徐芬 鄭傳軍

(1.江蘇開放大學(xué)建筑工程學(xué)院，江蘇 南京 210361;2.東南大學(xué)土木工程學(xué)院，江蘇 南京 210096)

0 引言

自2014年以來，我國(guó)掀起了新一輪PPP熱潮。在全面深化改革和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，PPP被賦予了促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的新內(nèi)涵。同時(shí)，黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”，十九大報(bào)告提出建立“共建共享共治”的社會(huì)治理格局。所以，PPP和社會(huì)組織都被提到了促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的高度。目前政府一方面，大力推行政府購(gòu)買服務(wù)以推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展；另一方面，大力推廣PPP激勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)。但是，在PPP與政府購(gòu)買服務(wù)的并行過程中存在PPP的“異化”和“泛化”現(xiàn)象。究其緣由，主要在于我國(guó)作為新興的PPP市場(chǎng)，存在對(duì)PPP的范圍和定義理解不全、相關(guān)法律適用不明晰、政府部門職責(zé)分工不清和缺乏PPP專業(yè)技能和項(xiàng)目數(shù)據(jù)等問題[1-2]。并且PPP與政府購(gòu)買服務(wù)也存在一定程度的混淆，社會(huì)組織采用PPP模式參與公共服務(wù)的作用尚未得到重視。

PPP作為一種治理工具，其內(nèi)嵌的“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”構(gòu)成三元治理結(jié)構(gòu)，代表了公共部門、私人部門和社會(huì)組織(非營(yíng)利性部門)之間的多元互動(dòng)和治理功能的演進(jìn)[3-4]。因此，社會(huì)組織在“小政府、大社會(huì)”以及“服務(wù)型政府”構(gòu)建中存在與PPP的融合空間。但是受限于我國(guó)20世紀(jì)80年代在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展BOT特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，狹義上的PPP常常忽視了PPP中的私人部門隱含著社會(huì)組織。此外，在傳統(tǒng)公共行政向公共治理轉(zhuǎn)變的過程中，PPP的發(fā)展就源于公共部門、非政府組織和私人部門在公共服務(wù)供給權(quán)力中的長(zhǎng)期博弈和演化過程。所以，狹義上的PPP既不利于對(duì)PPP的完整理解，也不利于發(fā)揮PPP的治理作用。考慮到既有研究關(guān)注營(yíng)利性企業(yè)參與PPP，而忽視了社會(huì)組織參與PPP。因此，本文重在分析PPP與社會(huì)組織結(jié)合在理論與實(shí)踐上的可行性，為完整理解PPP提供一個(gè)新的視角。

1 重要概念辨析

1.1 PPP

國(guó)際公認(rèn)的PPP模式有兩種：一是特許經(jīng)營(yíng)類PPP;二是政府購(gòu)買服務(wù)PPP[5-7]。前者以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)，主要代表是法國(guó)；后者實(shí)行政府付費(fèi)，主要代表是英國(guó)。受益于英國(guó)20世紀(jì)90年代開展政府付費(fèi)PPP(PFI)的成功，法國(guó)發(fā)展了伙伴關(guān)系合同(CP)并將特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)均納入PPP制度框架，進(jìn)而建立雙軌制PPP制度體系[5]。就我國(guó)而言，PPP發(fā)展經(jīng)歷了探索試行(1984—2002年)、穩(wěn)定推廣(2003—2008年)、波動(dòng)發(fā)展(2009—2013年)和快速發(fā)展(2014—至今)四個(gè)階段[8]。并且自20世紀(jì)80—90年代的特許經(jīng)營(yíng)到2014年興起的PPP，實(shí)質(zhì)上融合了英、法兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了融資驅(qū)動(dòng)向效率驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

廣義上，民營(yíng)化大師薩瓦斯認(rèn)為公共和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供物品與服務(wù)的任何安排(包含合同承包、特許經(jīng)營(yíng)和補(bǔ)助)都屬于PPP(包括外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化)[9]。實(shí)質(zhì)上，這既包含公、私部門在項(xiàng)目層面上的合作，也包含政策層面的合作。中義上，它是公、私部門基于伙伴關(guān)系致力于長(zhǎng)期而有效地提供公共產(chǎn)品及服務(wù)而采用的介于外包和私有化之間的一系列靈活的契約安排[10]。實(shí)質(zhì)上，它有兩個(gè)主要前提：一是雙方采取主動(dòng)合作；二是合作之前就明確約定參與方式與利益分配。狹義上，它主要是公共部門與私人部門通過簽訂長(zhǎng)期合同，由私人部門為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供融資、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)的打包服務(wù)，比較典型的是涉及顯著私募融資的資本密集型PPP項(xiàng)目。需要注意的是，PPP中的“公”與“私”是相對(duì)而言的，它包括營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織(社會(huì)組織)在內(nèi)的任何非公組織[11]。在我國(guó)，認(rèn)識(shí)PPP需要注意三點(diǎn)：

(1)私有化涉及將公有資產(chǎn)永久轉(zhuǎn)讓給私人部門的條款，而PPP必然涉及政府部門作為合作伙伴的持續(xù)角色，與私人部門保持持續(xù)的關(guān)系[12]。并且完全私有化有悖于我國(guó)的社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)制度，可能導(dǎo)致公眾質(zhì)疑。

(2)外包只是將原來排除在競(jìng)爭(zhēng)外的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)引入競(jìng)爭(zhēng)中來，旨在吸收私人部門的專業(yè)技能和管理經(jīng)驗(yàn)以提高公共資金采購(gòu)效率。

(3)PPP帶來的公共管理變革旨在進(jìn)一步劃清政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系和界限，形成公共產(chǎn)品和服務(wù)的共治格局。

鑒于我國(guó)的PPP應(yīng)用領(lǐng)域已不限于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域且以項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)為主，采用中義上的PPP概念可以避免廣義和狹義上的混用而造成的PPP認(rèn)知混亂。

1.2 社會(huì)組織

在西方國(guó)家，社會(huì)組織通常是指非政府組織和非營(yíng)利性組織，也可稱之為政府與企業(yè)之外的“第三部門”。自黨的十七大報(bào)告明確提出社會(huì)組織以來，社會(huì)組織逐漸成為政府和企業(yè)之外從事公益性服務(wù)的組織的統(tǒng)稱。嚴(yán)格來說，社會(huì)組織是指經(jīng)各級(jí)人民政府民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位。與文獻(xiàn)中混用的非營(yíng)利性組織等類似概念并無本質(zhì)區(qū)別，對(duì)其基本屬性的理解都是一致的。其中，薩拉蒙[13]的總結(jié)最具代表性，即組織性、民間性、非營(yíng)利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性。

目前，我國(guó)《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》在社會(huì)資本主體界定上明確了其包括除各類企業(yè)外的其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。所以，社會(huì)組織屬于PPP中的私人部門范疇。但是我國(guó)的社會(huì)組織相比于西方的社會(huì)組織自治性和獨(dú)立性較弱，具有較強(qiáng)的行政依附性[14]。所以，考慮到我國(guó)社會(huì)組織正在逐步發(fā)展，既有的官方或半官方背景的社會(huì)組織不應(yīng)被排除在外。我國(guó)正在向“小政府、大服務(wù)”轉(zhuǎn)變，部分公益二類事業(yè)單位也將隨著事業(yè)單位體制改革轉(zhuǎn)變成社會(huì)組織。隨著公民社會(huì)的崛起，社會(huì)組織作為公民的理想代言人，將在社會(huì)管理創(chuàng)新中發(fā)揮更加重要的作用。因此，能夠參與PPP的社會(huì)組織應(yīng)該是具有法人身份的公益性組織(基金會(huì)、民辦非營(yíng)利組織、社會(huì)團(tuán)體和部分轉(zhuǎn)制事業(yè)單位)。

1.3 政府購(gòu)買服務(wù)

政府購(gòu)買服務(wù)是對(duì)傳統(tǒng)采購(gòu)模式的創(chuàng)新，旨在正確處理政社關(guān)系并助力社會(huì)組織發(fā)展和公共服務(wù)提升。準(zhǔn)確地說，政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)該是政府購(gòu)買公共服務(wù)。根據(jù)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào))規(guī)定，政府購(gòu)買服務(wù)包括基本公共服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)以及其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)?？梢钥闯?，政府購(gòu)買服務(wù)主要是面向公眾的“軟”服務(wù)，并且突出公共性和公益性。此外，《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》(中辦發(fā)〔2016〕46號(hào))中明確指出通過政府購(gòu)買服務(wù)安排的新增公共服務(wù)需求中至少有30%向社會(huì)組織購(gòu)買。所以，盡管政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體包括營(yíng)利性企業(yè)，但是社會(huì)組織因其獨(dú)特的定位，無疑是政府購(gòu)買服務(wù)的主要承接力量?？v觀我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展歷程，社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)本身也是政府購(gòu)買服務(wù)的起點(diǎn)[15]。所以，《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》及其相關(guān)政策主要是促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)創(chuàng)新管理，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的合作治理。

1.4 基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)

廣義上的基礎(chǔ)設(shè)施是指“經(jīng)濟(jì)代理機(jī)構(gòu)可用的所有物質(zhì)、制度和人文能力的總和”[16]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行不僅要靠物質(zhì)基礎(chǔ)，而且更要靠有效的制度和良好的環(huán)境。宏觀上，該定義有助于從戰(zhàn)略角度認(rèn)識(shí)PPP和政府購(gòu)買服務(wù)帶來的變革。因?yàn)?，它們都是?duì)傳統(tǒng)采購(gòu)的革新，旨在推動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的合理分權(quán)和合作治理。微觀上，該定義顯然超出了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的通常理解。《財(cái)經(jīng)大辭典》認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施是“為社會(huì)再生產(chǎn)和城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造共同生產(chǎn)和生活條件的公用服務(wù)設(shè)施的總稱，通常包括能源生產(chǎn)與供應(yīng)、道路及運(yùn)輸、郵電通信、環(huán)境保護(hù)、水資源開發(fā)與利用、給排水、文化教育等”?？梢钥闯觯A(chǔ)設(shè)施涉及有形設(shè)施和不同行業(yè)。據(jù)此，PPP與政府購(gòu)買服務(wù)的應(yīng)用范圍的區(qū)別似乎比較清晰。因?yàn)镻PP是源于基礎(chǔ)設(shè)施的制度創(chuàng)新，而政府購(gòu)買服務(wù)是面向公眾的“軟”服務(wù)。但是，國(guó)外對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施還有另外一種較為系統(tǒng)的劃分[16](表1)。

表1 基礎(chǔ)設(shè)施類型

(續(xù))

其中，“硬”基礎(chǔ)設(shè)施中的“經(jīng)濟(jì)”與“社會(huì)”基礎(chǔ)設(shè)施基本對(duì)應(yīng)于生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和非生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，而“軟”基礎(chǔ)設(shè)施與我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容類似。所以，按照該劃分，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)存在交叉。同時(shí)，這也是PPP與政府購(gòu)買服務(wù)在實(shí)踐中易造成混淆的主要原因。

根據(jù)第三批PPP示范項(xiàng)目報(bào)告，我國(guó)PPP示范項(xiàng)目覆蓋19個(gè)一級(jí)行業(yè)(包括保障性安居工程、養(yǎng)老和社會(huì)保障等非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域)，但是其中市政工程占據(jù)示范項(xiàng)目總數(shù)的45.5%[17]。所以，PPP項(xiàng)目主要集中于“硬經(jīng)濟(jì)”基礎(chǔ)設(shè)施，但呈現(xiàn)出向社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)展的趨勢(shì)。在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))中，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目并列?？梢钥闯?，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在強(qiáng)調(diào)PPP應(yīng)用領(lǐng)域時(shí)存在區(qū)分，發(fā)改委和財(cái)政部分別主導(dǎo)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP也印證了該區(qū)分。但是，它們同時(shí)也存在交叉,如社會(huì)和民生領(lǐng)域的公共服務(wù)項(xiàng)目(如保障房、文化和醫(yī)療)同屬于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。其中，對(duì)于存量項(xiàng)目，存在以存量服務(wù)需求向社會(huì)資本(力量)采購(gòu)的情形；對(duì)于新建項(xiàng)目，存在提供服務(wù)需要新建基礎(chǔ)設(shè)施的情形[18]。并且《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》及相關(guān)政策所提關(guān)鍵詞均為公共服務(wù)或服務(wù)事項(xiàng)，而PPP相關(guān)政策文件中基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均有提到。因此，政府購(gòu)買服務(wù)所指的公共服務(wù)實(shí)質(zhì)上與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施存在重合，即可以采用PPP的范圍。那么，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)可從以下兩個(gè)維度理解：

(1)從政府的公共責(zé)任和公眾利益的角度來看，致力于服務(wù)公共需求的有形設(shè)施和無形服務(wù)最終落腳點(diǎn)都是公共服務(wù)，即PPP與政府購(gòu)買服務(wù)的共識(shí)。

(2)從應(yīng)用領(lǐng)域來看，基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)作狹義理解，提供的是基于設(shè)施的公共服務(wù)(“硬”基礎(chǔ)設(shè)施)；而政府購(gòu)買服務(wù)主要是“軟”服務(wù)。并且這符合服務(wù)的基本內(nèi)涵——“不以實(shí)物形式而是以活勞動(dòng)形式滿足他人需要”。對(duì)此，《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))嚴(yán)禁將工程建設(shè)與服務(wù)打包，也說明政府購(gòu)買服務(wù)指無形服務(wù)。但是，公共服務(wù)領(lǐng)域涉及基礎(chǔ)設(shè)施的部分項(xiàng)目可以采用政府購(gòu)買服務(wù)PPP，如委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、管理外包(MC)。當(dāng)然，政府購(gòu)買服務(wù)中并非全部屬于PPP型政府購(gòu)買服務(wù)。

2 公共服務(wù)供給模式的理論變遷與社會(huì)組織的發(fā)展

2.1 公共服務(wù)的理論嬗變

政府存在的合理性與合法性的基礎(chǔ)就是能夠維護(hù)社會(huì)公共秩序并有效地提供公共服務(wù)。但是，如何提供、由誰提供以及提供什么樣的公共服務(wù)卻取決于政府、社會(huì)組織和企業(yè)之間權(quán)力分配的差異，而該差異的變化導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共行政向公共治理轉(zhuǎn)變(表2)。

表2 公共管理的變革歷程

在傳統(tǒng)公共行政模式下，政府受凱恩斯主義影響，大規(guī)模介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域并實(shí)行“福利國(guó)家”制度，從而壟斷公共服務(wù)供給。因此，私人部門參與公共服務(wù)受到排斥，非營(yíng)利組織受到限制而局限于特定慈善領(lǐng)域。但是，傳統(tǒng)公共行政的統(tǒng)治思維帶來了一系列問題：一方面，政府政策和政府機(jī)構(gòu)的低效、政府規(guī)模的擴(kuò)張傾向和政府官員的尋租活動(dòng)，使政府存在委托失效和懈怠失效[19]，導(dǎo)致政府失靈；另一方面，政府獨(dú)享公共服務(wù)的資源分配權(quán)力，導(dǎo)致公共服務(wù)缺乏競(jìng)爭(zhēng)而服務(wù)質(zhì)量降低，并且因公眾參與的不足偏離公眾需求和問責(zé)困難。因此，西方政府在面對(duì)20世紀(jì)70年代初的經(jīng)濟(jì)“滯脹”期時(shí)紛紛陷入管理和信任危機(jī)，導(dǎo)致“政府失靈”。

新公共管理強(qiáng)調(diào)管理的市場(chǎng)化和自由化，以20世紀(jì)70年代末英國(guó)首相撒切爾夫人和美國(guó)總統(tǒng)里根開啟的民營(yíng)化為主要特征。一方面，政府高舉民營(yíng)化大旗利用民間部門高效率、低成本地提供必需的公共服務(wù)；另一方面，公共部門通過內(nèi)部改革，改善公眾的服務(wù)并重新獲得公眾信任[9]。所以，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的退出，為非營(yíng)利組織和私人部門的進(jìn)入提供了契機(jī)?！罢ъ`”促進(jìn)了政府權(quán)力向除政府以外的企業(yè)和第三部門轉(zhuǎn)移，以及政府組織內(nèi)部的縱向與橫向分權(quán)[20]。非營(yíng)利組織借助公共資金的支持，強(qiáng)化了協(xié)助政府?dāng)U大社會(huì)福利的角色，通過采用合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目補(bǔ)助和憑單制，發(fā)展了政府與非營(yíng)利組織之間的互補(bǔ)關(guān)系。但是，新公共管理遠(yuǎn)離了公共行政所強(qiáng)調(diào)的公共政策過程，企業(yè)化政府忽視了公民精神和公平價(jià)值[21]。盡管它通過私有化、市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)管理促進(jìn)了公共服務(wù)質(zhì)量和政府效率的提升，但過度依賴市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”和“志愿失靈”。

20世紀(jì)90年代中期，美國(guó)著名行政學(xué)家登哈特提出了新公共服務(wù)，認(rèn)為政府應(yīng)該定位為“服務(wù)而非掌舵”[21]。它強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)具有明顯的民主導(dǎo)向和社會(huì)導(dǎo)向，承認(rèn)不同組織在解決公共問題和維護(hù)公共秩序上存在責(zé)任和界限的模糊性。所以，政府的角色在于協(xié)調(diào)公民和其他利益群體間的利益以創(chuàng)造共享的價(jià)值?？梢哉f，新公共管理帶來了公共服務(wù)的市場(chǎng)化，而新公共服務(wù)促進(jìn)了公共服務(wù)社會(huì)化。因?yàn)榍罢吡⒆阌跒楣┙o者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者提供各種市場(chǎng)機(jī)會(huì)，以競(jìng)爭(zhēng)來提高供給效率，而后者則強(qiáng)調(diào)利用不同手段創(chuàng)造有利條件，促進(jìn)三者之間的合作，試圖通過協(xié)商合作減少成本，并提高公共服務(wù)供給效率和滿意度[22]。正是對(duì)政府和公民關(guān)系的重新定位，社區(qū)組織和非營(yíng)利組織在公共管理中的作用受到重視，糾正了企業(yè)化政府對(duì)公民和公平的忽視。

應(yīng)該說，新公共服務(wù)的提出已經(jīng)蘊(yùn)涵了公共治理的萌芽。但是，公共治理真正興起卻是在21世紀(jì)，治理的意蘊(yùn)在于強(qiáng)調(diào)治理的機(jī)制不再依賴于政府的權(quán)力和強(qiáng)制，而是多元治理主體的互動(dòng)和行動(dòng)者的相互影響[23]?！罢ъ`”、“市場(chǎng)失靈”和“志愿失靈”讓人們看到了科層與市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，傳統(tǒng)的政府與市場(chǎng)，國(guó)家與社會(huì)的兩分法逐漸變得不合時(shí)宜，而轉(zhuǎn)向由政府、社會(huì)和市場(chǎng)構(gòu)成的混合網(wǎng)絡(luò)治理范式。善治是公共治理追求的目標(biāo)，就是要通過多元治理主題的良性互動(dòng)和正和博弈實(shí)現(xiàn)公平與效率的平衡，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。它帶來了治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩大演變趨勢(shì)：①經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向市場(chǎng)主體分權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用；②社會(huì)領(lǐng)域向社會(huì)組織分權(quán)，重視公民社會(huì)的參與。重要的是，政府機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織和營(yíng)利性企業(yè)所對(duì)應(yīng)的民主社會(huì)、公民社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)三者得到共同發(fā)展，構(gòu)建了一個(gè)三元共治的格局。

總之，公共管理由傳統(tǒng)行政向公共治理的演變使得政府與市場(chǎng)和社會(huì)的縱向管理變?yōu)闄M向合作。政府向市場(chǎng)和社會(huì)的分權(quán)促成了PPP與社會(huì)組織的發(fā)展。PPP內(nèi)含4個(gè)P(Public，Private，Partnerships，People)并遵循4E原則(Economy，Efficiency，Effectiveness，Equity)，天然地反映了公共治理理念。所以，傳統(tǒng)行政向公共治理轉(zhuǎn)變下政社關(guān)系的重構(gòu)，正是社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)生產(chǎn)與供給的契機(jī)，而PPP提供了一個(gè)良好的發(fā)展模式。

2.2 社會(huì)組織促進(jìn)了公共服務(wù)社會(huì)化

傳統(tǒng)科層行政到新公共管理的轉(zhuǎn)變已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品提供的多元化和權(quán)力中心的適度分權(quán),但還沒有從根本上解決政府的職能定位問題[24]。新公共服務(wù)促成了全能政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，一定程度上糾正了前者的市場(chǎng)和效率導(dǎo)向。但是，它缺少對(duì)公共服務(wù)中政府、市場(chǎng)和社會(huì)構(gòu)成的多元共治關(guān)系的全面認(rèn)識(shí)。從傳統(tǒng)公共行政到公共治理，社會(huì)組織隨著公民社會(huì)的發(fā)展，從公共服務(wù)的邊緣變成重要的治理主體。奧斯特羅姆曾指出，人類社會(huì)中大量的公共事務(wù)其實(shí)并不是依賴國(guó)家，也不是通過市場(chǎng)來解決的，自我組織和自治實(shí)際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排[25]。分散的、微小的公民難以對(duì)抗政府權(quán)威對(duì)公民權(quán)利的侵蝕和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共利益的偏離。社會(huì)組織因其非營(yíng)利性、自愿性和自治性能夠成為公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者。一方面，公民依托于社會(huì)組織可以擴(kuò)大公眾參與；另一方面，社會(huì)組織通過擴(kuò)大公共服務(wù)，促進(jìn)政府放權(quán)和自身發(fā)展。政府與市場(chǎng)的雙重失靈表明兩者都存在局限，繼經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向市場(chǎng)分權(quán)后，還需要在社會(huì)領(lǐng)域向社會(huì)組織分權(quán)。政府部門的規(guī)范性和公正性對(duì)于糾正市場(chǎng)機(jī)制具有優(yōu)勢(shì)，但是其行政效率的低下和資源配置的低效難以適應(yīng)日益增長(zhǎng)的公共需求，比較適合提供具有完全非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的公共產(chǎn)品。市場(chǎng)能夠借助價(jià)格、供求、風(fēng)險(xiǎn)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和快速響應(yīng)，對(duì)于私人物品的提供具有明顯優(yōu)勢(shì)。但是市場(chǎng)機(jī)制過度依賴競(jìng)爭(zhēng)和利益刺激會(huì)導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)和壟斷，還可能導(dǎo)致商業(yè)利益擠壓公共利益。因此，對(duì)于私人部門不愿投資而政府無法介入的社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，社會(huì)組織具有先天優(yōu)勢(shì)。首先，社會(huì)組織和政府雖然活躍于不同的領(lǐng)域，但卻擁有共同目標(biāo)追求——維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益。政府與社會(huì)組織合作不存在商業(yè)利益與公共利益的沖突，比較容易通過溝通和協(xié)作實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。其次，社會(huì)組織切近基層和民眾，能夠滿足多樣化的公眾需求和保持良好的回應(yīng)。因此，社會(huì)組織作為政府與公眾之間的橋梁和紐帶，能夠增強(qiáng)公眾滿意。最后，社會(huì)組織的“非分配約束”使其在公益性和公共性強(qiáng)的社會(huì)事業(yè)和民生保障領(lǐng)域能夠兼顧公平和效率，避免因逐利行為損害公共利益。所以，社會(huì)組織因其志愿服務(wù)和公益性質(zhì)對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理和完善公共治理格局具有不可或缺的作用。

2.3 PPP中存在社會(huì)組織的適用空間

PPP和政府購(gòu)買服務(wù)存在應(yīng)用范圍的交叉和理解上的混淆，這關(guān)鍵在于政府購(gòu)買服務(wù)類PPP與政府購(gòu)買服務(wù)存在聯(lián)系。對(duì)于基本公共服務(wù)領(lǐng)域(如養(yǎng)老、住房保障和城市維護(hù)等)的存量或新建項(xiàng)目，社會(huì)組織可以通過政府購(gòu)買服務(wù)類PPP實(shí)現(xiàn)自身服務(wù)能力和服務(wù)范圍的突破。首先，O&M、MC和服務(wù)外包(SC)雖然不屬于最典型的資本密集型PPP項(xiàng)目，但是屬于中義上PPP的具體契約類型。同時(shí)，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金〔2016〕90號(hào))中明確中央財(cái)政支持的公共服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)先采用PPP模式，為社會(huì)組織采用PPP參與公共服務(wù)提供了契機(jī)。對(duì)于社會(huì)和民生領(lǐng)域的存量項(xiàng)目，社會(huì)組織積累的服務(wù)優(yōu)勢(shì)和非營(yíng)利導(dǎo)向更有利于確保公共服務(wù)質(zhì)量和快速響應(yīng)公眾需求。其次，企業(yè)的營(yíng)利導(dǎo)向?qū)е聦?duì)回報(bào)率有要求，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目難以吸引營(yíng)利性企業(yè)參與。截至2017年6月，國(guó)家PPP示范項(xiàng)目中政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目占比近70%，并且主要集中于市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)行業(yè)[17]。所以，對(duì)于涉及基礎(chǔ)設(shè)施的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，存在社會(huì)組織通過政府購(gòu)買服務(wù)類PPP進(jìn)入的巨大市場(chǎng)和發(fā)展機(jī)會(huì)。最后，基礎(chǔ)設(shè)施需求將在建設(shè)高峰期過后迎來設(shè)施維護(hù)與管理的增長(zhǎng)期。在服務(wù)型政府和大社會(huì)的構(gòu)建過程中，這些公共服務(wù)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)和力度將越來越大。因此，盡管純粹的“軟”服務(wù)不屬于PPP的范圍，但是公共服務(wù)領(lǐng)域中社會(huì)組織仍然大有可為。

3 我國(guó)社會(huì)組織參與PPP面臨的主要問題

3.1 社會(huì)組織自身存在的問題

受我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)科層行政思維制約，政府與社會(huì)關(guān)系失衡導(dǎo)致社會(huì)組織很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒有獲得足夠的成長(zhǎng)空間。社會(huì)組織存在組織登記上的控制導(dǎo)向、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上的行政依附和組織資源獲取上的關(guān)系取向[14]。因此，社會(huì)組織先天具有獨(dú)立性和自治性不足的缺陷，需要依賴政府才能生存。長(zhǎng)期以來，公共服務(wù)供給處在政府與市場(chǎng)的搖擺中，社會(huì)組織承擔(dān)的主要是查漏補(bǔ)缺的作用，發(fā)揮的是協(xié)助而非協(xié)同作用。傳統(tǒng)上，政府購(gòu)買服務(wù)范圍局限于政府自身需要的服務(wù)，而面向公眾的公共服務(wù)開放不足。所以，社會(huì)組織難以通過競(jìng)爭(zhēng)獲得更多的資金和項(xiàng)目支持。同時(shí)官方或半官方的社會(huì)組織相比民辦社會(huì)組織能夠獲得更多來自體制內(nèi)的支持，客觀上缺少社會(huì)組織良性發(fā)展的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。此外，現(xiàn)有社會(huì)組織的服務(wù)領(lǐng)域局限于教育、社會(huì)和公共衛(wèi)生等政策相對(duì)寬松、資源較為集中、進(jìn)入門檻較低的領(lǐng)域，存在低水平重復(fù)現(xiàn)象[26]。因此，社會(huì)組織在服務(wù)能力和服務(wù)水平上存在不足，與公共治理體系中社會(huì)組織的治理角色以及公共服務(wù)需求還有較大差距。

3.2 PPP推廣過程中存在的問題

目前，我國(guó)缺乏統(tǒng)籌PPP管理的部門，政出多門和矩陣式的PPP政策容易因缺乏協(xié)調(diào)和一致性而影響政府公信力和PPP政策的執(zhí)行力。中央和地方政府在PPP制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行層面存在異化現(xiàn)象，前者關(guān)注政治價(jià)值，后者關(guān)注經(jīng)濟(jì)價(jià)值。并且政府、咨詢機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本對(duì)PPP的認(rèn)知水平不一致，社會(huì)資本短期逐利性強(qiáng)，政府急于短期出成果，既有政策缺乏合力[27]。更為關(guān)鍵的是，PPP的推廣依賴于完善的PPP制度框架和健全穩(wěn)定的法律監(jiān)管環(huán)境，而我國(guó)還缺乏統(tǒng)一的PPP立法，難以為社會(huì)資本參與PPP提供更穩(wěn)定的預(yù)期和制度保障。在PPP示范項(xiàng)目中，社會(huì)資本均是企業(yè)，尚缺乏社會(huì)組織參與的身影。《PPP項(xiàng)目合同指南》指出社會(huì)資本方為具有法人資格的企業(yè)，而《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》指明特許經(jīng)營(yíng)者是法人或其他組織。前者排除了社會(huì)組織參與PPP的空間，后者并沒有明確社會(huì)組織可以參與PPP。PPP本來就源于政府向市場(chǎng)和社會(huì)的分權(quán)，社會(huì)組織也是公共服務(wù)市場(chǎng)中的供給主體。所以，現(xiàn)行PPP政策對(duì)社會(huì)組織參與PPP的頂層設(shè)計(jì)考慮不足，未能考慮PPP正在向社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展的趨勢(shì)。

3.3 社會(huì)組織管理存在的問題

改革開放以來，我國(guó)屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府采用的是社會(huì)控制型的社會(huì)管理模式，表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)秩序的控制和最大限度地汲取社會(huì)資源[28]。在社會(huì)管理中，政府固守的是與農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的靜態(tài)穩(wěn)定，而非與工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。所以，政府偏好用靜態(tài)控制和統(tǒng)治思維來管控社會(huì)。例如，社會(huì)組織既要獲得業(yè)務(wù)主管部門的認(rèn)可，又要接受民政部門的審查。社會(huì)組織通過民政系統(tǒng)登記的準(zhǔn)入門檻偏高，部分社會(huì)組織轉(zhuǎn)而通過工商登記獲得法人地位。但是，通過工商登記的社會(huì)組織存在雙重身份，導(dǎo)致其難以獲得稅收和政府購(gòu)買服務(wù)政策的支持。其次，經(jīng)濟(jì)至上使得政府存在干預(yù)過度和權(quán)力濫用，導(dǎo)致社會(huì)管理與公共服務(wù)“缺位”和“越位”現(xiàn)象突出，公共需求增長(zhǎng)與公共服務(wù)短缺的矛盾日益凸顯。政府的公共服務(wù)支出以及公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)組織開放程度不夠。長(zhǎng)期以來，政事、政社不分使得社會(huì)組織自治性和獨(dú)立性明顯不足，社會(huì)組織難以取得長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展和進(jìn)步。最后，政府部門存在縱向的“職責(zé)同構(gòu)”和部門間的條塊分割問題。一方面，束縛了基層政府的自主性和創(chuàng)新性，對(duì)公共需求的回應(yīng)來自上級(jí)而非民眾；另一方面，部門之間的政策協(xié)調(diào)性較差，影響政策效果。例如，《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》和PPP存在交叉，但是社會(huì)組織的管理部門和PPP推行的主要部門缺乏協(xié)調(diào)性，政府購(gòu)買服務(wù)與PPP的關(guān)系在實(shí)踐中存在困惑，社會(huì)組織采用PPP承接政府購(gòu)買服務(wù)沒有得到明確。

4 推進(jìn)社會(huì)組織參與PPP的建議

4.1 推動(dòng)立法工作，為社會(huì)組織參與PPP提供法律保障

目前，社會(huì)組織的相關(guān)法律主要是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。與針對(duì)企業(yè)的立法(如公司法)相比，既有社會(huì)組織方面的法規(guī)層級(jí)較低，使得社會(huì)組織參與社會(huì)管理與公共服務(wù)的法律地位難以得到重視。隨著我國(guó)“小政府、大社會(huì)”的構(gòu)建，社會(huì)組織作為公共治理的關(guān)鍵一環(huán)將逐步完善，有必要制定社會(huì)組織法以促進(jìn)社會(huì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。另外，現(xiàn)有《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)類PPP，而政府購(gòu)買服務(wù)類PPP缺乏法律規(guī)范。社會(huì)組織通過政府購(gòu)買服務(wù)參與PPP，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的PPP立法中得到明確體現(xiàn)。社會(huì)組織法與PPP立法可以規(guī)范政府的“越位”和“缺位”問題，為政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同治理提供法律保障。

4.2 強(qiáng)化政策支持，促進(jìn)社會(huì)組織參與PPP推廣

無論企業(yè)還是社會(huì)組織參與PPP,都需要政府營(yíng)造良好的制度環(huán)境。目前，事業(yè)單位改制、社會(huì)組織與政府部門的脫鉤正在推進(jìn)，社會(huì)組織對(duì)政府的依賴短期內(nèi)仍將存在。社會(huì)組織是非營(yíng)利性組織，政府應(yīng)該通過制定金融、土地、稅收、財(cái)政等方面的政策，加大傾斜力度，吸引和支持社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目。對(duì)于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施或非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)通過支持社會(huì)組織采用政府購(gòu)買服務(wù)類PPP，解決“重短期輕長(zhǎng)期”、“重技術(shù)輕管理”和“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”等不良傾向，發(fā)揮非營(yíng)利性組織的優(yōu)勢(shì)，并擴(kuò)展社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)能力?？紤]到我國(guó)PPP市場(chǎng)的快速發(fā)展，政府也可以支持成立PPP行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，間接彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足和維護(hù)良好的行業(yè)環(huán)境。

4.3 通過項(xiàng)目示范，形成社會(huì)組織參與PPP的示范效應(yīng)

囿于社會(huì)組織的能力局限和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運(yùn)用PPP的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有PPP示范項(xiàng)目中的社會(huì)資本均是企業(yè)，社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目的示范作用尚未得到體現(xiàn)。因此，可以結(jié)合政府購(gòu)買服務(wù)與PPP的推廣，選擇部分公共服務(wù)領(lǐng)域(養(yǎng)老、教育和環(huán)保等社會(huì)基礎(chǔ)領(lǐng)域)，優(yōu)先通過O&M、MC和SC等模式進(jìn)行項(xiàng)目示范。同時(shí)，通過社會(huì)組織參與PPP可能探索出一些創(chuàng)新模式，也可以為PPP發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。但是，社會(huì)組織參與PPP需要堅(jiān)持長(zhǎng)期績(jī)效導(dǎo)向和與績(jī)效相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。否則，難以實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)類PPP相對(duì)于傳統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)。這樣，社會(huì)組織參與PPP示范項(xiàng)目的成功，將形成政府、社會(huì)和企業(yè)共同參與公共服務(wù)治理的良好局面。

4.4 強(qiáng)化就業(yè)導(dǎo)向，為社會(huì)組織發(fā)展提供人才支持

目前，大部分社會(huì)組織的生存能力較弱，對(duì)政府依賴過強(qiáng)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)來源渠道單一，難以通過持續(xù)穩(wěn)定地開展服務(wù)活動(dòng)而增強(qiáng)活力。此外，我國(guó)社會(huì)組織內(nèi)部存在專業(yè)性人才缺乏的問題，而人才引進(jìn)和培養(yǎng)體系又不健全。一些社會(huì)組織的工作人員由流動(dòng)性較強(qiáng)的志愿者組成，無法保證專業(yè)和長(zhǎng)期的服務(wù)。專業(yè)服務(wù)能力的不足和缺乏社會(huì)認(rèn)同，導(dǎo)致對(duì)青年專業(yè)人才的吸引力不夠，而傳統(tǒng)的就業(yè)渠道局限于政府部門和企業(yè)，缺乏引導(dǎo)青年人才到社會(huì)組織就業(yè)的氛圍和政策環(huán)境。因此，政府、高校和社會(huì)組織應(yīng)該密切合作，引導(dǎo)青年大學(xué)生到社會(huì)組織中就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，鑒于社會(huì)組織的非營(yíng)利性，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)人事管理、稅收管理和財(cái)政支持政策，引導(dǎo)社會(huì)組織吸納更多青年大學(xué)生加盟以促進(jìn)社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

PPP正在從基礎(chǔ)設(shè)施向公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展，為社會(huì)組織參與PPP提供了發(fā)展契機(jī)。狹義上的PPP忽視了社會(huì)組織在PPP產(chǎn)生與發(fā)展中所起的作用，而中義上PPP中的“私”部門本身就包含社會(huì)組織。因此，本文從中義上的PPP概念入手，著眼于PPP與政府購(gòu)買服務(wù)的推行實(shí)際，通過相關(guān)重要概念的辨析和公共管理變革的梳理，認(rèn)為社會(huì)組織在理論上和實(shí)踐上均可以采用PPP參與公共服務(wù)。同時(shí)，針對(duì)社會(huì)組織參與PPP面臨的三個(gè)方面的問題，提出了四條應(yīng)對(duì)建議。社會(huì)組織與PPP的融合，既是對(duì)PPP的完整理解，也是對(duì)中國(guó)特色PPP的發(fā)展，可以進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)的“善治”。