杜景順　李瑩　石勇　李丙秋

【摘 要】 全面推進(jìn)高校預(yù)算撥款制度改革是政府引導(dǎo)和促進(jìn)高校加強(qiáng)管理、提高辦學(xué)效益的重要舉措，也是政府對(duì)高校財(cái)政供養(yǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制改革的必然趨勢(shì)。文章通過(guò)剖析地方公辦本科高校管理現(xiàn)狀、面臨的形勢(shì)及財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題，從政府對(duì)高校的管理和高校改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要以及現(xiàn)行預(yù)算撥款模式缺陷三個(gè)層面，闡釋了在我國(guó)深化高等教育改革的新時(shí)期，高校預(yù)算撥款制度改革的重要性和必要性，并針對(duì)遼寧省實(shí)施的省屬公辦本科高校預(yù)算撥款制度改革及其對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)管理的影響，提出了樹立和踐行“大學(xué)經(jīng)營(yíng)”理念、大力支持內(nèi)涵發(fā)展、優(yōu)化財(cái)務(wù)管理體制、完善財(cái)務(wù)內(nèi)控體系、規(guī)范財(cái)務(wù)運(yùn)作和資產(chǎn)管理等高校財(cái)務(wù)管理戰(zhàn)略及對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算撥款制度； 績(jī)效撥款； 地方高校； 財(cái)務(wù)理念； 應(yīng)對(duì)策略

【中圖分類號(hào)】 F812.3；G467 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）12-0153-04

我國(guó)高等教育已進(jìn)入大眾化階段，高等學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，學(xué)校事業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求與供給不足的矛盾突顯，與此同時(shí)，高校撥款的績(jī)效管理以及高校的辦學(xué)質(zhì)量問(wèn)題受到政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。為此，我國(guó)政府逐步實(shí)施了一系列以提高績(jī)效為目標(biāo)的高校財(cái)政撥款制度改革，遼寧省人民政府辦公廳于2017年1月16日出臺(tái)了《關(guān)于改革省屬高校財(cái)政撥款制度促進(jìn)人才科技供需協(xié)調(diào)發(fā)展的意見(jiàn)》，以此引導(dǎo)和激勵(lì)高校不斷優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，科學(xué)規(guī)范管理，提高辦學(xué)質(zhì)量，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。如何適應(yīng)新形勢(shì)新政策，抓好開(kāi)源節(jié)流，支持學(xué)校改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)節(jié)支增效、管理規(guī)范的財(cái)務(wù)工作目標(biāo)是值得我們研究的重要課題。

一、預(yù)算撥款制度改革的意義及必要性

（一）從政府對(duì)高校管理的現(xiàn)實(shí)需要看

1999年6月，在全國(guó)第三次教育工作會(huì)議后，我國(guó)高等教育進(jìn)入加快發(fā)展、深化改革的新階段，突出表現(xiàn)在高校招生規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府對(duì)高等教育的投入不斷增加、撥款穩(wěn)步增長(zhǎng)，滿足了人民群眾接受高等教育的愿望和經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)人才的需求。在高等教育從“精英化”向“大眾化”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，高等教育的辦學(xué)層次和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻變化，高校謀求自身發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不斷增強(qiáng)，并逐步從規(guī)模式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展跨越。與此同時(shí)，政府通過(guò)不斷探索實(shí)施生均預(yù)算撥款制度改革激發(fā)高?；盍?，支持和促進(jìn)高校改革發(fā)展；各高校也下大氣力爭(zhēng)取財(cái)政撥款和政府競(jìng)爭(zhēng)性資金，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)增加為學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)提供了有力支撐。2012年，教育部印發(fā)《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，走內(nèi)涵式發(fā)展道路成為當(dāng)今高等教育發(fā)展的主題和高校綜合實(shí)力提升的焦點(diǎn)，政府把支持高校重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、教學(xué)科研條件建設(shè)以及人才隊(duì)伍建設(shè)作為財(cái)政投入的重點(diǎn)，高校內(nèi)涵建設(shè)撥款實(shí)現(xiàn)逐年增長(zhǎng)。然而，在現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算撥款制度下，無(wú)論是高校還是政府，關(guān)注的重點(diǎn)都是招生人數(shù)和財(cái)政撥款的數(shù)額及增量，卻忽視了資金使用的效益和效果。由于高校撥款的公有性和無(wú)償性，加之政府對(duì)高校沒(méi)有構(gòu)建科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)使用效益及辦學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，對(duì)辦學(xué)質(zhì)量差、管理水平不高、經(jīng)費(fèi)效益低的學(xué)校缺乏硬性約束，導(dǎo)致教育資源浪費(fèi)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，公共財(cái)政資源配置的科學(xué)性和公平性受到質(zhì)疑，財(cái)政資金使用的效益性無(wú)法真實(shí)體現(xiàn)。政府對(duì)高校這種“大包大攬”和“大鍋飯”式的保障與管理，導(dǎo)致了高校端著“鐵飯碗”而高枕無(wú)憂，缺乏應(yīng)有的活力。因此，政府需要進(jìn)一步完善對(duì)高校的管理體制機(jī)制，以改革和完善現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算撥款制度為抓手，緊緊牽住按辦學(xué)績(jī)效核定撥款這個(gè)“牛鼻子”，以此促使高校增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，優(yōu)化內(nèi)部治理，改變過(guò)去粗放型的管理模式，實(shí)行精細(xì)化、科學(xué)化、規(guī)范化的管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

（二）從現(xiàn)行高校財(cái)政撥款模式看

我國(guó)高等教育實(shí)行以政府投入為主的教育經(jīng)費(fèi)保障體制，財(cái)政撥款經(jīng)歷了“基數(shù)加增長(zhǎng)”“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”三種模式。這三種撥款模式各有優(yōu)點(diǎn)，滿足了不同教育階段高校發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求[1]，一段時(shí)期內(nèi)為財(cái)政支持我國(guó)高等教育改革發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但實(shí)踐證明，這三種撥款模式不能真實(shí)準(zhǔn)確地反映高等教育成本的變化規(guī)律，不注重對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用效益的評(píng)價(jià)，難以全面調(diào)動(dòng)高校改革發(fā)展的積極性；沒(méi)有充分發(fā)揮財(cái)政撥款對(duì)高校的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，導(dǎo)致高校為獲得更多的財(cái)政撥款，盲目地?cái)U(kuò)大辦學(xué)規(guī)模而忽視辦學(xué)質(zhì)量的提升[2]；沒(méi)有真正戳到高?！巴刺帯倍鸸芾碚叩母叨汝P(guān)注，導(dǎo)致學(xué)校改革創(chuàng)新意識(shí)和勤儉辦學(xué)意識(shí)不強(qiáng)，精細(xì)化管理的措施辦法不多，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效管理嚴(yán)重缺失。因此，改革和完善現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算撥款模式，建立以辦學(xué)績(jī)效為核心，供給與需求、規(guī)模與質(zhì)量、貢獻(xiàn)與績(jī)效相掛鉤的經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制已勢(shì)在必行。

（三）從地方高校改革發(fā)展及財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀看

自從《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》實(shí)施以來(lái)，政府逐步加大了對(duì)高等教育的投入力度，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的大幅增長(zhǎng)有力地促進(jìn)和支撐了高校的內(nèi)涵式發(fā)展。隨著我國(guó)高等教育改革的不斷深入，地方高校在快速發(fā)展的同時(shí)，也遇到了很多困擾和瓶頸問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下四方面：一是學(xué)?？焖侔l(fā)展對(duì)資金的需求與可能的矛盾日益突出。受到管理體制和地方財(cái)力的影響，地方高校的教育經(jīng)費(fèi)撥款總量與增速遠(yuǎn)不及中央高校，加之人員經(jīng)費(fèi)和后勤保障等公用開(kāi)支不斷增加，在學(xué)校年度預(yù)算中安排的教育教學(xué)及內(nèi)涵發(fā)展方面的經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，嚴(yán)重影響了人才培養(yǎng)質(zhì)量，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足困擾和制約著學(xué)校發(fā)展。二是學(xué)校管理形式在某種程度上仍然是政府職能的一種延伸，導(dǎo)致學(xué)校過(guò)度依賴政府，缺乏應(yīng)有的辦學(xué)自主權(quán)。不難看出，學(xué)校以及學(xué)校內(nèi)部各部門普遍存在著“等、靠、要”思想，改革創(chuàng)新動(dòng)力不足、各項(xiàng)改革推進(jìn)緩慢、內(nèi)部控制體系和激勵(lì)機(jī)制不健全，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)教職工開(kāi)源節(jié)流和創(chuàng)新發(fā)展的工作積極性。三是學(xué)校教育資源配置不優(yōu)化、利用率不高、浪費(fèi)嚴(yán)重。人、財(cái)、物是學(xué)校辦學(xué)的最基本保障，教育資源的充分整合與高效利用直接或間接地影響著辦學(xué)成本和辦學(xué)效益，而在現(xiàn)實(shí)工作中，學(xué)校重錢輕物現(xiàn)象依然存在，儀器設(shè)備盲目購(gòu)置、重復(fù)購(gòu)置或因管理不善造成毀損等教育資源浪費(fèi)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，校產(chǎn)、基建、后勤等二級(jí)財(cái)務(wù)因管理粗放導(dǎo)致的廉潔風(fēng)險(xiǎn)和資金浪費(fèi)問(wèn)題還時(shí)有發(fā)生，選人用人機(jī)制以及人力資源配置也有待于進(jìn)一步優(yōu)化。四是學(xué)校財(cái)務(wù)管理的職能和作用沒(méi)有得到全面有效的發(fā)揮。長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)思維方式影響，一些高校的管理者只是把財(cái)務(wù)視為報(bào)賬、記賬、算賬的工具，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)管理的重要性和相關(guān)性，導(dǎo)致財(cái)務(wù)制度不完善或形同虛設(shè)、預(yù)算管理缺乏嚴(yán)肅性、財(cái)務(wù)激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制缺失等問(wèn)題。在激烈的大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)和高等教育辦學(xué)規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定以及財(cái)政撥款增長(zhǎng)緩慢的背景下，生存與發(fā)展是地方高校面臨的重要課題。在新形勢(shì)下，地方高校只有樹立成本效益意識(shí)，不斷優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部治理，完善預(yù)算管理和內(nèi)部控制體系，下大氣力拓寬經(jīng)費(fèi)渠道，把有限的資金用在刀刃上，真正做到人盡其才、物盡其用，才能不斷增強(qiáng)發(fā)展硬實(shí)力、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展目標(biāo)；同時(shí)，政府通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理的大學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制，將績(jī)效撥款納入基本預(yù)算管理，提高教育資源利用率和整體辦學(xué)效益，以此激發(fā)高校改革創(chuàng)新的能動(dòng)性。

二、績(jī)效撥款制度的內(nèi)涵及保障內(nèi)容

預(yù)算績(jī)效撥款是20世紀(jì)70年代末伴隨著“新公共管理”運(yùn)動(dòng)、高等教育財(cái)政危機(jī)與公共問(wèn)責(zé)向高等教育領(lǐng)域不斷滲透的情況下興起的[1]，其主要特征是將財(cái)政撥款與辦學(xué)效益掛鉤，通過(guò)全面評(píng)價(jià)高校的辦學(xué)效益，促進(jìn)高校提高管理水平，提升辦學(xué)質(zhì)量。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)高等教育預(yù)算撥款制度改革，制定了多項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理措施辦法。2008年，財(cái)政部、教育部印發(fā)了《關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，提出“增加績(jī)效撥款，構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制”；2015年，又印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，提出“改進(jìn)資金分配和管理方式，突出公平公正，強(qiáng)化政策和績(jī)效導(dǎo)向，增強(qiáng)中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌安排使用資金的能力，促進(jìn)中央高校內(nèi)涵式發(fā)展，著力提高辦學(xué)質(zhì)量和水平”。伴隨著中央高校預(yù)算撥款制度改革的不斷深入，遼寧省也不斷探索和推進(jìn)省屬高校預(yù)算撥款制度改革，2011年1月7日出臺(tái)了《遼寧省普通本科高校生均經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度實(shí)施方案》，提出分步分類推進(jìn)實(shí)施按辦學(xué)績(jī)效核定財(cái)政撥款。該《方案》的實(shí)施改變了一直采用的“基數(shù)加增長(zhǎng)”、按編制保人員支出和適當(dāng)安排正常運(yùn)轉(zhuǎn)公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算分配辦法，對(duì)于解決和規(guī)避高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)整下劃高校財(cái)政撥款差異、促進(jìn)高校樹立成本效益意識(shí)、激發(fā)高校改革發(fā)展動(dòng)力發(fā)揮了重要作用[3]。2017年1月16日又出臺(tái)了《關(guān)于改革省屬高校財(cái)政撥款制度促進(jìn)人才科技供需協(xié)調(diào)發(fā)展的意見(jiàn)》，旨在通過(guò)建立以辦學(xué)績(jī)效為導(dǎo)向的投入政策和激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步引導(dǎo)高?？茖W(xué)規(guī)劃，合理定位，推進(jìn)供給側(cè)改革，加快內(nèi)涵式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、科學(xué)化管理，全面提升高等教育服務(wù)遼寧新一輪振興的能力和水平。該《意見(jiàn)》的實(shí)施把政府對(duì)高校的撥款管理從投入型轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效型，使高校內(nèi)涵式發(fā)展的政策導(dǎo)向和資金分配的績(jī)效導(dǎo)向更加清晰。改革后的撥款體系主要包括三個(gè)方面：一是建立與有效供給程度掛鉤的基本支出保障體系，引導(dǎo)高校科學(xué)合理并動(dòng)態(tài)調(diào)整招生規(guī)模和學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，有的放矢地開(kāi)展科技創(chuàng)新，提供服務(wù)本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，省財(cái)政根據(jù)高校培養(yǎng)的畢業(yè)生對(duì)人才需要的滿足程度、科技需要的承擔(dān)和轉(zhuǎn)化情況核定下一年度的基本支出數(shù)額，納入年度預(yù)算；二是建立以“事后獎(jiǎng)補(bǔ)”為特色的專項(xiàng)支出提升體系，將成果與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理從注重事前立項(xiàng)審批向事后獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)變，以提高資金使用效益；三是建立以創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)為導(dǎo)向的績(jī)效支出激勵(lì)體系，通過(guò)建立以人才培養(yǎng)模式改革、科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化能力、校企協(xié)同創(chuàng)新和協(xié)同育人等為重要指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，對(duì)高校實(shí)施分類考核，并依據(jù)績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果核定下一年度績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模[4]。

三、績(jī)效撥款制度對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響及應(yīng)對(duì)策略

全面推進(jìn)預(yù)算撥款制度改革是政府引導(dǎo)和促進(jìn)高校加強(qiáng)管理、提高辦學(xué)效益的重要舉措，也是政府對(duì)高校財(cái)政供養(yǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制改革的必然趨勢(shì)[3]。筆者認(rèn)為，績(jī)效撥款制度的本質(zhì)是政府通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理的高等教育投入與產(chǎn)出關(guān)系，即財(cái)政撥款與事業(yè)支出的效益關(guān)系，借以激發(fā)高校辦學(xué)活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用效益和辦學(xué)效益最大化的財(cái)政工作目標(biāo)。這種效益關(guān)系，一方面促使高校不僅要抓好開(kāi)源節(jié)流，更要抓好節(jié)支增效；不僅要關(guān)注財(cái)政撥款的多少，更要關(guān)注事業(yè)支出的效益和效果；另一方面促進(jìn)高校樹立大學(xué)經(jīng)營(yíng)理念和戰(zhàn)略理財(cái)觀，倒逼高校優(yōu)化教育資源配置，使財(cái)務(wù)管理職能從簡(jiǎn)單管財(cái)向科學(xué)理財(cái)轉(zhuǎn)變、預(yù)算管理從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變、財(cái)務(wù)人員從核算型向管理型轉(zhuǎn)變。地方高校應(yīng)當(dāng)以預(yù)算撥款制度改革為契機(jī)，通過(guò)財(cái)務(wù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，完善內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)等措施，努力提高財(cái)務(wù)管理整體水平，真正做到向管理要效益，以改革促發(fā)展。

（一）樹立和踐行“大學(xué)經(jīng)營(yíng)”理念

經(jīng)營(yíng)的本意是籌劃與管理，謀求更大的利益和效益。在我國(guó)高等教育改革發(fā)展的新時(shí)期，高校的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了深刻變化，面對(duì)激烈的大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)，學(xué)校為取得更大的優(yōu)勢(shì)地位和主動(dòng)權(quán)，不斷增強(qiáng)自身綜合實(shí)力，需要樹立“大學(xué)經(jīng)營(yíng)”理念。所謂“大學(xué)經(jīng)營(yíng)”并不是以營(yíng)利為目的一般意義上的“經(jīng)營(yíng)”，而是指大學(xué)必須精心運(yùn)作和科學(xué)管理[5]。就高校財(cái)務(wù)管理而言，“大學(xué)經(jīng)營(yíng)”的核心理念是開(kāi)源節(jié)流，統(tǒng)籌規(guī)劃和合理配置教育資源，降低辦學(xué)成本，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)效益最大化，并通過(guò)對(duì)未來(lái)財(cái)務(wù)環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)分析，避免決策失誤。在2004年第二屆中外大學(xué)校長(zhǎng)論壇上，“大學(xué)也需要經(jīng)營(yíng)”成為校長(zhǎng)們的共識(shí)。耶魯大學(xué)校長(zhǎng)萊溫曾說(shuō)“大學(xué)是一項(xiàng)公益性事業(yè)，我們可以不贏利，但也不能虧本”。中山大學(xué)原校長(zhǎng)黃達(dá)人的觀點(diǎn)更鮮明，他說(shuō)：“成本意識(shí)和效率觀念應(yīng)該貫穿大學(xué)管理的始終”，“資源配置的決策依據(jù)首先建立在成本意識(shí)上，在目前的財(cái)政狀況下，大學(xué)要比以前更加精打細(xì)算才行”。校長(zhǎng)們一致認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置會(huì)達(dá)到事半功倍的效果，資金應(yīng)重點(diǎn)用在內(nèi)涵建設(shè)方面，同時(shí)要克服管理中大手大腳的習(xí)慣[5]。作為地方高校，要適應(yīng)高等教育財(cái)政撥款制度改革的大趨勢(shì)和復(fù)雜的理財(cái)環(huán)境，在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)有限和不足的情況下，尋求多元化的籌資渠道，堅(jiān)持勤儉辦學(xué)，管好用好教育資源，提高辦學(xué)經(jīng)費(fèi)效益，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是大學(xué)經(jīng)營(yíng)的首要選擇和財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)。事實(shí)證明，在大學(xué)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，一流的財(cái)務(wù)管理是十分必要的，一所大學(xué)管理的好壞取決于經(jīng)營(yíng)是否恰當(dāng)，學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)有了保障，軟硬件條件改善，才會(huì)吸引和留住高層次人才，出更多更好的教學(xué)科研成果，社會(huì)影響和地位就會(huì)不斷提升，招生就業(yè)形勢(shì)就會(huì)越來(lái)越好，社會(huì)贊助也會(huì)源源不斷，最終才能實(shí)現(xiàn)良性和持續(xù)發(fā)展。

（二）大力支持學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)，爭(zhēng)取競(jìng)爭(zhēng)性資金

競(jìng)爭(zhēng)性資金是高校發(fā)揮自身特色優(yōu)勢(shì)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式獲得的專項(xiàng)資金，包括財(cái)政性專項(xiàng)和非財(cái)政性專項(xiàng)。競(jìng)爭(zhēng)性資金是辦學(xué)績(jī)效和辦學(xué)實(shí)力的具體表現(xiàn)，也是辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源[6]。按照遼寧省高等學(xué)校績(jī)效管理暫行辦法及績(jī)效預(yù)算撥款制度，財(cái)政專項(xiàng)撥款是采用因素法設(shè)定的辦學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確定的，而高層次師資隊(duì)伍、國(guó)家及省級(jí)重點(diǎn)學(xué)科、重大科技創(chuàng)新及教學(xué)實(shí)驗(yàn)平臺(tái)、人才培養(yǎng)質(zhì)量是辦學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要因子，這些重要因子正是學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)的主要內(nèi)容[3]。新形勢(shì)下的地方高校，在辦學(xué)規(guī)模比較穩(wěn)定、財(cái)政投入增長(zhǎng)放緩、教育事業(yè)收入難有較大增長(zhǎng)的背景下，學(xué)校應(yīng)當(dāng)明確自身辦學(xué)定位，推進(jìn)供給側(cè)改革，調(diào)整專業(yè)學(xué)科結(jié)構(gòu)，優(yōu)化教育資源配置，統(tǒng)籌全校財(cái)力資源，集中力量抓好內(nèi)涵建設(shè)，提高教育教學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，不斷增強(qiáng)科技創(chuàng)新和服務(wù)社會(huì)的能力，這是學(xué)校爭(zhēng)取績(jī)效性獎(jiǎng)勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)性資金的硬實(shí)力和戰(zhàn)略選擇。保障內(nèi)涵建設(shè)資金需要?jiǎng)荼爻蔀楦咝Ｘ?cái)務(wù)的主要任務(wù)和工作目標(biāo)。

（三）實(shí)施“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一級(jí)核算，二級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制

近年來(lái)，從地方高校財(cái)務(wù)審計(jì)以及巡視反饋意見(jiàn)看，高校還存在著對(duì)基建、校產(chǎn)、后勤等二級(jí)單位監(jiān)管不到位、資金管理不規(guī)范以及教育資源配置不合理、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，解決這些問(wèn)題的根本在于學(xué)校財(cái)務(wù)管理體制機(jī)制的創(chuàng)新。高校財(cái)務(wù)管理體制是學(xué)校根據(jù)自身改革發(fā)展需要和財(cái)務(wù)管理內(nèi)容，為了明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任、合理劃分財(cái)權(quán)、規(guī)范財(cái)經(jīng)行為、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、處理各方面財(cái)務(wù)關(guān)系而建立的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)管理制度。高校構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的財(cái)務(wù)管理體制是確保財(cái)務(wù)管理職能有效發(fā)揮以及教育資源優(yōu)化配置與高效利用的重要制度安排。在新的預(yù)算撥款制度和復(fù)雜的財(cái)務(wù)環(huán)境下，地方高校應(yīng)當(dāng)樹立“大財(cái)務(wù)”思想，進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)校對(duì)財(cái)務(wù)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持全校財(cái)經(jīng)工作“一盤棋”，把各方面資金集中到大財(cái)務(wù)，執(zhí)行學(xué)校統(tǒng)一的財(cái)經(jīng)政策，實(shí)行集中統(tǒng)一核算，同時(shí)在明確校內(nèi)各單位權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，進(jìn)一步下放二級(jí)單位的資金管理權(quán)[7]。實(shí)踐證明，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一級(jí)核算，二級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制能夠較好地滿足當(dāng)前地方高校改革發(fā)展需要，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”使學(xué)校的各項(xiàng)政策措施得到全面貫徹落實(shí)；“一級(jí)核算”可以進(jìn)一步增強(qiáng)學(xué)校對(duì)整個(gè)財(cái)經(jīng)活動(dòng)的宏觀調(diào)控能力，保證學(xué)校集中財(cái)力做大事，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督職能；“二級(jí)管理”可以有效調(diào)動(dòng)校內(nèi)各單位增收節(jié)支的積極性，促進(jìn)學(xué)校全面、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展[6]。

（四）構(gòu)建行之有效的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系

當(dāng)前，高校財(cái)務(wù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益紛繁復(fù)雜，由于內(nèi)部控制不健全、監(jiān)督機(jī)制缺失、管理不到位等導(dǎo)致的教育資源浪費(fèi)、經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范以及各種違規(guī)、違法和違紀(jì)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生[8]。高校在收支、采購(gòu)、基建、資產(chǎn)、合同等管理方面依然存在著風(fēng)險(xiǎn)和漏洞，這是一個(gè)嚴(yán)峻的不容忽視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要通過(guò)制定和完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制不斷加以解決。賬務(wù)內(nèi)部控制是高校為了保護(hù)資產(chǎn)安全和有效使用，規(guī)范校內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序和財(cái)經(jīng)行為，確保財(cái)經(jīng)法律法規(guī)及學(xué)校管理方針政策的貫徹執(zhí)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理漏洞和缺陷，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整，提高辦學(xué)經(jīng)費(fèi)效益，提升自身綜合管理水平，實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展目標(biāo)而制定和實(shí)施的一系列財(cái)務(wù)管理辦法、執(zhí)行程序及制衡措施。財(cái)政部、教育部《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)意見(jiàn)》明確指出，“高等學(xué)校必須結(jié)合校內(nèi)管理體制改革建立科學(xué)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和有效的內(nèi)部控制制度?！薄秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也明確要求高校要加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)，完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對(duì)如何構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系提出了具體要求。在新的預(yù)算撥款制度下，地方高校一方面需要處理好規(guī)模與效益的關(guān)系，不斷加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，拓展辦學(xué)經(jīng)費(fèi)渠道；另一方面迫切需要構(gòu)建內(nèi)部控制體系，完善各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，理順財(cái)務(wù)關(guān)系，堵塞管理漏洞，保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，最大限度地發(fā)揮辦學(xué)資源的效益。

（五）在規(guī)范財(cái)務(wù)運(yùn)作和資產(chǎn)管理方面下功夫

多年以來(lái)，受傳統(tǒng)財(cái)務(wù)理念和慣性思維的影響，地方高校的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作以及經(jīng)費(fèi)管理等方面還存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，預(yù)算控制的有效性沒(méi)有得到充分發(fā)揮，資產(chǎn)管理水平也需要進(jìn)一步提升。近些年，從審計(jì)檢查情況看，因制度執(zhí)行不嚴(yán)、管理不善造成的資源浪費(fèi)問(wèn)題十分嚴(yán)重。在政府實(shí)施績(jī)效撥款制度和強(qiáng)化依法治校的新形勢(shì)下，地方高校需要不斷更新理財(cái)觀念，在做好開(kāi)源節(jié)流工作的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)在規(guī)范財(cái)務(wù)運(yùn)作和資產(chǎn)管理方面狠下功夫。一要強(qiáng)化會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，合理設(shè)置會(huì)計(jì)崗位，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部會(huì)計(jì)牽制，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法及核算要求，做到財(cái)務(wù)資料齊備、合理合規(guī)，各項(xiàng)收支有根有據(jù)，財(cái)務(wù)審批流程清晰，管理服務(wù)高效。二要強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理，按照“統(tǒng)籌安排、量入為出、保證重點(diǎn)、收支平衡”原則編制內(nèi)部預(yù)算，積極采用零基預(yù)算法，實(shí)行定額、定量和目標(biāo)管理，盡可能細(xì)化預(yù)算支出項(xiàng)目，建立預(yù)算分析和績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度，保證預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和約束性[7]。三要強(qiáng)化學(xué)校資產(chǎn)歸口管理，實(shí)行大型儀器設(shè)備采購(gòu)論證制度，堅(jiān)決防止無(wú)計(jì)劃采購(gòu)、重復(fù)購(gòu)置和盲目購(gòu)置；推進(jìn)大型儀器設(shè)備共享，避免資產(chǎn)閑置，提高儀器設(shè)備利用率；完善存貨核算和管理體系，防止存貨購(gòu)買和使用的隨意性；堅(jiān)持資產(chǎn)的定期盤點(diǎn)和對(duì)賬制度，保證賬實(shí)相符、賬賬相符；加快清理整頓校辦產(chǎn)業(yè)，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，防止資產(chǎn)流失；規(guī)范專利技術(shù)和科技成果管理，依法保護(hù)學(xué)校無(wú)形資產(chǎn)；建立資產(chǎn)使用管理責(zé)任制和資產(chǎn)處置評(píng)估制度，防止因管理不善造成資產(chǎn)損壞，提高資產(chǎn)完好率。四要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)合同歸口管理，落實(shí)責(zé)任追究制度，充分發(fā)揮學(xué)校律師在合同簽訂和履行過(guò)程中的把關(guān)作用，依法保護(hù)學(xué)校資產(chǎn)安全、維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益。五要完善財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體系，嚴(yán)格落實(shí)“三重一大”集體決策機(jī)制和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)報(bào)告制度，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

（六）依法解決財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)短板問(wèn)題

近些年，從巡視反饋情況看，高校并非是一塊凈土，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位等問(wèn)題，究其成因，與學(xué)校違規(guī)任用財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、財(cái)會(huì)人員短缺以及財(cái)務(wù)管理粗放不無(wú)關(guān)系。學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體是“人”，財(cái)務(wù)管理政策措施需要“人”去研究制定和貫徹落實(shí)。在新形勢(shì)下，高校的財(cái)務(wù)管理理念、資金籌措渠道和方式、財(cái)務(wù)管理體制和模式、會(huì)計(jì)核算方式和手段、財(cái)務(wù)管理關(guān)系都發(fā)生著深刻的變化，學(xué)校財(cái)務(wù)管理已不再是傳統(tǒng)意義的粗放型管理[6]，這就要求高校一要嚴(yán)格按照我國(guó)《會(huì)計(jì)法》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等有關(guān)法律法規(guī)，足額配備具有相應(yīng)資格和能力的財(cái)務(wù)人員；二要嚴(yán)格按照《高等學(xué)校總會(huì)計(jì)師管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)要求設(shè)置總會(huì)計(jì)師，并充分發(fā)揮總會(huì)計(jì)師在協(xié)助校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)全校財(cái)務(wù)，實(shí)施精細(xì)化、科學(xué)化、規(guī)范化財(cái)務(wù)管理工作中的重要作用；三要重視加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員繼續(xù)教育和作風(fēng)建設(shè)，提高財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)，增強(qiáng)工作能力，提升財(cái)務(wù)管理和服務(wù)水平。事實(shí)證明，一流的高校需要一流的財(cái)務(wù)管理，而一流的財(cái)務(wù)管理需要擁有一支對(duì)高等教育充分了解、財(cái)經(jīng)政策理論水平高、財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)精湛、勇于創(chuàng)新、敬業(yè)擔(dān)當(dāng)、品德高尚、勤政廉潔的財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍[6]，這方面應(yīng)當(dāng)引起政府部門和學(xué)校管理者的高度重視。

四、后記

20世紀(jì)60—70年代，美國(guó)、英國(guó)、加拿大等已經(jīng)開(kāi)始探索根據(jù)大學(xué)完成目標(biāo)的情況來(lái)分配資源，取得了很好的效果[2]。到20世紀(jì)90年代，這種撥款和績(jī)效結(jié)合起來(lái)的分配機(jī)制逐漸盛行，我國(guó)政府也逐步實(shí)施了以提高辦學(xué)績(jī)效為目標(biāo)的高等教育撥款制度改革，有力促進(jìn)了高等教育的快速發(fā)展。在我國(guó)高等教育改革發(fā)展的新時(shí)期，遼寧省政府不斷改革和完善生均經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，實(shí)行按辦學(xué)績(jī)效核定財(cái)政撥款，對(duì)于促進(jìn)地方高校進(jìn)一步增強(qiáng)成本效益意識(shí)和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，提高財(cái)政資金使用效益，提升財(cái)務(wù)工作精細(xì)化、科學(xué)化、規(guī)范化管理水平起到了積極作用。但縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育預(yù)算撥款制度改革的歷程，每一時(shí)期的任何一項(xiàng)政策都不是完美無(wú)缺的，改革不能一蹴而就，現(xiàn)行的績(jī)效撥款制度不可能全面解決地方高校的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更有待于進(jìn)一步完善。

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