看，涉及農(nóng)村建設(shè)和管理的法律法規(guī)相對較少，設(shè)區(qū)的市制定的相關(guān)地方性法規(guī)更是鳳毛麟角?！毖虐彩腥舜蟪Ｎ瘯敝魅螀侵揪硎?，“對新村聚居點管理立法，填補了法律空白，確保了災(zāi)后恢復(fù)重建沿著法治化的軌道順利進行，也體現(xiàn)了自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理理念”。

走進蘆山縣龍門古鎮(zhèn)白火村聚居點自管委辦公室，兩張嶄新的辦公桌映入眼簾，自管委主任張?zhí)m坪的日常工作就在這里開展。他指著墻上懸掛的《條例》說：“這個法規(guī)出臺后,我們開展工作有了方向，也有了底氣。”

自管委是由自主建設(shè)委員會轉(zhuǎn)變而來，是新村聚居點內(nèi)居民自主管理、自我服務(wù)的基層群眾服務(wù)性組織，但由于自管委權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)不明晰，其作用發(fā)揮受到了限制?！稐l例》出臺后，不僅確定了自管委的法律地位，還設(shè)置了其產(chǎn)生、運行等基礎(chǔ)性制度，讓管理變得有序有效。

如今，白火村聚居點依據(jù)《條例》制定了消防安全管理、環(huán)境衛(wèi)生管理等制度。在白火村聚居點漫步，房前屋后的“微菜園”整整齊齊、水泥路面干干凈凈。

“聚居點建起來后，因為沒有管理經(jīng)費，路燈一直沒有亮。”《條例》出臺后，規(guī)定管理經(jīng)費可以由政府補助、按照居民管理公約收取或從公共設(shè)施和公共場所經(jīng)營收入中獲得。余洪強說道，“去年自管委有了4萬多元的管理經(jīng)費，現(xiàn)在每天晚上六點半到十點路燈都是亮起的，村民跳廣場舞也方便了”。

“以前我們在山上住，生活條件不好，如今不僅住上了二層小樓，還有自管委為我們解決問題。家里的排水管壞了，自管委給我們換新的，鄰里之間有矛盾，自管委也來調(diào)解?！碧芥?zhèn)鐘靈村新村聚居點村民閆開瓊微笑著說，有了自管委，他們就有了解決問題的去處。

推動實施，還需多方聯(lián)動

“由于新村聚居點打破了原有村組的居住界限，管理中涉及到政府相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組基層組織、自管委、聚居點居民等各方，因而在管理中不僅要明確各方權(quán)利義務(wù)，還要加強各方聯(lián)動?！眳侵揪硎?。

在《條例》制定過程中，雅安市人大常委會制定了督促法規(guī)落實的規(guī)定，要求縣級人民政府將本行政區(qū)域內(nèi)新村聚居點的環(huán)境綜合治理工作納入相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度考核內(nèi)容。

《條例》公布后，雅安市人大常委會結(jié)合自身職能職責(zé)，探索形成“黨委統(tǒng)攬、人大推動、政府實施、各方參與”的法規(guī)貫徹落實新機制：由市委組成領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)攬宣傳貫徹工作；市、縣（區(qū)）人大常委會發(fā)揮監(jiān)督職能；市人大常委會和市政府研究制定實施意見，由各縣（區(qū)）政府和市級相關(guān)部門推進實施；引導(dǎo)群眾積極參與，如發(fā)揮基層人大代表的作用等。

此外，《條例》中也以條文形式明確規(guī)定了縣級人民政府對新村聚居點的服務(wù)和監(jiān)督職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)職責(zé)，村民委員會的協(xié)助職責(zé)以及自管委的日常管理職責(zé)。

“經(jīng)過共同努力，全社會宣傳貫徹《條例》的氛圍已經(jīng)形成?！眳侵揪硎荆瑢τ诮窈蟮墓ぷ?，一方面要加強法規(guī)貫徹的廣度和深度，確?！稐l例》所規(guī)定的內(nèi)容全部落實到位。另一方面要注重貫徹的持久性，在推進過程中根據(jù)實際情況的變化，及時對法規(guī)進行修改，確保法規(guī)更接地氣、更具生命力。